La Ley 5/2025, de 24 de julio (LA LEY 23957/2025), introduce una serie de modificaciones en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004), y en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LA LEY 11723/2015), con el objetivo de trasponer la Directiva (UE) 2021/2118 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2021 (LA LEY 26081/2021), por la que se modifica la Directiva 2009/103/CE (LA LEY 17703/2009) relativa al seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como al control de la obligación de asegurar esta responsabilidad, así como de incorporar las recomendaciones del Informe Razonado publicado por la Comisión de Seguimiento del Sistema de Valoración, que son especialmente significativas para la mejora del sistema de protección de los terceros perjudicados en accidentes de circulación.
Además, crea un nuevo título V en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro de la circulación de vehículos a motor (LA LEY 1459/2004), dedicado a la protección de datos personales, y un seguro obligatorio de responsabilidad civil para los vehículos personales ligeros, no incluidos dentro del concepto legal de “vehículo a motor”.
Y modifica la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LA LEY 11723/2015), para incorporar una nueva regulación sobre la honorabilidad y aptitud de quienes ejerzan la dirección efectiva o desempeñen funciones que integran el sistema de gobierno de la entidad e incluir la figura de los planes preventivos de recuperación.
Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor
La norma modifica en primer lugar el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004), para incorporar la Directiva 2021/2118 (LA LEY 26081/2021) del Parlamento Europeo y del Consejo. Esta transposición ya se había iniciado parcialmente mediante la Ley 11/2023, que otorgó nuevas competencias al Consorcio de Compensación de Seguros y a OFESAUTO en materia de reembolsos por insolvencia de aseguradoras.
Una de las principales novedades es la revisión y ampliación de los conceptos de "vehículo a motor" y "hecho de la circulación" a los efectos del seguro obligatorio, que pasan a definirse legalmente y no solo por vía reglamentaria, para dar una mayor protección a las víctimas de los accidentes de circulación, tal como establece la Directiva que se transpone.
A estos efectos el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha señalado que los vehículos automóviles están destinados normalmente a servir como medio de transporte, con independencia de las características del vehículo, y que la circulación de tales vehículos comprende toda utilización de un vehículo que sea conforme con su función habitual de medio de transporte, con independencia del terreno en el que se utilice y de si está parado o en movimiento. Por el contrario, no es aplicable la Directiva 2009/103/CE (LA LEY 17703/2009) si, en el momento del accidente, la función habitual de dicho vehículo es una utilización distinta de la de medio de transporte como, por ejemplo, una utilización como fuente de energía con fines industriales o agrícolas.
Asimismo, se excluyen ciertos supuestos del ámbito del seguro obligatorio, como la fabricación y el transporte de vehículos a motor como mercancía, aunque se crea un nuevo seguro obligatorio que cubra la responsabilidad civil profesional, para amparar los daños que se produzcan en estos casos. Al contemplarse el mero transporte de una mercancía, se considera que las coberturas no deben ser iguales a las previstas para los hechos de la circulación en esta ley, sino que deben seguir un régimen distinto acorde con el menor riesgo de la actividad.
La nueva ley también incorpora nuevas medidas para controlar que los vehículos con estacionamiento habitual en otros Estados miembros cuenten con seguro, siempre bajo criterios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad. Los nuevos avances tecnológicos, como el reconocimiento automático de matrículas, permiten comprobar el seguro de los vehículos sin detenerlos y, por tanto, sin interferir la libre circulación de personas. En todo caso, estos controles deberán formar parte de un sistema general de controles que se realicen asimismo con respecto a vehículos que tengan su estacionamiento habitual en España y que no requieran la detención del vehículo. Además, deberá respetarse en todo momento la normativa de protección de datos personales, estableciéndose medidas adecuadas para preservar los derechos y libertades y los intereses legítimos del interesado.
Asimismo, se amplía la regulación existente sobre las certificaciones de antecedentes siniestrales para garantizar que las entidades aseguradoras se abstengan de practicar discriminaciones o de aplicar recargos en sus primas o denegar descuentos en razón de la nacionalidad de los titulares de las pólizas, del anterior país de residencia o del lugar en que se hubiese expedido la certificación.
Finalmente, se refuerza la protección de las personas perjudicadas en accidentes cuando la entidad aseguradora esté en situación de insolvencia, de tal manera que, con la nueva regulación, también se garantiza la indemnización en todos los supuestos que pueden afectar al perjudicado residente en España en los que el seguro obligatorio de responsabilidad civil del vehículo causante del accidente está cubierto por una entidad aseguradora insolvente domiciliada en el Espacio Económico Europeo, tanto si el accidente tiene lugar en España como si tiene lugar en otro Estado miembro de aquel.
En estos casos, el Consorcio de Compensación de Seguros asumirá, entre sus funciones como fondo de garantía, la de indemnizar a las personas perjudicadas residentes en España los daños y perjuicios causados a ellas y a sus bienes por los accidentes ocasionados en España por un vehículo asegurado en una entidad aseguradora cuyo Estado miembro de origen no sea España, desde el momento en que la entidad aseguradora esté incursa en un procedimiento concursal, o de liquidación por insolvencia, con independencia del Estado en que tenga estacionamiento habitual el vehículo,. No obstante, si el accidente ocurre fuera de España, será OFESAUTO quien asuma, entre sus funciones de organismo de indemnización, la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. Ambos organismos tendrán derecho a reclamar posteriormente el reembolso de la cantidad satisfecha al organismo del Estado miembro de origen de la entidad aseguradora insolvente.
Por otra parte, la Ley 35/2015 (LA LEY 14543/2015), mediante una modificación del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (LA LEY 1459/2004), reformó el sistema de valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, con el objetivo de mejorar la protección de las víctimas, la equidad en las indemnizaciones y la transparencia del procedimiento. Para evaluar su implantación, se creó una Comisión de Seguimiento del Sistema de Valoración que, en 2020, publicó un Informe Razonado con cincuenta recomendaciones, muchas de las cuales se recogen ahora en la nueva ley por requerir rango de ley por razones de jerarquía normativa y técnica legislativa.
En cuanto a los aspectos procedimentales, se introducen medidas para agilizar y clarificar el procedimiento de oferta y respuesta motivada previsto en el artículo 7 del texto refundido, con el fin de incrementar la resolución extrajudicial de las reclamaciones de indemnización y conseguir una mayor protección de las víctimas de los accidentes. Además, se establece la posibilidad de que las víctimas puedan acudir a los Institutos de Medicina Legal cuando existan discrepancias sobre la existencia de lesiones y se garantiza el acceso gratuito a los informes y atestados del accidente. Asimismo, se reconoce el valor de la denuncia penal como reclamación previa.
En el ámbito jurídico-sustantivo, la norma actualiza las reglas generales del sistema de valoración de daños personales, destacando la sustitución del índice de revalorización de las pensiones (IRP) previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado por el índice de precios al consumo (IPC) con el fin de dar mejor cumplimiento al principio “valorista” recogido en el artículo 40 del texto refundido. También se introducen modificaciones en las indemnizaciones por fallecimiento, secuelas y lesiones temporales, clarificando algunos conceptos indemnizatorios e incrementando las indemnizaciones a percibir. Estas reformas conllevan la modificación, a su vez, de algunas de las tablas recogidas en el anexo del texto refundido y que se incorporan a la nueva ley.
Por otro lado, se refuerza la protección de los herederos de los lesionados que fallecen antes de fijarse la indemnización. Y, a efectos de la determinación del multiplicando, se modifica el cálculo del cómputo de ingresos de trabajo personal o en situación de desempleo en casos de fallecimiento o secuelas, respectivamente, para que en ningún caso dicho cómputo de ingresos sea inferior al salario mínimo interprofesional.
En el ámbito médico se introducen mejoras en el baremo médico, en el tratamiento de los gastos médicos futuros de lesionados graves y en la actuación de los médicos forenses. También se reconoce expresamente la libertad del lesionado para elegir centro sanitario, con el derecho al reembolso por parte de la aseguradora de los costes médicamente justificados, con derecho a ser posteriormente reembolsado por la aseguradora del vehículo responsable del accidente por el importe justificado de la asistencia hospitalaria que estuviera médicamente fundada en las lesiones sufridas, sin perjuicio de los convenios existentes entre aseguradoras, servicios médicos y centros sanitarios.
Desde la perspectiva económica-actuarial, se ajustan las tablas de lucro cesante y ayuda de tercera persona, se incrementa el porcentaje de perjuicio por lucro cesante en caso de incapacidad total para mayores de 50 años y se clarifica el multiplicando en caso de lesionados con dedicación a las tareas del hogar de la unidad familiar, incorporando al sistema, en este último caso, unas tablas específicas simplificadas para los casos de incapacidad absoluta y total y fallecimiento.
La ley también aclara que todas las indemnizaciones por daños personales pagadas por el Consorcio de Compensación de Seguros estarán exentas de IRPF, como ya ocurre con las pagadas por aseguradoras.
Por último, incorpora un nuevo título V dedicado a la protección de datos personales que no crea nuevas obligaciones, sino que ofrece seguridad jurídica explicando cómo se aplica la normativa vigente en este ámbito.
Ley de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras
En segundo lugar, la norma introduce dos modificaciones en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LA LEY 11723/2015).
Con la primera añade un nuevo apartado al artículo 38, relativo a la honorabilidad y aptitud de quienes ejerzan la dirección efectiva o desempeñen funciones que integran el sistema de gobierno de la entidad, para reforzar la supervisión continua de la idoneidad de quienes dirigen o forman parte del sistema de gobierno de las entidades aseguradoras, respondiendo a una recomendación de la Autoridad Europea de Seguros (EIOPA).
Para ello se introduce una nueva facultad del supervisor consistente en la posibilidad de suspender temporalmente o acordar el cese de las personas concretas en quienes concurra el incumplimiento del requisito legal de idoneidad, medida más proporcionada que la de revocación de la autorización administrativa a la entidad, que era la aplicable hasta ahora en estos supuestos.
Con la segunda incorpora un nuevo artículo 66 bis, sobre planes preventivos de recuperación, que busca que las aseguradoras planifiquen con antelación su actuación ante posibles situaciones de crisis financiera. Con ello se fortalece la capacidad del sector para anticipar y gestionar riesgos.
Seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos personales ligeros que no estén incluidos en el concepto legal de “vehículo a motor”
En su disposición adicional primera la nueva ley crea el seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos personales ligeros, que puedan circular por contar con un certificado de circulación, estar inscritos en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico y ostentar una etiqueta identificativa con el número de inscripción asignado o, en su caso, matrícula, con la finalidad de garantizar la cobertura de las indemnizaciones por los daños personales y materiales a los perjudicados por accidentes en los que intervengan este tipo de vehículos.
Así, todo propietario de un vehículo personal ligero que cumpla los citados requisitos legales para circular estará obligado a suscribir y mantener en vigor un contrato de seguro que cubra la responsabilidad civil hasta la cuantía mínima que específicamente se establece.
A estos efectos define los vehículos personales ligeros como aquellos que circulan por suelo mediante una o más ruedas, dotados de una única plaza y propulsados exclusivamente por motores eléctricos que pueden proporcionar al vehículo una velocidad máxima de fabricación entre 6 y 25 km/h, si su peso es inferior a 25 kg, o una velocidad máxima de fabricación entre 6 y 14 km por hora, si su peso es superior a 25 kg. Solo pueden estar equipados con un asiento o sillín si están dotados de sistema de autoequilibrado. Se excluyen de esta definición los vehículos diseñados y fabricados para ser utilizados exclusivamente por las Fuerzas Armadas, los vehículos motorizados o elementos de apoyo a la movilidad y autonomía personal que son destinados exclusivamente para ser utilizados por personas con discapacidad o con movilidad reducida, y los ciclos o las bicicletas de pedales con pedaleo asistido equipadas con un motor eléctrico auxiliar de potencia nominal continua máxima inferior o igual a 250 w, cuya potencia disminuya progresivamente y que finalmente se interrumpa antes de que la velocidad del vehículo alcance los 25 km/h o si el ciclista deja de pedalear.
Y se entiende por hecho de la circulación toda utilización de un vehículo personal ligero que sea conforme con la función del vehículo como medio de transporte en el momento del accidente, con independencia de las características de este, del terreno en el que se utilice el vehículo y de si está parado o en movimiento.
Se encomienda a la Comisión de Seguimiento de Valoración la emisión de un informe razonado que contenga una propuesta de desarrollo reglamentario de la regulación de dicho seguro.
Modificaciones legislativas
- Texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004): se modifican los apartados 1 y 5, del artículo 1, suprimiéndose su apartado 6, los apartados 1, 2, 3, 4, y 7 del artículo 2, al cual se añade un nuevo apartado 8, el apartado 2 del artículo 4, el párrafo primero del artículo 6, los apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 del artículo 7, al cual e añaden cuatro nuevos apartados 9, 10, 11 y 12, el primer párrafo del artículo 10, los apartados 1, 3 y 4 del artículo 11, el título y el contenido del artículo 14, el apartado 2 del artículo 25, los apartados 1 y 2 del artículo 27, al cual se añade un nuevo apartado 5, el apartado 1 del artículo 30, los apartados 1 y 3 del artículo 36, el apartado 3 del artículo 37, el apartado 2 del artículo 41, el apartado 1 del artículo 42, el título y el contenido del artículo 45, el artículo 48, el título y el contenido del artículo 49, el título y el contenido del artículo 74, el título y el contenido del artículo 76, el apartado 2 del artículo 82, el apartado 1 del artículo 83, al cual se añade un nuevo apartado 3, los apartados 2 y 3 del artículo 87, el apartado 4 al artículo 88, el apartado 2 del artículo 92, los apartados 1 y 2 del artículo 98, la letra a) del apartado 2 del artículo 102, el apartado 1 de artículo 106, el apartado 5 del artículo 108, el título y el contenido del artículo 110, el apartado 1 del artículo 111, el apartado 1 del artículo 113, el artículo 114, el apartado 5 del artículo 115, los apartados 1, 3 y 4 del artículo 116, se cambia la numeración del anterior apartado 5 y se añaden los apartados 5 y 6, el apartado 3 del artículo 123, al cual se añade un nuevo apartado 4, los apartados 1 y 6 del artículo 125, los apartados 3 y 4 del artículo 128, al cual se añade un apartado 5, la letra b) del artículo 129, el título y el contenido del artículo 130, los apartados 1 y 2 del artículo 131, los apartados 4 y 5 del artículo 132, los apartados 2 y 3 del artículo 134, al cual se añade un apartado 4, el apartado 3 del artículo 141, al cual se añade el apartado 4, el apartado 4 del artículo 143 y se modifican y se crean las tablas del anexo; se añade un nuevo artículo 1 bis, un nuevo apartado 3 en el artículo 84, un nuevo apartado 4 en el artículo 117 y un nuevo título V (arts. 144 a 150); y se suprime el apartado 3 del artículo 109.
- Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LA LEY 11723/2015): de añade un apartado 5 al artículo 38 y un nuevo artículo 66 bis.
- Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (LA LEY 1957/1980): se modifica el artículo ochenta y tres.
- Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (LA LEY 11503/2006) y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio: con efectos desde 1 de enero de 2025 se añade una disposición adicional sexagésima primera.
- Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte (LA LEY 27290/2022): se modifica el apartado 3 del artículo 23 y se incorpora una nueva disposición final cuarta bis.
- Ley 7/2024, de 20 de diciembre (LA LEY 29702/2024), por la que se establecen un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, un Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras y un Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco, y se modifican otras normas tributarias: con efectos desde el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» se modifica la disposición final décima sexta.
- Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor aprobado por el Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre (LA LEY 12751/2008); se derogan los artículos 1 y 2.
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
La Ley 5/2025, de 24 de julio (LA LEY 23957/2025), entrará en vigor el 26 de julio de 2025, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo lo siguiente:
- Respecto del artículo primero: lo dispuesto en su apartado tres, referido al artículo 2.7 párrafos segundo, tercero y cuarto del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004), se aplicará a partir del día siguiente al de la publicación de la norma en el Boletín Oficial del Estado o, si es posterior, a partir de la fecha de aplicación de la normativa europea que especifique el contenido de la certificación acreditativa de los siniestros de los que se derive responsabilidad frente a terceros; lo dispuesto en su apartado diecinueve, relativo a la actualización conforme al índice general de precios al consumo prevista en la modificación del artículo 49.1 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004), producirá efectos a partir del 1 de enero siguiente a la entrada en vigor de la ley; y las modificaciones al título IV del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004), se aplicarán a los accidentes de circulación ocurridos tras la entrada en vigor de la ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 38.2 del mencionado texto refundido y sin perjuicio de lo previsto en el artículo 49.2 del mismo texto refundido.
- El Seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos personales ligeros que no estén incluidos en el concepto legal de «vehículo a motor, establecido en la disposición adicional primera entrará en vigor el 2 de enero de 2026, salvo que la norma reglamentaria del Consejo de Ministros que la desarrolle entre en vigor antes, en cuyo caso se tomará esta última fecha.
Los vehículos que antes de la entrada en vigor de la norma no tuviesen la consideración de vehículos a motor y que, de acuerdo con lo previsto en su artículo primero, apartado dos, pasen a ser considerados vehículos a motor, dispondrán del plazo de seis meses, contados a partir del día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», para suscribir el seguro obligatorio de responsabilidad civil de la circulación de vehículos a motor en los términos del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (LA LEY 1459/2004). Durante el período transitorio no les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 3 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (LA LEY 1459/2004).
Y hasta que se proceda a la suscripción del seguro obligatorio, tales vehículos serán considerados vehículos a motor no asegurados a efectos de lo previsto en el artículo 11 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (LA LEY 1459/2004). El Consorcio de Compensación de Seguros solo podrá repetir contra el causante del daño en caso de que hubiera incurrido en culpa de acuerdo con los artículos 1.902 y siguientes del Código civil (LA LEY 1/1889) o en caso de dolo.