I. Introducción
Recientemente, la Defensora del Pueblo Europeo, en un discurso ante la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo (1) se expresó en los siguientes términos: «Me gustaría agradecer al comité de Asuntos Jurídicos la invitación para hablarles hoy sobre un tema central para mi oficina. Doy las gracias al ponente, Señoría Melchior, por poner de relieve una vez más una cuestión de considerable interés público a pesar de la falta de entusiasmo significativo por una ley administrativa de la UE por parte de la Comisión o de los Estados miembros.
Esta ausencia continúa a pesar del fuerte respaldo a dicha ley por parte de muchos académicos jurídicos de alto nivel, grupos de expertos, el Parlamento Europeo y muchos otros profesionales familiarizados con la complejidad de la administración de la UE».
Lo que desconocía n esos momentos la Defensora del Pueblo es que por esas fechas la Comisión estaba poniendo negro sobre blanco, en un Informe dirigido a la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, que «no tiene previsto proponer una ley general sobre el procedimiento administrativo».
Lo hace en su Informe relativo a la petición no 1123/2022.
II. Comunicación a los miembros de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo (21/09/2023)
Asunto: Petición n.o 1123/2022, presentada por Isaac Ibáñez García, de nacionalidad española, sobre la legislación de la Unión relativa al procedimiento administrativo común y una nueva legislación de la Unión relativa al procedimiento de infracción.
1. Resumen de la petición
El peticionario llama la atención sobre la Comunicación de la Comisión «Hacer cumplir el Derecho de la UE para una Europa que ofrezca resultados», de 13 de octubre de 2022. Teniendo en cuenta esta Comunicación, el peticionario expresa la necesidad, manifestada de forma reiterada por el Parlamento Europeo, de una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión y de un Reglamento sobre el procedimiento de infracción.
El peticionario denuncia que, con frecuencia, los procedimientos de infracción de la Unión se prolongan de forma interminable. El peticionario señala que la Comisión Europea no entiende el concepto de «retraso indebido», ni el de «plazo razonable»
El peticionario denuncia que, con frecuencia, los procedimientos de infracción de la Unión se prolongan de forma interminable. El peticionario señala que la Comisión Europea no entiende el concepto de «retraso indebido», ni el de «plazo razonable». El peticionario considera que la forma en que la Comisión tramita los procedimientos de infracción es manifiestamente mejorable.
El peticionario declara que el Parlamento Europeo ya ha solicitado una norma vinculante relativa al procedimiento de infracción y al procedimiento administrativo general. El peticionario cita la Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de octubre de 2016, sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión y el informe anual de 2014 en el que se solicitaba la aprobación de un Reglamento sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea conforme al artículo 298 del TFUE (LA LEY 6/1957).
El peticionario se refiere también al grupo de trabajo de la Comisión JURI sobre Derecho Administrativo, que ha decidido elaborar un proyecto de Reglamento sobre el procedimiento administrativo de la administración de la Unión para que sirva de «fuente de inspiración» para la Comisión. El peticionario solicita al Parlamento que inste una vez más a la Comisión a presentar las propuestas pertinentes relativas a una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión y un Reglamento sobre el procedimiento de infracción.
2. Admisibilidad
Admitida a trámite el 10 de marzo de 2023. Se pidió a la Comisión que facilitara información con arreglo al artículo 227, apartado 6, del Reglamento interno.
3. Respuesta de la Comisión, recibida el 21 de septiembre de 2023
Observaciones de la Comisión
El peticionario hace referencia a las resoluciones del Parlamento Europeo de 2013 y 2016 en las que se invita a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa para una ley general que regule todos los procedimientos administrativos tramitados por la Comisión Europea. La Comisión recuerda que la gestión de los procedimientos de infracción era solo uno de los aspectos tratados en la sugerencia del Parlamento Europeo.
La Comisión tiene el firme compromiso de ofrecer a los ciudadanos y las empresas una administración europea abierta, eficaz e independiente. Como indicó la Comisión Europea en su respuesta de 2013 y en otras ocasiones, se muestra partidaria del planteamiento actual basado en normas sectoriales. Cuando el Derecho de la Unión regula determinados ámbitos y prevé contactos entre ciudadanos o empresas, por una parte, y las instituciones de la Unión, por otra, también suele establecer normas de procedimiento para dichos contactos. Así pues, el Derecho de la Unión ya prevé normas de procedimiento administrativo sectoriales, adaptadas a las especificidades de cada sector, y la Comisión Europea considera que este enfoque garantiza los derechos mejores y más relevantes para los ciudadanos y las empresas.
La Comisión Europea también explicó que todos los procesos relativos a los derechos procesales de los ciudadanos ya están regulados por normas internas (como el Código de buena conducta administrativa en las instituciones y órganos comunitarios o la Comunicación sobre las relaciones con el denunciante) o por normas imperativas (como los Reglamentos sobre el acceso a los documentos, la protección de datos o los asuntos de personal) (2) . Además de estas observaciones generales, hay que tener en cuenta las limitaciones jurídicas para la posible adopción de una ley administrativa de la Unión por la que se establezcan normas que regulen el procedimiento de infracción.
La base jurídica que ofrece límites definidos al respecto es el artículo 298 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (LA LEY 6/1957). No puede adoptarse una ley de procedimiento administrativo en los casos en que el Tratado ya contenga disposiciones relativas a aspectos específicos de buena administración. Por ejemplo, un reglamento general no puede abordar cuestiones relativas al Estatuto de los funcionarios o a los Reglamentos sobre protección de datos o acceso a los documentos, ya que estos ámbitos están sujetos a las bases jurídicas específicas contenidas en los artículos 336 (LA LEY 6/1957), 15 y 16 del TFUE (LA LEY 6/1957).
De conformidad con el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (TUE) (LA LEY 109/1994), la Comisión supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Tribunal de Justicia»). Los Tratados definen con más detalle el modo en que la Comisión ejerce esta tarea de supervisión. Por consiguiente, el procedimiento de infracción (regulado en los artículos 258 a (LA LEY 6/1957)260 del TFUE (LA LEY 6/1957)) forma parte de una competencia específica atribuida directamente a la Comisión en virtud de los Tratados. Los artículos del Tratado dejan patente que las únicas partes en este procedimiento son la Comisión y el Estado miembro interesado. Las disposiciones del Tratado que definen las etapas y las partes en un procedimiento de infracción forman parte del capítulo dedicado al funcionamiento y a las competencias del Tribunal de Justicia. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma y detalla el modo en que dicha institución y la Comisión desempeñan estas funciones institucionales y las competencias respectivas e indica que la Comisión dispone de un poder discrecional, sujeto a la autoridad del Tribunal de Justicia, para decidir si incoa o no un procedimiento de infracción y la forma en que debe proseguirse el procedimiento. Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que los particulares no pueden obligar a la Comisión a adoptar una postura específica (3) . Por lo tanto, la Comisión considera que el ámbito específico de la gestión de infracciones quedaría fuera del ámbito de aplicación del artículo 298 del TFUE (LA LEY 6/1957).
La Comisión pretende maximizar el valor añadido que tienen sus acciones para las personas y las empresas de la Unión
En aras de la transparencia y la previsibilidad, la Comisión ha expuesto su enfoque de aplicación de manera clara en sus Comunicaciones de 2016 (4) y 2022 (5) . La Comisión pretende maximizar el valor añadido que tienen sus acciones para las personas y las empresas de la Unión. En este contexto, su objetivo general es lograr el cumplimiento temprano, de modo que los beneficios del Derecho de la Unión se perciban sobre el terreno lo antes posible. Por ello, a lo largo de los años, la Comisión ha aumentado su apoyo a los Estados miembros en la implementación y aplicación del Derecho de la Unión, con el fin primordial de prevenir infracciones.
Si fuera necesario iniciar un procedimiento de infracción para corregir deficiencias persistentes, el objetivo es remediarlas en la fase inicial sin tener que llevar a un Estado miembro ante el Tribunal de Justicia. Las cifras muestran que la Comisión está teniendo éxito en este sentido: más del 90 % de los procedimientos de infracción informales y formales se resuelven sin necesidad de recurrir al Tribunal de Justicia, lo que ahorra tiempo y dinero de los contribuyentes (6) .
En cuanto al tiempo que necesita la Comisión para tramitar las denuncias y las infracciones, la Comisión informa en sus informes anuales sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión sobre el tiempo medio necesario para tramitar un procedimiento de infracción (7) . Inevitablemente, estos procedimientos llevan su tiempo, teniendo en cuenta su complejidad y que deben respetarse los derechos de defensa del Estado miembro de que se trate. En 2021, la duración media de este tipo de procedimientos fue de 2,25 años. Esto demuestra que la tramitación de los casos de infracción por parte de la Comisión es mucho más rápida que en el asunto específico presentado por el peticionario [número de referencia INFR(2014)4330] (8) , que tuvo que remitirse al Tribunal de Justicia. En dicho asunto, transcurrieron 2,5 años entre la decisión de la Comisión de remitir el asunto al Tribunal de Justicia y la sentencia del Tribunal de Justicia.
Conclusiones
La Comisión Europea valora la contribución de los denunciantes a un mejor conocimiento de la manera en que se aplica el Derecho de la Unión en los Estados miembros y se compromete a mantenerlos informados de la evolución de los procedimientos de infracción, tal como se indica claramente en su Comunicación sobre las relaciones con el denunciante (9) .
En algunos casos, esto puede llevar cierto tiempo: suele haber cerca de dos mil casos activos, muchos de los cuales son voluminosos y complejos. En este contexto, el propio Tribunal de Justicia indica, en su último informe, que la duración media de, por ejemplo, las peticiones de decisión prejudicial están aumentando (17,3 meses en 2022) y que «este aumento obedece a la creciente complejidad de los asuntos sometidos al Tribunal de Justicia, que exigen un examen cada vez más profundo de las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales remitentes» (10) . Una ley general de procedimiento administrativo no supondría ningún cambio en este sentido.
Si bien la Comisión, por las razones expuestas anteriormente, no tiene previsto proponer una ley general de procedimiento administrativo, seguirá estudiando la manera de mantener la eficiencia de sus métodos de trabajo y reducir el tiempo que se necesita para cerrar los procedimientos de infracción o, en caso necesario, llevarlos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
III. La Comisión Europea utiliza argumentos capciosos
No todos los procedimientos administrativos están basados en normas sectoriales vinculantes, prueba de ello es el procedimiento de infracción, regulado —en lo que respecta a las relaciones con el denunciante— en una noma de soft law, la «Comunicación de la Comisión: Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación (2017/C 18/02)», cuyo Anexo contiene los «Procedimientos administrativos para la gestión de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión Europea»; cuya aplicación práctica deja mucho que desear.
También es una norma de soft law el «Código de buena conducta administrativa en las instituciones y órganos comunitarios».
¿Por qué «todos los procedimientos relativos a los derechos procesales de los ciudadanos» deben estar regulados por normas internas no vinculantes (soft law)?
No obstante, hay relaciones con los ciudadanos que sí están reguladas por normas imperativas, como el reglamento sobre el acceso a los documentos de las instituciones europeas: «Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001 (LA LEY 7698/2001), relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión».
No es cierto que existan limitaciones jurídicas para la posible adopción de una ley administrativa de la Unión por la que se establezcan normas vinculantes que regulen el procedimiento de infracción.
Veamos este escueto artículo del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957):
«Artículo 258 (antiguo artículo 226 TCE)
Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
¿Dónde pone que este escueto artículo no pueda y deba ser objeto de desarrollo mediante un acto de derecho derivado?, ¿qué normas del Tratado contienen disposiciones relativas a aspectos específicos de buena administración al respecto?, ¿de dónde se saca la Comisión que puede —por normas o decisiones internas— establecer que los Estados miembros tienen el plazo de dos meses para contestar a las cartas de emplazamiento o a los dictámenes motivados (en ocasiones reduciendo estos plazos) y que ella misma no está sujeta a plazo alguno en el desarrollo del procedimiento de infracción y que el legislador comunitario no puede sujetarla a plazos que garanticen la buena administración y la seguridad jurídica?
Que existan bases jurídicas específicas respecto a asuntos tales como el Estatuto de los funcionarios o a los Reglamentos sobre protección de datos o acceso a los documentos, no quiere decir que todo ello no pueda regularse de forma codificada.
Dice la Comisión que «de conformidad con el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (TUE) (LA LEY 109/1994), la Comisión supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Los Tratados definen con más detalle el modo en que la Comisión ejerce esta tarea de supervisión. Por consiguiente, el procedimiento de infracción (regulado en los artículos 258 a (LA LEY 6/1957)260 del TFUE (LA LEY 6/1957)) forma parte de una competencia específica atribuida directamente a la Comisión en virtud de los Tratados». Sólo hay que leer, como se ha indicado anteriormente, el escueto artículo 258 TFUE (LA LEY 6/1957) para ver que no es una disposición detallada, que precisamente está pidiendo desarrollo y detalle.
Que el procedimiento de infracción sea una competencia atribuida a la Comisión no quiere decir que no pueda o deba ser regulada en normas de derecho derivado.
Dice también la Comisión que «las disposiciones del Tratado que definen las etapas y las partes en un procedimiento de infracciónforman parte del capítulo dedicado al funcionamiento y a las competencias del Tribunal de Justicia». Por tanto, de la misma forma que las competencias y el funcionamiento del Tribunal de Justicia están desarrolladas en normas de derecho derivado (entre otras, el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia), parece evidente que el procedimiento de infracción (fase precontenciosa) puede y debe ser objeto de desarrollo, no existiendo impedimento alguno al respecto.
Que pueda aceptarse que las únicas partes del procedimiento de infracción sean la Comisión y los Estados miembros no quiere decir que la Comisión no deba sujetarse a normas vinculantes de buena administración, sobre todo en cuanto a plazos, pues la tardanza en la tramitación causa graves perjuicios económicos a los ciudadanos, de difícil o imposible reparación, al mantenerse en el tiempo normas estatales contrarias al Derecho de la UE, dadas las cada vez más estrictas normas sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimientos del Derecho comunitario.
La Comisión Europea ofrece cifras de duración de los procedimientos de infracción que no son reales y, además, trata de compararlas con los tiempos del Tribunal de Justicia («el propio Tribunal de Justicia indica, en su último informe, que la duración media de, por ejemplo, las peticiones de decisión prejudicial están aumentando: 17,3 meses en 2022)». ¡Ojalá la Comisión manejara estos tiempos!
Hemos puesto como ejemplo el procedimiento de infracción que desembocó en la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 2022 (Asunto C-788/19 (LA LEY 1499/2022). Comisión/España.Modelo 720), por no ser inhabituales los plazos de tramitación.
El recorrido temporal de dicho asunto fue el siguiente:
| Hito | Fecha |
| Denuncia ante la Comisión. | 23/02/2013 |
| Carta de emplazamiento remitida por la Comisión a España | 20/11/2015 |
| Dictamen motivado remitido por la Comisión a España | 15/02/2017 |
| Recurso por incumplimiento presentado por la Comisión ante el Tribunal de Justicia | 23/10/2019 |
| Conclusiones del Abogado General | 15/07/2021 |
| Sentencia del Tribunal de Justicia | 27/01/2022 |
Se observa claramente que las dilaciones indebidas se producen en la fase precontenciosa a cargo de la Comisión Europea, pues el procedimiento ante el Tribunal de Justicia se desarrolla en un plazo, más o menos, razonable. Mucho más razonable que el de la Comisión, pues mientras esta emplea más de seis años y medio en el procedimiento precontencioso (con amplios e inexplicables períodos entre trámites), el Tribunal de Justicia emplea dos años y medio en todo el procedimiento contencioso.
IV. La Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo exige que la Comisión Europea redoble sus esfuerzos para hacer cumplir el Derecho de la UE
La presidenta de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, remitió, el 12 de septiembre de 2023, una carta al presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento, sobre su «Opinión sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión Europea en los años 2020, 2021 y 2022 (2023/2080(INI)) (11) .
Destacamos los siguientes particulares coincidentes con nuestra petición al Parlamento Europeo, no 1123/2022, que está actualmente tramitándose y que en su día se trasladó también a la Comisión de Asuntos Jurídicos.
«La Comisión de Peticiones pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:
4. Considera clave para la plena protección de los derechos de los ciudadanos una acción rápida al objeto de poner fin a las violaciones del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros mediante la adopción de un plazo más breve y claro y el refuerzo de las normas jurídicas sobre los procedimientos de infracción, así como sobre la remisión de asuntos al Tribunal de Justicia de la Unión en caso de violación persistente del Derecho de la Unión;
5. Manifiesta su preocupación por la enorme cantidad de procedimientos de infracción en curso que la Comisión Europea ha mantenido estancados durante muchos años en la fase precontenciosa, sin llevar a Estados miembros en cuestión ante el TJUE, a pesar de su persistente falta de respeto de la legislación de la Unión correspondiente o de transposición correcta de las disposiciones del Derecho de la Unión en sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales;
7. Pide a la Comisión que se atenga a sus propias normasestablecidas en su Comunicación titulada «Sanciones financieras en los procedimientos de infracción», adoptada el 4 de enero de 2023,en la que la propia Comisión fijó un objetivo de doce meses para remitir los asuntos de infracción al TJUE en caso de que persista la falta de transposición de una directiva una vez expirado el plazo establecido por el legislador de la Unión, dada la importancia que tiene para los ciudadanos y para la credibilidad del Derecho de la Unión que se garantice el respeto de estas normas por parte de los Estados miembros; subraya que, a lo largo de los años, la Comisión de Peticiones recibió una gran cantidad de peticiones, aún en curso, sobre los derechos conexos de estas Directivas presentadas por ciudadanos de varios Estados miembros;
8. Reitera la importancia estratégica de tratar también las cuestiones planteadas en peticiones individuales con el fin, entre otras cosas, de detectar rápidamente y evitarposibles deficiencias sistémicas graves; considera fundamental para la correcta aplicación del Derecho de la Unión un diálogo más oportuno y proactivo de la Comisión con las autoridades nacionales con el fin de hacer frente a posibles violaciones del Derecho de la Unión denunciadas por los peticionarios;
18. Reconoce que la Comisión dio un acceso más amplio a la información sobre EU Pilot y los procedimientos de infracción formales para los denunciantes, peroconsidera que es necesaria una mayor transparencia, claridad jurídica y acceso a la información sobre la totalidad de los procedimientos previos a la infracción y de infracción en el contexto de EU Pilot y del informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión».
V. La Comisión Europea reconoce, oficiosamente, el riesgo de un uso inadecuado de su facultad discrecional en los procedimientos de infracción
La Comisión Europea acaba de publicar el interesante libro «70 años de derecho de la Unión, Una Unión al servicio de sus ciudadanos» (12) , escrito por miembros de su Servicio Jurídico. Puede leerse en su presentación:
«Este libro conmemora los setenta años del Derecho de la Unión. Ha sido escrito por abogados cuyo trabajo diario en el Servicio Jurídico de la Comisión garantiza que el Derecho de la Unión se aplique correctamente y se ejecute adecuadamente en la Unión Europea. El Derecho de la Unión es el hilo conductor de la integración europea. Todos los avances importantes en el proceso de integración se reflejan en actos legislativos de la UE. El Derecho de la Unión ha caracterizado los últimos setenta años de la UE, desde la CECA hasta la Unión Europea de nuestros días. En esos setenta años, la UE ha pasado de ser una unión económica a convertirse en una unión al servicio de sus ciudadanos».
Mención especial merece, en mi opinión, el Capítulo 13 (página 328 y siguientes): «El procedimiento de infracción: instrumento clave del Derecho de la Unión Europea», a cargo de Karen Banks y Gregor von Rintelen.
Aunque los autores tienen bien aprendida la lección del mantra de que la Comisión dispone de una facultad discrecional absoluta para decidir si incoa o no un procedimiento de infracción («margen de apreciación total») y no se cansan de pregonarlo, este capítulo contiene reflexiones de especial interés.
Así, señalan con acierto que «El riesgo de un uso inadecuado de la facultad discrecional de la Comisión en el marco de los procedimientos de infracción radica más bien en las situaciones en las que los casos se bloquean de manera discreta dentro de la maquinaria de los servicios de la Comisión y en los despachos de los miembros responsables de la Comisión, sin que el Colegio de Comisarios adopte una decisión con conocimiento de causa. Por lo tanto, es de vital importancia que los servicios centrales de la Comisión, la Secretaría General y el Servicio Jurídico de la Comisión hagan un seguimiento de estos casos y encuentren motivos para que no se abandonen, en caso necesario, incluso ante la oposición de los miembros de la Comisión».
Advierten de la larga duración del procedimiento. «El procedimiento seguido antes de someter el asunto al Tribunal de Justicia es largo. En 2021, la duración media del procedimiento precontencioso oficial por un incumplimiento, incluidos los asuntos cerrados en fases tempranas, fue de 117 semanas» (29,25 meses).
Una de las manifestaciones de la discrecionalidad absoluta consiste en que «el procedimiento de infracción también se utiliza como herramienta política para apoyar las decisiones políticas estratégicas».
Remedios para evitar el uso arbitrario. Los autores explican las «salvaguardias» existentes para luchar contra la arbitrariedad de la Comisión: «Cualquier poder discrecional requiere salvaguardias adecuadas para evitar el uso arbitrario. En cuanto al poder discrecional de la Comisión en el contexto de los procedimientos de infracción, existen las siguientes salvaguardias. Por lo que se refiere a las denuncias presentadas por particulares, el riesgo de que los casos se archiven de manera arbitraria se ve mitigado por el compromiso de la Comisión, confirmado en la Comunicación de 2017, de notificar previamente al denunciante su intención de archivar un caso, exponiendo los motivos por los que propone tal actuación e invitando al denunciante a presentar sus observaciones en un plazo de cuatro semanas. Los casos que se archiven sobre la base de una motivación poco convincente pueden dar lugar a debate en el contexto de la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo de conformidad con el artículo 17, apartado 8, del TUE. Estos casos pueden, en particular, ponerse en conocimiento del Parlamento Europeo mediante una petición con arreglo al artículo 227 del TFUE (LA LEY 6/1957)o mediante un informe del Defensor del Pueblo Europeo con arreglo al artículo 228 del TFUE (LA LEY 6/1957).
Además, el TFUE (LA LEY 6/1957) no ha conferido a la Comisión el monopolio de interponer ante el Tribunal de Justicia recursos por incumplimiento del Derecho de la Unión. El artículo 259 del TFUE (LA LEY 6/1957)faculta a cualquier Estado miembro que considere que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados de la UE a recurrir al Tribunal de Justicia. Si otros Estados miembros consideran que la Comisión no está cumpliendo satisfactoriamente su deber como guardiana de los Tratados de la UE, pueden incoar procedimientos de infracción por iniciativa propia…»
Plantean los autores una idea que me parece francamente contradictoria. Así, dicen: «Las denuncias solo pueden archivarse si el análisis jurídico demuestra que no hay razones para ello (archivo por motivos jurídicos) o si la Comisión adopta la decisión explícita e informada dearchivarlas por razones de oportunidad».
Vengo defendiendo desde hace años que, en mi opinión, la Comisión Europea parece querer –sin base legal alguna- llevar al terreno de los actos políticos el control de la aplicación del Derecho de la UE, cuando el Tratado se expresa en términos imperativos (Artículo 17 TUE. La Comisión Europea «velarápor que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos» y «supervisarála aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea») Por ello, según mi criterio, si la Comisión estima –después de un riguroso análisis jurídico- que el Estado miembro ha vulnerado el Derecho comunitario, está obligada –no es una facultad discrecional- a incoar el procedimiento de infracción y seguirlo, bien hasta que el Estado miembro le convenza de que su actuación es conforme a Derecho, bien hasta obtener una sentencia del Tribunal de Justicia que declare si hay o no incumplimiento.
VI. La Comisión Europea funciona bien cuando no dispone de discrecionalidad y la ley le impone plazos
Para llevar a un Estado miembro ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante un recurso por incumplimiento existen dos vías. La que depende, en exclusiva, de la Comisión Europea, que ha de ir precedida de una fase precontenciosa, el procedimiento de infracción, en la que la Comisión sostiene que goza de un amplio «poder discrecional» («En el ejercicio de esta función, la Comisión goza de poder discrecional para decidir si incoa o no un procedimiento de infracción, en qué momento lo hace y si debe remitir el asunto al Tribunal de Justicia. Como consecuencia de ello, la jurisprudencia reconoce que las acciones emprendidas contra la Comisión por particulares cuando esta se niega a incoar un procedimiento de infracción están condenadas al fracaso»). La otra vía es la que legitima a los Estados miembros a acudir al Tribunal. Previamente debe intervenir la Comisión Europea, en el plazo de tres meses, que de incumplirse faculta al Estado miembro a presentar, sin más, el recurso ante el Tribunal.
Según el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957):
«Artículo 258 (antiguo artículo 226 TCE)
Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá undictamen motivadoal respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
La Comisión Europea, sin base legal alguna, impone a los Estados miembros el plazo de dos meses para contestar a las cartas de emplazamiento y a los dictámenes motivados.
«Artículo 259 (antiguo artículo 227 TCE)
Cualquier Estado miembro podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si estimare que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.
Antes de que un Estado miembro interponga, contra otro Estado miembro, un recurso fundado en un supuesto incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados,deberá someter el asunto a la Comisión.
La Comisión emitirá un dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio.
Si la Comisión no hubiere emitido el dictamenen el plazo de tres mesesdesde la fecha de la solicitud, la falta de dictamen no será obstáculo para poder recurrir al Tribunal».
Obsérvese que el artículo 259 no constriñe la legitimación de los Estados miembros a que el asunto les afecte directamente en sus intereses nacionales.
A continuación, se exponen dos casos recientes: el primero, relacionado con el artículo 259 TFUE (LA LEY 6/1957) (iniciativa de los Estados miembros); el segundo, relacionado con el artículo 258 TFUE (LA LEY 6/1957) (iniciativa discrecional de la Comisión).
Se observa que en el primero, dado que el Tratado sujeta a la Comisión a un plazo de tres meses para emitir el Dictamen motivado, la Comisión lo hace antes de que se cumpla dicho plazo. En el segundo, transcurren más de cinco años desde que se inicia el procedimiento de infracción (mayo 2018) hasta que decide demandar a España ante el Tribunal de Justicia (octubre de 2023). O más de cuatro años y medio desde que se inicia el procedimiento precontencioso (mayo de 2018) hasta que se da por concluido (contestación de España, diciembre de 2022). Desconocemos si este asunto se inició de oficio por la Comisión o mediando denuncia de particulares. En caso de denuncia los asuntos suelen demorarse más, pues la Comisión se ha autoimpuesto el plazo de un año para la instrucción de las denuncias, que en no pocas ocasiones se incumple.
Decisiones de la Comisión Europea del 18 de octubre de 2023 (paquete de procedimientos de infracción (13) ).
«Traslados de residuos: la Comisión adopta un dictamen motivado en un asunto promovido por Polonia contra Alemania
La Comisión ha adoptado hoy undictamen motivadoen unprocedimiento incoado por Polonia contra Alemania, con arreglo alartículo 259 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957), en relación con el traslado ilícito de residuos de Alemania a Polonia. Polonia alegó que Alemania había infringido el artículo 24, apartado 2, y el artículo 28, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1013/2006 (LA LEY 7147/2006), relativo a los traslados de residuos (Reglamento relativo a los traslados de residuos), así como el artículo 4, apartado 3, del TUE (deber de cooperación leal), al negarse a retirar los residuos trasladados ilícitamente desde Alemania a siete ubicaciones diferentes de Polonia. En su dictamen motivado, la Comisión considera que Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento relativo a los traslados de residuos, al no retirar, en el plazo de treinta días, los residuos de una de las ubicaciones (Tuplice) y, en cierta medida, los de otra ubicación (Stary Jawor). Esta última constatación se refiere únicamente a los traslados organizados por algunos operadores, esto es, aquellos que parecían saber que el destinatario de los residuos no disponía de un permiso de gestión de residuos adecuado. En cuanto a las alegaciones presentadas por Polonia por infracciones del artículo 24, apartado 2, del Reglamento relativo a los traslados de residuos por lo que respecta a los otros traslados a Stary Jawor y los traslados a los lugares restantes, habida cuenta de la falta de claridad de los hechos y de la ausencia de pruebas suficientes que demuestren la ilicitud de los traslados, la Comisión no puede constatar una infracción por parte de Alemania. Además, la Comisión considera infundada la alegación de Polonia de que Alemania infringió el artículo 28, apartado 2, del Reglamento relativo a los traslados de residuos al no aceptar la clasificación de los residuos. Por último, aunque observa que la cooperación entre las partes para determinar los hechos y encontrar soluciones mutuamente aceptables no parecía ser óptima en algunas ocasiones, la Comisión no puede constatar que Alemania haya incurrido en un incumplimiento por falta de cooperación leal con Polonia.
El artículo 259 del Tratado permite a un Estado miembro que considere que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.Antes de hacerlo, el Estado miembro debe someter el asunto a la Comisión, que emite un dictamen motivado después de haber ofrecido a ambas partes la posibilidad de presentar sus observaciones. Polonia presentó una denuncia a la Comisiónel 26 de julio de 2023y Alemania presentó sus observaciones por escritoel 7 de septiembre de 2023. La Comisión oyó tanto a Polonia como a Alemania en una audiencia oral celebrada el20 de septiembre de 2023.
Tras la adopción del dictamen motivado de hoy, Polonia puede decidir remitir el asunto al Tribunal de Justicia».
«La Comisión ha decidido hoy llevar a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por no transponer y aplicar correctamente la Directiva 2012/34/UE (LA LEY 20867/2012) por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (14) .
La Comisión considera que el marco regulador ferroviario de España infringe varias disposiciones de la Directiva relativas a la independencia de gestión del administrador de infraestructuras, en particular la determinación de los cánones por la utilización de infraestructuras, la gestión de las empresas ferroviarias según principios comerciales y la correcta redacción de los acuerdos contractuales.
Por consiguiente, enmayo de 2018, la Comisión envió unacarta de emplazamiento, a la que España respondió en enero de 2019, informando a la Comisión de que algunas de las objeciones planteadas se habían resuelto mediante la adopción de nueva legislación, mientras que otras requerían un trabajo adicional. Sin embargo, la Comisión consideró que España no había garantizado la correcta transposición de varios artículos de la Directiva y, en consecuencia, envió undictamen motivado en octubre de 2019. Endiciembre de 2022, España notificó a la Comisión que había transpuesto nuevas medidas, pero el análisis de la Comisión concluyó que no se habían abordado todos los puntos señalados.
Por tanto, la Comisión ha decidido llevar a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
VII. Conclusión
Por lo expuesto, parece evidente que el procedimiento de infracción es manifiestamente mejorable y está necesitado de una regulación legal.
Tanto el Parlamento Europeo, como la Defensora del Pueblo Europeo, deben perseverar ante la Comisión para que esta termine presentando las propuestas legislativas pertinentes relativas a una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión y un Reglamento sobre el procedimiento de infracción.
VIII. Referencias bibliográficas del autor sobre el procedimiento de infracción del Derecho de la Unión Europea
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