I. El Estado de las autonomías en España
De modo preliminar, quepa partir de que la Constitución Española de 27 de diciembre de 1.978 (LA LEY 2500/1978) omite el concepto de «Estado autonómico» que, en puridad, no se identifica con ninguno de los conceptos clásicos de Estado federal o de «Estado regional».
Así, la estructura del Estado, en España, resulta de dos procesos a saber, uno constituyente (1.978) y otro «estatuyente» (1.979 - ).
Se trata de un modelo inacabado que, al fundarse en el principio dispositivo, queda abierto a un proceso de reivindicación y/o negociación por parte de las Comunidades Autónomas generando, en ocasiones, tensiones centrífugas, pero también centrípetas.
Tras la aprobación de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) en 1.978, en efecto, los Pactos autonómicos de 31 de julio de 1.981 pretendieron la generalización y armonización del proceso de descentralización territorial, dándose lugar a la aprobación, en los dos años siguientes, de todos los Estatutos de Autonomía.
El resultado final fue la configuración de tres categorías de Comunidades Autónomas:
Esta primera etapa «estatuyente», se caracterizó por un proceso intenso y correlativo de traspaso de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas, si bien ralentizado desde 1.982.
A partir de los Acuerdos autonómicos de 28 de febrero de 1.992, se han venido reformando, por su parte, los distintos Estatutos de Autonomía, de forma que las Comunidades Autónomas han asumido y venido ejerciendo un nivel sustancialmente similar de competencias hasta la aprobación de los llamados Estatutos de autonomía de «segunda generación».
Las materias derivadas de aquella etapa se denominan «materias generales o comunes», a las que se deben de añadir las que traen causa de las competencias reconocidas por la evolución legislativa en relación, en varios supuestos, con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, siendo traspasadas a las diferentes Comunidades Autónomas.
Merezca destacarse la asunción de funciones y servicios en materia de sanidad, educación, servicios sociales, medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia y políticas activas de empleo por las Autonomías.
II. El «bloque de la constitucionalidad»
El bloque de la constitucionalidad queda definido como el marco general atributivo de titularidad de competencias, formado por la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas, según así lo establece el artículo 28.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979).
Por consecuencia, se halla conformado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas, las leyes dictadas al amparo del artículo 150 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y las llamadas «leyes competenciales».
Leyes como las de bases, así, no deben incluirse en dicho «bloque», ya que no tienen fin en la delimitación competencial; y, por el citado motivo, tampoco deben incluirse otras leyes ni, por supuesto, disposiciones no normativas como los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios del Estado a las Autonomías, cuyos rasgos identificativos y régimen jurídico, según la jurisprudencia constitucional, son, en síntesis, los siguientes:
- — La homogeneidad de los traspasos en cuanto a contenidos y fechas no es un imperativo legal (STC 76/83 (LA LEY 8078-JF/0000), FJ 31.º).
- — No pueden tener una función delimitadora de competencias (STC 76/83 (LA LEY 8078-JF/0000), FJ. 32.º). No modifican, ni atribuyen, ni reconocen competencias, sino que sólo refieren a los medios materiales y personales necesarios para ejercerlas (STC 87/83 (LA LEY 41258-NS/0000), FJ 4.º).
- — Afectan a un determinado ámbito material y su validez procesal y material deriva, directamente, de los Estatutos de Autonomía y del artículo 147.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) (STC 76/83 (LA LEY 8078-JF/0000), FJ. 28.º).
- — Los traspasos de bienes no constituyen, en rigor, una cesión, sino una sucesión parcial en el ejercicio de las funciones públicas entre dos entes de esta naturaleza (STC 85/84 (LA LEY 328-TC/1984), FJ 5.º).
- — No pueden vincular de manera perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales (STC 220/92 (LA LEY 2092-TC/1992), FJ 16.º).
- — Son condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas cuando, según su naturaleza, sean necesarios o imprescindibles, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos (STC 25/1993 (LA LEY 2137-TC/1993), FJ 3.º).
III. Los traspasos de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas
El traspaso de funciones y servicios es la condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas cuando, según su naturaleza, sea necesario e imprescindible.
Corresponde pues a cada Comunidad Autónoma, en efecto, el ejercicio de las competencias establecidas en su Estatuto de Autonomía, pudiendo, en su caso, con arreglo a lo establecido, solicitar del Estado el pertinente traspaso de funciones y servicios.
En este canal de comunicación, la Comunidad Autónoma puede plantear el traspaso de diversas materias, cuya viabilidad y contenido serían objeto de análisis conjunto en función de la existencia de base competencial suficiente. Una vez determinada ésta última, ambas Administraciones procederían de común acuerdo a iniciar y, en su caso, culminar, también de común acuerdo, los traspasos correspondientes de funciones y servicios en los términos señalados anteriormente, mediante la adopción de acuerdos en el seno de la Comisión Mixta de Transferencias y su aprobación por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, con la correspondiente publicación simultánea en el «Boletín Oficial del Estado» y en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma.
IV. Los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias
Los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias, además de contar con un sustrato constitucional explícito (artículo 147.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978)), afectan a un determinado ámbito material y su validez procesal (y material) deriva directamente de los Estatutos de Autonomía y del artículo 147.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (STC 76/83 (LA LEY 8078-JF/0000), FJ 28.º, ya anteriormente citado).
El Real Decreto que los aprueba, como acto debido, se limita a formalizar el acuerdo alcanzado en el seno de la Comisión Mixta
Así, el Real Decreto que los aprueba, como acto debido, se limita a formalizar el acuerdo alcanzado en el seno de la Comisión Mixta, cuyo contenido no es susceptible de modificación unilateral por el Consejo de Ministros, limitándose éste a disponer su aprobación mediante Real Decreto.
Existe, pues, una reserva legal a favor de las Comisiones Mixtas para regular los traspasos de servicios a las Comunidades Autónomas.
Esta reserva legal, competencial y procedimental (adopción por las Comisiones Mixtas de Transferencias y formalización mediante Real Decreto) para el traspaso de funciones y servicios, implica una nota de inalterabilidad e irreversibilidad respecto de las intervenciones unilaterales efectuadas por el Gobierno, tal y como establecen las SSTC 86/1989, de 11 de mayo (LA LEY 1491/1989), y 76/1983, de 5 de agosto (LA LEY 8078-JF/0000). Por lo tanto, podría concluirse la circunstancia de que únicamente cabría la reversión de los traspasos de funciones y servicios como consecuencia de reforma de los Estatutos de Autonomía o por la anulación de aquéllos por sentencia firme.
En cualquier caso, las Comisiones Mixtas de Transferencias, como órganos de composición paritaria estatal y autonómica, poseen una sustantividad propia, en tanto que los traspasos de funciones y servicios presentan una previsión constitucional (exartículo 147.2.d) de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), y estatutaria expresa, y les resulta de aplicación el procedimiento específico establecido a efecto en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (LA LEY 2460/1983).
No se integran en la organización de ninguna de las Administraciones Públicas, configurándose, así, como «órganos atípicos» de cooperación. Debido a esta «reserva competencial» ostentan, asimismo, además, facultades de auto normación para regular su propia actividad y funcionamiento, de manera que sus acuerdos afectan a un determinado ámbito funcional: Sus normas de organización y funcionamiento, fueron aprobadas por los Plenos de cada Comisión Mixta y publicadas mediante Reales Decretos entre 1.980 y 1.983, con excepción a las de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla que lo fueron tras aprobarse sus respectivos Estatutos de Autonomía en 1.995.
La descripción general de dichas Comisiones Mixtas de Transferencias es la siguiente:
- a) Están integradas, paritariamente, por un número variable de miembros –entre seis y ocho vocales en la mayoría de los casos- designados por cada una de las partes. No obstante, en la práctica, este número puede variar de unas Comunidades Autónomas a otras o en función de los asuntos a tratar.
- b) Su presidencia corresponde al titular del Ministerio competente en materia de relaciones con las Comunidades Autónomas, actualmente el de Política Territorial, ostentando su vicepresidencia el Consejero correspondiente y al efecto designado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma concernida.
V. La particular naturaleza jurídica de los acuerdos de traspaso
Así, los acuerdos de traspaso de funciones y servicios ostentan la naturaleza de actos administrativos, si bien de carácter bilateral. Luego carecen de una naturaleza jurídica normativa.
Por efecto, éstos revisten un contenido específico (asunción de las funciones que integran la competencia autonómica y de los medios materiales, personales y económicos que el Estado venía destinando para el desarrollo de aquellas funciones), determinado por la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (LA LEY 2460/1983), los Estatutos de Autonomía y las correspondientes normas reguladoras de la forma y el procedimiento a que han de ajustarse los traspasos de funciones y servicios y de funcionamiento de las distintas Comisiones Mixtas de Transferencias de cada Comunidad Autónoma.
Según la STC 147/1991, de 4 de julio (LA LEY 1755-TC/1991) (en su FJ 4.º. E), los Reales Decretos de traspaso, que de aquellos derivan, no atribuyen ni reconocen competencias, sino que, así, «traspasan» servicios, funciones y medios del Estado a la Comunidad Autónoma concernida.
No son, por consecuencia, normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto, como se ha relacionado, exclusivamente, por la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), los Estatutos de Autonomía y, en su caso, las demás disposiciones atributivas de competencias, cuyas prescripciones, por indisponibles no pueden ser alteradas ni constreñidas por los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios.
Ello impide, de tal modo, hacer prevalecer una presunta voluntad, fruto del acuerdo formalizado en los Reales Decretos de traspaso, sobre el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias.
En todo caso, el valor «interpretativo» de dichos Reales Decretos consiste en la especificación de las funciones y servicios que recibe la Comunidad Autónoma y de los que el Estado retiene. Por tanto, esta labor interpretativa no se ejerce en abstracto, sino con motivo de la adopción de un traspaso de funciones y servicios.
En definitiva, la «reserva competencial o procedimental» no significa «reserva material», en tanto que el ejercicio de sus funciones por la Comisión Mixta de Transferencias no puede excluir el que corresponda al Estado por virtud de títulos competenciales que la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) le confiera. Y, por supuesto, tal reserva en beneficio de dichas Comisiones Mixtas no significa que sus acuerdos, y los Reales Decretos que los recogen, interpreten —con acierto— el reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma, que se deriva del bloque de la constitucionalidad (Constitución, Estatutos de Autonomía y leyes de reparto competencial), y mucho menos todavía que constituyan una interpretación definitiva e inalterable de dicho reparto.
Por el contrario, tales Reales Decretos, si bien constituyen indudable elemento interpretativo, no atribuyen, por sí mismos, competencia alguna, dado que el reparto competencial deriva en exclusiva del bloque de la constitucionalidad.
En definitiva, nada impide que una ley que incorpora las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un Real Decreto de traspaso anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas. No es, pues, tarea de las Comisiones Mixtas de Transferencias fijar el valor exacto, el alcance o los límites de los títulos competenciales estatal y autonómico, sino que su innegable cariz interpretativo presenta otra finalidad, instrumental, esto es, a efectos de articular el traspaso de funciones, servicios y medios en una determinadas materia y momento. Más aún, la STC 86/1991, de 25 de abril (LA LEY 1671-JF/0000), llega a concluir que la interpretación de los Reales Decretos de traspaso tiene «escasa relevancia decisoria». Esta conclusión es evidente con sólo reparar en sus autores (los Gobiernos estatal y autonómico concernido) y la finalidad de los Reales Decretos (traspasar los medios económicos, materiales y/o humanos que resulten precisos/necesarios para ejercer las competencias dispuestas constitucional y estatutariamente).
VI. Reflexión
La Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas son, in fine, las únicas fuentes del orden constitucional de competencias y de su distribución en el «Estado autonómico» (vid., por todas, STC 28/1983 (LA LEY 7776-JF/0000)).
Cuando la interpretación de este orden, que necesariamente constituye la premisa de los traspasos de funciones y servicios acordados, alcanza un reflejo en el correspondiente Real Decreto, esta interpretación se refiere a las funciones de las dos Administraciones implicadas en el contexto de la legislación vigente en el momento de producirse el traspaso (STC 113/1983 (LA LEY 232-TC/1984)).
Lo mismo cabe decir respecto a las precisiones sobre las técnicas o formas jurídicas dispuestas en los Reales Decretos de traspaso, para canalizar las relaciones de cooperación o colaboración impuestas por la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y el Estatuto de Autonomía correspondiente, pero no reguladas por ellas, en los términos expuestos a partir de la STC 11/1986 (LA LEY 69485-NS/0000). Tampoco se puede pretender que prevalezca, en Derecho, una presunta voluntad, fruto del acuerdo entre sendas Administraciones Públicas formalizado en los Reales Decretos de traspaso, sobre el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias, conforme a lo expuesto en STC 147/1991 (LA LEY 1755-TC/1991), 44/1992, de 2 de abril (LA LEY 1890-TC/1992).
Desde otro punto de vista, el orden competencial está fijado exclusivamente por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, de tal forma que las competencias son indisponibles, siempre y sólo, por imperativo constitucional y estatutario. Esta atribución de competencias actúa ope legis o ipso iure, haciendo posible un ejercicio inmediato de todas aquéllas que para su efectividad no requieran especiales medios personales o materiales, sin que exista una suerte de vacatio o regla de entrada en vigor diferida de las mismas.
Su puesta en práctica no permite alterar las competencias propias de las Administraciones Públicas actuantes
En su virtud, quepa dejar clarificado que el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias no procede a una delimitación de competencias in genere. En suma, la doctrina constitucional recaída sobre los diversos instrumentos de cooperación ha reiterado, en efecto, el criterio de que su puesta en práctica no permite alterar las competencias propias de las Administraciones Públicas actuantes. En concreto, así lo ha explicitado respecto de los convenios de cooperación (STC 13/1992, de 6 de febrero (LA LEY 1876-TC/1992)), las conferencias sectoriales (STC 76/1983, de 5 de agosto (LA LEY 8078-JF/0000)) o los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios (STC 11/1986, de 28 de enero (LA LEY 69485-NS/0000)), entre otras figuras.