Resumen
Tras el diálogo estructurado en el que intervino la Comisión Europea como facilitadora, se ha llegado a un acuerdo para renovar el Consejo General del Poder Judicial e iniciar, inmediatamente después de la renovación, un proceso con vistas a adaptar el sistema de nombramiento de sus vocales elegidos entre jueces y magistrados, teniendo en cuenta las sobre la materia. La falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial ha lastrado la labor del Tribunal Supremo y perjudicado al sistema judicial en su conjunto; se espera que lo acordado el 25 de junio de 2024, si se aplica rigurosamente, mejore la situación. Se ha avanzado en el refuerzo del estatuto del fiscal general del Estado. La Comisión de Ética Fiscal ya está desempeñando las funciones que tiene atribuidas. Están previstas nuevas medidas en relación con el régimen de incompatibilidades de jueces, magistrados y fiscales. Se han tomado medidas para seguir mejorando el marco de la asistencia jurídica gratuita y la digitalización de la justicia. Se han creado plazas adicionales de jueces y magistrados y se están tomando medidas para hacer frente a los problemas de falta de recursos a los que se enfrenta el sistema judicial. Se está elaborando la nueva Ley Orgánica del Derecho de Defensa. Se han tomado más medidas para aumentar la eficiencia del sistema judicial.
El Gobierno está obligado por ley a aprobar, para septiembre de 2024, una estrategia global destinada a prevenir y combatir la corrupción, si bien la actividad correspondiente aún no se ha puesto en marcha. Ya se están aplicando las nuevas reglas relativas a los delitos de corrupción. Está pendiente de aprobación la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), con la que se pretende abreviar la duración de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos. Se ha mejorado la eficiencia general del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno gracias al nuevo sistema de gestión documental y a la ampliación de sus recursos presupuestarios y humanos, aunque la complejidad de los casos está aumentando. No está previsto el cronograma concreto de las reformas del régimen de los conflictos de intereses de los empleados públicos de todas las Administraciones, a pesar de que se viene tratando este tema desde 2021. No se han tomado medidas para robustecer el régimen de los conflictos de intereses y declaraciones patrimoniales de los altos cargos de la Administración y reforzar la competencia sancionadora de la Oficina de Conflictos de Intereses.
La autoridad reguladora del sector audiovisual dispone de recursos suficientes para desempeñar sus funciones y se ha reforzado su función de supervisión. La inscripción de los prestadores del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma, prestadores del servicio de agregación de servicios de comunicación audiovisual y usuarios de especial relevancia en el nuevo Registro estatal aumentará la transparencia de la titularidad de los medios de comunicación, que, en general, sigue siendo motivo de preocupación. No se han producido modificaciones del marco jurídico de la publicidad institucional y se sigue pidiendo una mayor transparencia acerca de su distribución para evitar que no se siga utilizando con fines partidistas o electorales. Se ha nombrado a una nueva presidenta interina de RTVE por la falta de acuerdo en el Congreso para nombrar un nuevo Consejo de Administración y un nuevo presidente titular. No se ha avanzado más en la mejora del acceso a la información, y las partes interesadas siguen expresando su preocupación al respecto. Los periodistas siguen enfrentándose a cada vez más dificultades en el ejercicio de su actividad profesional.
La Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (LA LEY 13393/2024), que fue objeto de gran controversia y de un dictamen de la Comisión de Venecia, fue aprobada por el Congreso el 30 de mayo de 2024 y entró en vigor el 11 de junio de 2024.2
Se han puesto en marcha distintas iniciativas para reforzar la participación pública en la elaboración de políticas y fomentar la cultura del Estado de Derecho. Persiste la preocupación respecto de algunas prácticas procedimentales relacionadas con el uso de procedimientos de urgencia para la aprobación de legislación. Se está preparando la puesta en marcha del nuevo organismo para la igualdad, si bien las plazas de una serie de autoridades independientes siguen vacantes. Se están aplicando medidas para acelerar los procesos que sustancia el Tribunal Constitucional. Aunque el Gobierno la considera prioritaria, sigue pendiente de materialización la reforma de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana. El 17 de julio de 2024, el Gobierno anunció un Plan de Acción por la Democracia que abarca aspectos como la transparencia, los conflictos de intereses y la libertad de los medios de comunicación.
Algunas consideraciones del informe
Sistema judicial
La falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial ha lastrado la labor del Tribunal Supremo y perjudicado al sistema judicial en su conjunto; se espera que lo acordado el 25 de junio de 2024, si se aplica rigurosamente, mejore la situación. Como se indica en anteriores informes sobre el Estado de Derecho, tras la implantación en marzo de 2021 del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones, este ya no puede proceder a los nombramientos de altos cargos judiciales, especialmente los del Tribunal Supremo. Debido a la falta de renovación de los cargos hasta julio de 2024, en el momento de la adopción del Informe sobre el Estado de Derecho en 2024 había veintisiete plazas vacantes en el Tribunal Supremo. Además, había ocho plazas vacantes de presidente de los Tribunales Superiores de Justicia, treinta plazas vacantes de presidente de las Audiencias Provinciales, dos plazas vacantes de presidente de Sala de la Audiencia Nacional y veintiséis plazas vacantes de presidentes de Sala de los Tribunales Superiores de Justicia. En total, había 99 plazas judiciales sin cubrir. El Tribunal Supremo ha insistido en las consecuencias negativas de esta situación. Con el fin de garantizar la continuidad del servicio en estas circunstancias, el Tribunal Supremo solicitó un refuerzo de veintitrés letrados para su Gabinete Técnico, que fue aprobado por el Ministerio de Justicia hasta el 30 de junio de 2025 y ha permitido que se hayan dictado unas 1 000 resoluciones más al año. Tras el acuerdo sobre la renovación del Consejo General del Poder Judicial de 25 de junio de 2024, este podrá proceder a los nombramientos pendientes de altos cargos judiciales.
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La competencia del Tribunal Supremo para enjuiciar la responsabilidad penal de los altos cargos sigue siendo motivo de preocupación. Como se indica en los Informes sobre el Estado de Derecho de años anteriores, y a pesar de haberse adquirido el compromiso de resolver la situación, persisten las preocupaciones en relación con los denominados «aforamientos» (en virtud de los cuales los miembros de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial no son juzgados por los órganos jurisdiccionales penales ordinarios, no solo cuando cometen delitos en el ejercicio de sus funciones oficiales, sino también cuando los cometen como particulares). Las partes interesadas siguen mostrándose críticas con este régimen. Si bien se está dando respuesta a estas preocupaciones en el ámbito autonómico, modificando varios Estatutos de Autonomía que establecían este tipo de disposiciones, no se han tomado medidas centrales.
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Lucha contra la corrupción
El Gobierno está obligado por ley a aprobar una estrategia global destinada a prevenir y combatir la corrupción, si bien aún no se ha iniciado el trabajo al respecto. Como se ha señalado en el GRECO y en los Informes sobre el Estado de Derecho de años anteriores, España no cuenta con una estrategia específica de lucha contra la corrupción ni con una agencia especializada en la lucha contra la corrupción. En 2023, el Gobierno recibió por ley el mandato de adoptar una Estrategia contra la corrupción antes de septiembre de 2024. Sin embargo, a pesar de haber manifestado su intención de adoptar dicha estrategia, el Gobierno aún no ha empezado esta labor. Las organizaciones de la sociedad civil confirmaron que hasta la fecha no se ha llevado a cabo ninguna consulta. El Servicio Nacional de Coordinación Antifraude trabaja desde 2022 en un proyecto de Estrategia Nacional Antifraude, que incluirá un Plan de Acción para el período 2024-2026. Uno de los objetivos del Plan está orientado a la implementación de políticas de integridad pública y de lucha contra la corrupción. La Estrategia se encuentra actualmente en su fase final de redacción, pero no se ha fijado una fecha para su finalización.
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No se ha avanzado en el refuerzo del régimen de los conflictos de intereses y las declaraciones patrimoniales de las personas con altos cargos de la Administración. En el Informe sobre el Estado de Derecho en 2023 se recomendó a España «robustecer las normas sobre conflictos de intereses y declaraciones de patrimonio de los altos cargos de la Administración mediante el refuerzo de la competencia sancionadora de la Oficina de Conflictos de Intereses». La Oficina de Conflictos de Intereses es la responsable de supervisar el régimen de los conflictos de intereses y el sistema de declaraciones patrimoniales de los altos cargos de la Administración General del Estado. En los Informes sobre el Estado de Derecho en 2022 y en 2023 se señaló la necesidad de mejorar la independencia y la autonomía de la Oficina de Conflictos de Intereses mediante el refuerzo de su competencia sancionadora149. Sin embargo, el marco jurídico sigue inalterado, ya que el Ministerio de Justicia considera que es adecuado para que la Oficina desempeñe sus funciones. Entre las funciones de la Oficina de Conflictos de Intereses figuran el requerimiento, análisis, control y archivo de las declaraciones presentadas por los altos cargos tras su nombramiento y tras su cese. La publicación de las declaraciones patrimoniales de los altos cargos de la Administración se realiza anualmente a través de un portal en línea específico y en el BOE151 Cada seis meses, la Oficina de Conflictos de Intereses informa al Gobierno acerca de los informes sobre la situación patrimonial de los altos cargos152. En 2023 no se incoó ningún procedimiento, mientras que en 2022 la Oficina de Conflictos de Intereses instruyó 14 expedientes sancionadores. Como se comunicó el año pasado, a petición del Tribunal de Cuentas, la Oficina de Conflictos de Intereses elaboró un manual de procedimientos para enfrentarse mejor a las posibles infracciones. Por lo tanto, dado que siguen pendientes los cambios en el marco jurídico para reforzar la competencia sancionadora de la Oficina de Conflictos de Intereses, no se ha avanzado en la recomendación formulada en el Informe de 2023.
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No se ha avanzado más en el proyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés, ya que aún no se ha enviado a las Cortes. En el Informe sobre el Estado de Derecho en 2023 se recomendaba a España «proceder a aprobar la ley sobre la actividad de los grupos de interés, incluido el establecimiento de un registro público obligatorio de grupos de interés». Tal como se evaluó el año pasado, el proyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés tiene por objeto definir qué son los grupos de interés y las actividades de influencia, incluir disposiciones sobre las puertas giratorias y establecer la figura de la huella legislativa161. También contempla la creación del Registro de Grupos de Interés, administrado por la Oficina de Conflictos de Intereses, en el que los grupos de interés están obligados a inscribirse si desean ejercer actividades de influencia: la Oficina de Conflictos de Intereses está desarrollando actualmente en una herramienta informática para poner en funcionamiento el Registro. El Registro será de ámbito nacional, lo que conlleva la necesidad de coordinarlo con los registros autonómicos ya existentes. El anteproyecto de Ley fue objeto de consulta pública en diciembre de 2022 y estaba pendiente de su segunda lectura en el Consejo de Ministros, justo antes de la disolución de las Cortes en mayo de 2023. Las organizaciones de la sociedad civil han acogido favorablemente el texto del anteproyecto de ley publicado porque está en consonancia con las recomendaciones del GRECO164. Sin embargo, el texto no ha avanzado en el proceso legislativo. Ahora figura en el Plan Anual Normativo de 2024, pero no se indica un cronograma específico para su aprobación. Esta reforma se menciona en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (LA LEY 9394/2021) y tiene por objeto mejorar el marco general de lucha contra la corrupción. En general y puesto que sigue sin presentarse el proyecto de Ley a las Cortes, no se han registrado nuevos avances cuanto a la recomendación realizada en el Informe sobre el Estado de Derecho en 2023.
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Medios de comunicación
No se han producido modificaciones del marco jurídico de la publicidad institucional y se sigue pidiendo una mayor transparencia acerca de su distribución para evitar que no se siga utilizando con fines partidistas o electorales. España está valorando distintos cambios en la Ley de Publicidad y Comunicación Institucional actualmente en vigor para aumentar la transparencia de la publicidad estatal. Por lo que se refiere a la transparencia de las campañas publicitarias institucionales de ámbito estatal, la situación se mantiene sin cambios y los informes anuales sobre publicidad institucional no proporcionan información sobre qué medios recibieron dinero para fines publicitarios de la Administración del Estado. Por lo que se refiere al uso de la publicidad estatal por parte de las Administraciones Públicas autonómicas y locales, existen algunos ejemplos positivos de mayor transparencia, pero la información sigue siendo incompleta, ya que no todas las entidades públicas están incluidas en estos informes. Algunas partes interesadas criticaron el creciente uso de la publicidad institucional con fines partidistas o electorales y pidieron una mayor transparencia en la asignación de los fondos públicos, destacando la necesidad de contar con criterios justos para realizar dicha asignación
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No se ha avanzado más en la mejora del acceso a la información, y las partes interesadas siguen expresando su preocupación al respecto. En el Informe sobre el Estado de Derecho en 2023 se recomendó a España «avanzar en la mejora del acceso a la información, en particular mediante la reforma de la Ley sobre secretos oficiales (LA LEY 471/1968), teniendo en cuenta las normas europeas sobre el acceso a los documentos oficiales». El proceso legislativo para aprobar el proyecto de Ley de Información Clasificada, llamada a sustituir a la actual Ley sobre secretos oficiales (LA LEY 471/1968), de 1968210, se interrumpió en mayo de 2023, cuando se disolvieron las Cortes. El 23 de octubre de 2023, España ratificó el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, que reconoce el derecho general de acceso a los documentos públicos en poder de las autoridades públicas. El Gobierno tiene la intención de volver a poner en marcha la adopción del proyecto de Ley de Información Clasificada, sobre la base del proyecto de 2023. Los representantes de los periodistas expresaron escepticismo en cuanto a la probabilidad de que se avance hacia la adopción de una nueva ley y criticaron los plazos propuestos para la clasificación de la información. En su Memoria de Actividades de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno informó de que, en 2021, el 41,4 % de las reclamaciones de ámbito estatal (y el 73,75 % de las reclamaciones de ámbito territorial) presentadas ante el Consejo estaban motivadas por el hecho de que la Administración no respondía a las solicitudes de información. Esto lleva al Media Pluralism Monitor a concluir que la situación en cuanto al acceso a la información en España no ha mejorado significativamente. Esto también se refleja en las críticas expresadas por los representantes de los periodistas, que se quejan de la tendencia cada vez más extendida en las instituciones públicas y los partidos políticos de celebrar conferencias de prensa en las que se hacen declaraciones sin que haya posibilidad de formular preguntas o en las que se excluyó a determinados medios de comunicación. En general, no se ha avanzado en la aplicación de la recomendación mencionada en el Informe sobre el Estado de Derecho en 2023.
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Otras cuestiones
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Persiste la preocupación respecto de algunas prácticas procedimentales relacionadas con el uso de procedimientos de urgencia para la aprobación de legislación. Las partes interesadas siguen expresando su preocupación por el uso excesivo percibido de procedimientos de urgencia para la aprobación de la legislación. Estas preocupaciones se derivan del hecho de que estas normas, aunque utilicen la justificación de la urgencia, a veces incluyen en su texto una gama más amplia de cuestiones y afectan a los requisitos de consulta pública, evaluación de impacto y consulta de los organismos reguladores. La calidad del proceso normativo sigue siendo un motivo importante de preocupación de las empresas en España en cuanto a la eficacia de la protección de sus inversiones.
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A 1 de enero de 2024, estaban pendientes de cumplimiento en España veintitrés sentencias principales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo que supone un aumento de dos en comparación con el año anterior. En esa fecha, el porcentaje de sentencias principales dictadas durante los últimos diez años y pendientes de cumplimiento en España era del 51 % (frente al 53 % en 2023), y el período medio durante el que las sentencias habían estado pendientes de cumplimiento era de dos años y diez meses (dos años y nueve meses en 2023). La sentencia principal más antigua que está pendiente de cumplimiento, que pasó a ser firme hace diez años, se refiere a la falta de un recurso efectivo con efecto suspensivo contra las decisiones de expulsión a su país de los demandantes, a pesar del riesgo para sus vidas y del riesgo de malos tratos. Por lo que se refiere al cumplimiento de los plazos de pago, a 31 de diciembre de 2023 había un total de tres casos a la espera de confirmación de los pagos (frente a cuatro en 2022256). El 1 de julio de 2024, el número de sentencias pendientes de cumplimiento había disminuido a veintidós.
Sigue pendiente de materialización la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana destinada a dar respuesta a las preocupaciones relativas a su efecto sobre el espacio cívico. Se sigue considerando que el espacio que ocupa la sociedad civil en España es aún reducido. El Gobierno considera prioritaria la posible reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana260, interrumpida por las elecciones a las Cortes de julio de 2023. El 17 de julio de 2024, el Gobierno anunció los principales elementos del Plan de Acción por la Democracia, que aborda cuestiones como la transparencia y la rendición de cuentas e incluye la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana. En marzo de 2023, los partidos políticos no habían llegado a un acuerdo en la Comisión de Interior del Congreso sobre la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana. Las partes interesadas subrayaron que se había perdido una buena oportunidad, ya que consideran que la Ley vigente repercute negativamente en el derecho de reunión y la libertad de expresión, así como en el espacio cívico en general y en los defensores de los derechos humanos y los periodistas en particular, y han pedido a los partidos políticos que vuelvan a negociar para sacar adelante la reforma. La comisaria de Derechos Humanos del Consejo de Europa también subrayó que la Ley de Seguridad Ciudadana debería haberse adaptado plenamente a las normas europeas e internacionales en materia de derechos humanos.
Recomendaciones
De forma general, en relación con las recomendaciones del Informe sobre el Estado de Derecho en 2023, España:
- — Ha registrado ciertos avances en cuanto al refuerzo del estatuto del fiscal general del Estado, pero no en lo que respecta a la disociación en el tiempo del mandato de este con el del Gobierno, teniendo en cuenta las normas europeas sobre la independencia y autonomía del Ministerio Fiscal.
- — Ha avanzado significativamente en la renovación, con carácter prioritario, del Consejo General del Poder Judicial y en el inicio, inmediatamente después de la renovación, de un proceso para adaptar el nombramiento de sus vocales elegidos entre jueces y magistrados, teniendo en cuenta las normas europeas relativas a los consejos del poder judicial.
- — No ha realizado nuevos avances en la aprobación de la ley sobre la actividad de los grupos de interés, que incluye el establecimiento de un registro público obligatorio de grupos de interés.
- — Ha intensificado los esfuerzos para solucionar los escollos relativos a la duración de las investigaciones y enjuiciamientos con el fin de aumentar la eficiencia en la sustanciación de los asuntos de corrupción de alto nivel, en particular mediante la finalización de la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882).
- — No ha avanzado en la tarea de robustecer las normas sobre conflictos de intereses y declaraciones de patrimonio de los altos cargos de la Administración mediante el refuerzo de la competencia sancionadora de la Oficina de Conflictos de Intereses.
- — Tampoco ha seguido avanzando en la mejora del acceso a la información, en particular mediante la reforma de la Ley sobre secretos oficiales (LA LEY 471/1968), teniendo en cuenta las normas europeas sobre el acceso a los documentos oficiales.
Habida cuenta de lo que antecede, así como de otros acontecimientos que tuvieron lugar en el período de referencia, se recomienda a España que:
- — Siga reforzando el estatuto del fiscal general, en particular en lo que respecta a la disociación temporal de los mandatos del fiscal general del Estado y del Gobierno, teniendo en cuenta las normas europeas sobre independencia y autonomía del Ministerio Fiscal.
- — Tomando como base el acuerdo de 25 de junio de 2024, ultime la renovación del Consejo General del Poder Judicial e impulse el proceso de adaptación del procedimiento de nombramiento de sus jueces-miembros, teniendo en cuenta las normas europeas sobre los consejos del poder judicial.
- — Proceda a aprobar la ley sobre la actividad de los grupos de interés, que incluye el establecimiento de un registro público obligatorio de grupos de interés.
- — Intensifique los esfuerzos para solucionar los escollos relativos a la duración de las investigaciones y enjuiciamientos con el fin de aumentar la eficiencia en la sustanciación de los asuntos de corrupción de alto nivel, en particular mediante la finalización de la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882).
- — Robustezca las normas sobre conflictos de intereses y declaraciones de patrimonio de los altos cargos de la Administración mediante el refuerzo de la independencia y la competencia sancionadora de la Oficina de Conflictos de Intereses.
- — Avance en la mejora del acceso a la información, en particular mediante la reforma de la Ley sobre secretos oficiales (LA LEY 471/1968), teniendo en cuenta las normas europeas sobre el acceso a los documentos oficiales.