I. La introducción de la facultad de limitación de las costas en la regulación anterior
La redacción original del apartado 3º del art. 139 LJCA (LA LEY 2689/1998) introdujo como novedad respecto a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 (LA LEY 39/1956) la posibilidad del juzgador de limitar el importe de las costas al decir que: «La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.».
Respecto a su alcance, el Auto del Pleno de 05/03/2013 (RC 2495/2009 (LA LEY 16395/2013)) señaló por un lado que con esa facultad se podían limitar todas las partidas de las costas, incluidos los derechos arancelarios de los procuradores y, por otro, que se debe de aplicar en las resoluciones que deciden la imposición de las costas, sin que pueda usarse posteriormente al tasar las costas si la resolución de la que trae causa no hizo uso de esa facultad («han de limitarse a controlar que el pronunciamiento de imposición se ejecuta en sus propios términos, sin alterarlo»). En el ATS de 20/2/2024 (LA LEY 21886/2024) (Recurso de revisión 5661/2021) se explica que: «Es criterio constante y reiteradísimo de esta Sala que, salvo circunstancias excepcionales, cuando se fija una cuantía como máxima a favor de la parte favorecida por una condena en costas, como es el caso, al amparo del artículo 90.8 LJCA (LA LEY 2689/1998), la suma no puede ser discutida en incidente de tasación de costas,puesto que el Tribunal ya fijó su importe atendiendo a las circunstancias procesales concurrentes[vid., entre los más recientes, el ATS de 26 de octubre de 2023 (rec. 8767/2021, ECLI:ES:TS:2023:14662A (LA LEY 280160/2023)), RJ 1º], por lo que, atendido aquel límite, cualquier cantidad que no exceda de él, no puede reputarse excesiva.»
Hasta la reforma del art. 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) en 2011 esta facultad tuvo una importancia relativa, ya que sólo se imponían las costas a la parte que hubiera sostenido su acción o hubiese interpuesto los recursos con mala fe o temeridad. Sin embargo, en 2011 el art. 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) se modificó y pasó a decir que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que se apreciase y así se razonase, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. A partir de ese momento, esta facultad discrecional del Juzgador contencioso-administrativo pasó a tener un papel muy relevante, ya que permite atemperar la regla del vencimiento objetivo y con ello evitar la posible afectación al derecho a la tutela judicial efectiva que una imposición automática de costas sin límite podría suponer. Volveremos sobre esto más adelante.
II. El cambio introducido por el Real Decreto Ley 6/2023
Después de que esta facultad de limitación se moviese con la misma redacción en 2015 al apartado 4º del art. 139 LJCA (LA LEY 2689/1998), la novedad ha venido de la mano del art. 102.30 del Real Decreto Ley 6/2023, de 19 de diciembre (LA LEY 34493/2023), por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (LA LEY 9394/2021) en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, aplicable exclusivamente a los procedimientos judiciales incoados con posterioridad a su entrada en vigor producida el pasado 20 de marzo de 2024 (Disposición Transitoria segunda y Disposición final novena).
Este nuevo apartado 4º del art. 139 LJCA (LA LEY 2689/1998) pasa de decir que «La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima» a decir que:
«4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total queno excedade la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.
En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima»
La reforma introduce en la LJCA (LA LEY 2689/1998) la limitación del tercio de las costas del art. 394.3 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) (LEC) que la jurisprudencia (STS de 16/6/2022, RC 3979/2021 (LA LEY 128672/2022)), había declarado que no era aplicable a esta jurisdicción por contar con regulación propia que hacía que no fuese necesario acudir a la supletoria en la LEC (disposición final primera LJCA (LA LEY 2689/1998)).
La manifiestamente mejorable redacción ha generado polémica.
Hay quien defiende que, como la redacción original se ha trasladado al párrafo de los recursos, la interpretación literal debe de llevar a considerar que la limitación de las costas ha desaparecido para la primera o única instancia, sin que sea posible acudir a otros cánones interpretativos al estar muy claro; y lo contrario sería acudir a la equidad (1) .
En sentido contrario, el magistrado José Ramón Chaves García (2) , el profesor Joaquín Tornos Mas (3) , el abogado y bloguero Emilio Aparicio Santamaría (4) , el autor de este artículo (5) o las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Asturias y de Galicia, en sus acuerdos de 20 de febrero y 20 de marzo de 2024 respectivamente, creemos que la facultad de limitación sigue vigente para la primera o única instancia y que sólo se ha incluido una nueva limitación que impide que las costas fijadas en ningún caso excedan del tercio de la cuantía del proceso.
Esta polémica se ha trasladado al Congreso. Dentro del procedimiento de tramitación del Proyecto de Ley 121/000002 por la que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (LA LEY 9394/2021) en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo (procedente del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre (LA LEY 34493/2023)) se han presentado dos enmiendas, la n.o 140 del Grupo Parlamentario Republicano y n.o 171 del Grupo Parlamentario Junts per Catalunya, en las que se propone la modificación de la redacción del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) eliminando de su segundo párrafo la frase de «En los recursos», para dejarlo así: «Sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La razón alegada es que «de la redacción actualpareceinferirse que la limitación a la imposición de las costas únicamente resulta de aplicación en los recursos, y no en los procedimientos en primer o única instancia».
A la espera de cómo quede finalmente redactada la ley en tramitación, a continuación, expondré las razones por las que, a mi juicio, sigue siendo posible que el juzgador contencioso-administrativo en primera o única instancia limite las costas a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, siempre con el nuevo límite máximo del tercio de la cuantía del proceso.
III. ¿Se puede acudir únicamente al canon de interpretación literal de las normas para afirmar que ha desaparecido la posibilidad de limitar las costas en primera o única instancia?
A mi juicio, no. Tenemos que partir de que, como explica la STC 76/1996, de 30 de abril (LA LEY 6686/1996), «la interpretación literal es siempreun punto de partida, imprescindible, sí,peronecesitado de la colaboración de otros criterios hermenéuticosquevengan a corroborar o corregir los resultadosde un puro entendimiento literal de las normas» según el sentido propio de sus palabras» —art. 3.1 del Título Preliminar del Código civil (LA LEY 1/1889)—».
Las SSTS de 15/9/1986 (STS 7902/1986 y STS 4659/1986), refiriéndose a las normas decía que: «La posible diferencia entre (su) lectura e interpretación, que nunca ha tenido una justificación plena, resultaba explicable cuando regía el principio de que las leyes o normas «literalmente» claras no necesitaban interpretación en virtud de la preferencia excluyente de la «interpretación» literal que seguía y se confundía con la simple lectura de la norma sin interpretación. Pero ese planteamiento referido a interpretación de las normas jurídicas está excluido hoy día por el artículo tres, párrafo primero del Código Civil, a cuyo tenor: a) la interpretación es siempre el medio para conocer el sentido y alcance de las normas y para llevar a cabo la subsiguiente aplicación de las mismas; b) la interpretación constituye un proceso discursivo integrado por la utilización de los siguientes criterios: el sentido propio de las palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo a que han de ser aplicadas las normas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad; y c) el proceso es unitario por cuanto los citados criterios han de utilizarse de un modo concurrente sin que haya una escala de prioridades, si bien se coloca el énfasis en el espíritu y finalidad de las normas como modo de determinar su sentido».
Más recientemente, la STS 28/04/2015, Sala 1.ª (RC 2764/2012) nos dice que, «…aunque instrumentalmente la interpretación literal suela ser el punto de partida del proceso interpretativo, no obstante, ello no determina que represente, inexorablemente, el punto final o de llegada del curso interpretativo,sobre todo en aquellos supuestos, como el presente caso, en donde de la propia interpretación literal no se infiera una atribución de sentido unívoca que dé una respuesta clara y precisa a las cuestiones planteadas(STS de 18 de junio de 2012, núm. 294/2012). En estos casos, por así decirlo, el proceso interpretativo debe seguir su curso hasta llegar a la «médula» de la razón o del sentido normativo, sin detenerse en la mera «corteza» de las palabras o términos empleados en la formulación normativa».
En nuestro caso, la nueva redacción del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) dista mucho de ser clara, como para quedarnos en la mera interpretación literal; hay posiciones doctrinales encontradas que, con mayor o menor fortuna, realizan una lectura que lleva a soluciones contrapuestas.
Es cierto que la redacción anterior del artículo sólo se ha mantenido en el párrafo de los recursos; pero también lo es que en el primer párrafo se incluye «que no exceda», lo que permite interpretar que el Juzgador puede seguir moderando las costas en primera o única instancia sólo que, con un nuevo límite máximo, el del tercio de la cuantía del proceso.
Por otra parte, la frase del segundo párrafo «y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior» no sirve tampoco para oponerse como contrario a lo dicho en el párrafo primero, sino para excluir de la facultad de limitación a las costas de la casación; porque no es el párrafo anterior (el de las costas en resoluciones en primera o única instancia), sino el apartado anterior, el art. 139.3 LJCA (LA LEY 2689/1998), en el que se dice que las costas de los recursos de casación se regirán por lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA (LA LEY 2689/1998).
Además de todo ello, no podemos obviar el mandato del art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) (LOPJ) dirigido a todos los Juzgados y Tribunales de interpretar y aplicar las normas según los preceptos y principios constitucionales y a las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. Ese mandato obligará a examinar la ley a la luz de la Constitución.
Por todo ello, entiendo que no podemos quedarnos en la interpretación literal de la norma. Para conocer cuál es su sentido normativo y si se ajusta a la Constitución, será necesario acudir a los restantes cánones interpretativos.
IV. En busca del sentido normativo del art. 139.4 LJCA
En primer lugar, uno de los modos de encontrarle el sentido a la norma es acudir a la tramitación y debates parlamentarios de la misma; como dice la STC 30/2022, de 7 de marzo (LA LEY 22129/2022) antes citada, uno de los métodos aceptados es acudir a su tramitación y debates parlamentarios. En la STC 193/2004, de 4 de noviembre (LA LEY 2366/2004), se dice que «conforme a nuestra doctrina, constituyen un elemento importante de interpretación para desentrañar el alcance y sentido de las normas (por todas, STC 15/2000, de 20 de enero (LA LEY 2891/2000), FJ 7)». Y en la STC 30/2022 de 7 de marzo (LA LEY 22129/2022) (FJ 3) referido al derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción se dice que éste impide «por un lado, que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida; yobligando a los órganos judiciales, por otro, a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE (LA LEY 2500/1978)(por todas, SSTC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016), FJ 5, y 12/2017, de 30 de enero (LA LEY 6073/2017), FJ 3)».
En este caso, nos encontramos con un Real Decreto-ley elaborado por el Gobierno de España cuya Exposición de Motivos nada dice en concreto sobre este cambio; en su limitado debate parlamentario de ratificación no se mencionó tampoco nada al respecto; por lo tanto, podríamos concluir que nos es imposible saber cuál era esta voluntas legislatoris. Sin embargo, en esa Exposición de Motivos sí que nos dice algo que va a resultar relevante para encontrar el sentido normativo de la modificación del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998): que el Real Decreto-Ley ha recuperado medidas previstas en los proyectos legislativos suspendidos en su tramitación por la disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones generales (6) .
La redacción aprobada por el Real Decreto Ley 6/2023 (LA LEY 34493/2023) es literalmente la misma que la incorporada al Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (LA LEY 8039/2022) (121/000097), presentado en el Congreso de los diputados el 13/04/2022, calificado el 19/04/2022 cuya tramitación tuvo que ser suspendida el 16/6/2023 al disolverse las Cámaras por la convocatoria de elecciones generales.
En su redacción original, el Proyecto no modificaba el citado art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998).
Dentro de la tramitación parlamentaria, el Grupo Parlamentario Socialista (GPS) presentó en el Congreso de los disputados la enmienda no 580 (BOCG 3/2/2023, páginas 497-498) que fue aprobada por el informe de la Ponencia de 8/6/2023 (BOCG 8/6/2023, páginas 1, 63 y 64) y se incorporó al texto legal. La justificación dada por el GPS para proponer dicha modificación legislativa fue la siguiente:
«Mediante la presente enmienda,se introduciría una limitación cuantitativade las costas en relación con las impuestas en primera o única instancia y se dejaría la regulación que existe en la actualidad para el resto de grados o instancias (con excepción de las del recurso de casación que están reguladas en el apartado 3 que, a su vez, se remite a lo dispuesto en el artículo 93.4).
Supone trasladar, en su esencia, los límites ya previstos en la regulación contenida en el apartado 3 del artículo 394 de la LEC (LA LEY 58/2000) a la LJCA (LA LEY 2689/1998). No obstante, para darle el mayor alcance posible,se amplía el ámbito de la limitación, que ya no queda ceñida, como ocurre en la LEC, a la parte de costas que correspondan a los abogados y demás profesiones que no estén sujetos a tarifa o arancel, sino quese extiende en relación con todas las costas que pueda generar el proceso.
Esta modificación no habrá de generar, necesariamente, un eventual incremento generalizado de la litigiosidad en el orden contencioso-administrativo, pues, en definitiva,lo que se hace es intensificar las modulaciones previstas, a través de la introducción de un límite cuantitativo al importe de las costas».
La voluntad manifestada del GPS que realiza la enmienda claramente no es eliminar la facultad del Juzgador de limitar las costas en primera o única instancia, sino introducir una nueva limitación. Repite hasta tres veces que lo que se quiere hacer es ampliar las limitaciones en las costas, no reducirlas ni tampoco eliminarlas.
Tal y como explica dicha enmienda, con la nueva redacción se introduce un nuevo límite máximo, el de la tercera parte de la cuantía del proceso de la ley procesal civil (LA LEY 58/2000), ampliando como había dicho ya la Sala Tercera su aplicación a la totalidad de las costas. Pero, como decíamos antes, la facultad de limitar las costas sigue estando prevista expresamente al decir que «4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total queno exceda…».
Para los recursos, excluido el de casación al que es de aplicación lo dispuesto en el art. 93.4 por remisión del art. 139.3 no rige esa nueva limitación de la tercera parte de la cuantía del proceso como explica la enmienda.
Teniendo en cuenta que la redacción del artículo es exactamente la misma que la introducida por la enmienda n.o 580 en la tramitación de ese Proyecto de Ley; que es el mismo partido socialista que propone la enmienda (explicando cuál es su intención), el que desde el Gobierno de España manifiesta su voluntad de recuperarlo y lo hace sin cambiar ni una coma en el Real Decreto-Ley aprobado, es claro que la enmienda citada introducida en el Proyecto de Ley abandonado, pasa de ser un mero antecedente legislativo a contener la voluntas legislatoris: el elemento fundamental para llegar a saber qué es lo que quería hacer el legislador al aprobar la modificación del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) y cuál era el espíritu y finalidad perseguido por la norma (art. 3.1 Código Civil (LA LEY 1/1889)).
En segundo lugar, otro de los cánones interpretativos del art. 3.1 del Código Civil para encontrar el sentido normativo es la interpretación en relación con el contexto y dentro del contexto mediato nos encontramos con la Constitución. Como explica la STS Sala 1ª de 29/04/2003 (RC 2527/1997 (LA LEY 2156/2003)) en referencia a la obligación de los jueces y tribunales de aplicar e interpretar las normas conforme a la Constitución contenida en el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985): «Las reglas de interpretación recogidas en el artículo 3 del Código civil (LA LEY 1/1889), lejos de constituir un obstáculo a la adecuación de las normas a la Constitución,la potencian, desde el momento en que el Texto Constitucional se convierte en el «contexto» al que han de referirse todas las normas a efectos de su interpretación y aplicación por los órganos judiciales. Y esa acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada «interpretación integradora», cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo».
No podemos olvidar que estamos hablando de primera o única instancia, es decir derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, en el que es de aplicación como decía la citada STC 30/2022 de 7 de marzo (LA LEY 22129/2022) (FJ 3): la obligación judicial de interpretar y aplicar las normas que pueden limitar ese acceso, no sólo teniendo presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, sino también evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos.
La jurisprudencia constitucional indica que la regulación de las costas es, generalmente, una cuestión de legalidad ordinaria, pero que puede afectar al derecho a la tutela judicial efectiva. En la STC 134/1990 de 19 de julio (LA LEY 89-JF/0000) y en sentido similar la STC 156/2021 de 16 de septiembre (LA LEY 164128/2021) dice que: «Como criterio general, se ha señalado al respecto que ninguno de los dos sistemas en que se estructura la imposición de costas en nuestro ordenamiento jurídico procesal, esto es, el objetivo o del vencimiento y el subjetivo o de la temeridad, afectan a la tutela judicial efectiva, pues la decisión sobre su imposición pertenece, en general, al campo de la mera legalidad ordinaria y corresponde en exclusiva a los Tribunales ordinarios en el ejercicio de su función (por todas, SSTC 131/1986 (LA LEY 5232/1986), y 147/1989 (LA LEY 125795-NS/0000)).Ahora bien, también se ha señalado anteriormente que, siendo la imposición de costas una de las consecuencias o condiciones que pueden incidir en el derecho de acceso a la jurisdicción o que pueden actuar en desfavor de quien actúa jurisdiccionalmente,existen también una serie de exigencias que el respeto a dicho acceso —integrante del derecho de tutela judicial consagrado en el art. 24.1 C.E. (LA LEY 2500/1978)— impone, tanto al legisladorcomo a los órganos judiciales».
Pero en el caso específico de la jurisdicción contencioso-administrativa existe una singularidad que limita la libertad de configuración del legislador: la obligación constitucional de los Tribunales de controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican prevista en el art. 106.1 CE. (LA LEY 2500/1978) Cualquier regulación, como la de las costas, que pueda suponer un impedimento o un desincentivo desproporcionado a los ciudadanos para que puedan acceder a la jurisdicción y que así ese control se haga efectivo, vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE. (LA LEY 2500/1978)
En la STC 140/2016 de 21 de julio (LA LEY 87257/2016) donde se resuelve una de las impugnaciones que declararon inconstitucionales determinadas tasas judiciales (a raíz de un recurso interpuesto también por el GPS), nos dice que «el recurso contencioso-administrativo «ofrece peculiaridades desde el punto de vista constitucional, consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 CE (LA LEY 2500/1978) que ordena y garantiza el control jurisdiccional de la Administración por parte de los Tribunales». Aludíamos con ello a los dos fines esenciales que se cumplen en la Justicia administrativa: proveer a la tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos y llevar a cabo el control de las Administraciones públicas, asegurando la sujeción de éstas al imperio de la Ley. En esa segunda tarea, los ciudadanos juegan un papel decisivo al impetrar la intervención jurisdiccional, dado que los procesos del orden contencioso-administrativo se rigen como es sabido por el principio dispositivo o de justicia rogada, el cual si bien hemos matizado en alguna fase de su desarrollo y finalización (SSTC 95/1998, de 4 de mayo, FJ 3, y 96/1998, de 4 de mayo (LA LEY 5509/1998), FJ 3, a propósito de los medios de autocomposición del objeto litigioso), opera sin embargo con toda su intensidad al inicio de las actuaciones, requiriendo siempre la iniciativa de parte para su apertura (nemo iudex sine actore). Este elemento configurador de la Justicia administrativa debe conectarse a su vez con los pronunciamientos que ha hecho este Tribunal en cuanto a la necesidad de preservar la eficacia del mandato constitucional del art. 106.1 CE (LA LEY 2500/1978), garantizando el control judicial de la actividad administrativa, con sujeción plena de ésta a la ley y al Derecho (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)), sin permitir zonas de inmunidad de jurisdicción. Así lo recuerda la STC 20/2012, de 16 de febrero (LA LEY 17256/2012), FJ 4; con cita de las SSTC 294/1994, de 7 de noviembre (LA LEY 13050/1994), FJ 3; y 177/2011, de 8 de noviembre (LA LEY 231605/2011), FJ 3; pudiendo destacarse también ahora, en este mismo sentido, las SSTC 219/2004, de 29 de noviembre (LA LEY 292/2005), FJ 6; 17/2009, de 26 de enero (LA LEY 1148/2009), FJ 5; 203/2013, de 5 de diciembre (LA LEY 201140/2013), FJ 8, y 52/2014, de 10 de abril (LA LEY 42606/2014), FJ 2. En esta última se precisa que los criterios para el enjuiciamiento constitucional de aquellas normas que regulan el acceso a la jurisdicción (criterios tales como el reconocimiento de la libertad inicial del legislador para establecer límites a su ejercicio, siempre que estos resulten constitucionalmente válidos en función de los derechos, bienes o intereses protegidos y su proporcionalidad), «deben operar de forma más incisiva en los supuestos, como el presente, en que el acceso a la justicia sirve para asegurar el control judicial de la actividad administrativa».
Por último en relación a la Constitución, el art. 5.3 LOPJ (LA LEY 1694/1985), recogiendo el principio de interpretación conforme, indica que «Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional». En este caso, teniendo en cuenta lo dicho sobre la interpretación auténtica, pero también la propia dicción literal del párrafo primero del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) que incluye la frase «que no exceda», de la que se podría derivar que sigue existiendo la posibilidad de limitar las costas en primera o única instancia, entendemos que es posible realizar esta interpretación conforme a la Constitución, sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto al texto aprobado.
Dentro de esta interpretación contextual, además de la jurisprudencia constitucional, tenemos que referirnos también al derecho a un proceso equitativo del art. 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH) y a las resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
La STS de 14/7/2014 (RC 3636/2011 (LA LEY 85085/2014)) así nos lo indica al decir que: «el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, queconstituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 200, Caso Sáez Maeso contra España) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España).».
La jurisprudencia del TEDH ha dicho que una aplicación automática de unas costas judiciales en proporción a la cuantía, podría vulnerar el derecho a un proceso equitativo del art. 6.1 del CEDH
La jurisprudencia del TEDH, partiendo que la imposición de las costas en un proceso civil o contencioso-administrativo no puede considerarse que, en sí misma, vulnere siempre y en todo caso el derecho a un proceso equitativo del art. 6.1 del CEDH (LA LEY 16/1950), sí que ha dicho que una aplicación automática de unas costas judiciales en proporción a la cuantía (como sería el caso si se diese por buena la interpretación que aboga por que ha desaparecido la facultad de limitar las costas en primera o única instancia), podría vulnerar este derecho.
Por ejemplo, en la STEDH de 19/10/2021 (Laçi contra Albania, recurso 28142/2017), apartado 52, se dice que: «…el Tribunal consideró excesivas y, por tanto, perjudiciales para la esencia misma del derecho de acceso a los tribunales, unos honorarios judiciales elevadosque no estaban justificados por la situación financiera del demandante, sino quese calculaban sobre la base de un porcentaje establecido por ley sobre la suma en juego en el procedimiento(ver Weissman y otros c. Rumania, no. 63945/00, §§ 39-42, TEDH 2006 —VII (extractos)—)».
Por último, en relación con la interpretación contextual, no podemos olvidar el derecho de la Unión Europea, de aplicación directa por el principio de primacía y el efecto directo de las Directivas que desplazan la regulación interna de los Estados miembros. En concreto, el art. 15.bis «Acceso a la justicia» de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996 (LA LEY 5940/1996), relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación y el art. 10.bis de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (LA LEY 1666/1985), relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente indican que los procedimientos y recursos que se sigan en relación con estas materias «serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad yno serán excesivamente onerosos.».
La STJUE de 11 de abril de 2013 (asunto C-260/11 (LA LEY 23505/2013). ECLI:EU:C:2012:645) interpretando estos artículos ha señalado la obligación del órgano judicial cuando las impone de analizar de manera objetiva dicha cuantía y otras circunstancias concurrentes para asegurarse que se respete el mandato de las Directivas, obligación que no podría cumplir si se aplican de manera automática las costas sin posibilidad de limitarlas:
«La exigencia de que el procedimiento judicial no debe ser excesivamente oneroso, establecida en los artículos 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (LA LEY 1666/1985), relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996 (LA LEY 5940/1996), relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en sus versiones modificadas por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003 (LA LEY 6686/2003),implica que no se impida a las personas a las que se refieren dichas disposiciones promover o proseguir un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de tales artículos a causa de la carga económica que de ello podría resultar.Cuando un órgano jurisdiccional nacional haya de pronunciarse sobre la condena en costas de un particular cuyas pretensiones, como parte demandante, han sido desestimadas en un litigio en materia de medio ambienteo, más generalmente, cuando se vea obligado, como pueden verse los órganos jurisdiccionales del Reino Unido, a pronunciarse, en una fase anterior del procedimiento,sobre una posible limitación de los costes que puedan cargarse a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas, debe asegurarse de que se cumple esta exigencia teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
En relación con esta apreciación,el juez nacional no puede basarse únicamente en la situación económica del interesado, sino que igualmente debe analizar de manera objetiva la cuantía de las costas. Por lo demás, puede tener en cuenta la situación de las partes de que se trate, la existencia de posibilidades razonables de que se acojan las pretensiones del demandante, la importancia que para éste y para la protección del medio ambiente tiene el objeto del proceso, la complejidad del Derecho y del procedimiento aplicables, el posible carácter temerario del recurso en sus diferentes fases y la existencia de un sistema nacional de asistencia jurídica gratuita o de un régimen de protección en materia de costas.
En cambio, la circunstancia de que no se haya disuadido al interesado de ejercer, en la práctica, su acción no basta por sí sola para considerar que el procedimiento no es para él excesivamente oneroso. Por último, esta apreciación no puede realizarse según criterios distintos en función de que tenga lugar al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación».
En tercer y último lugar, sobre la realidad social en que la norma debe ser aplicada, la STS de 18/12/1997 (Recurso 3123/1993 (LA LEY 206/1998)) nos explica que «el elemento sociológico en la interpretación de las normas, realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, no supone la justificación del arbitrio judicial ni una interpretación laxa de las normas y, desde luego, excluye que se orille la aplicación de la norma vigente al caso concreto.Es, pues, la realidad social un elemento de la interpretación de la Ley que significa el conocimiento y la valoración de las relaciones de hecho a que debe aplicarse la norma, teniéndolas en cuenta según la vida real inmersa en la sociedad.Como tal elemento de interpretación, no puede tergiversar la Ley, cambiarle su sentido o darle una aplicación arbitraria».
En este caso, debemos tener en cuenta la desigualdad de armas entre ciudadanos y la Administración en la vía jurisdiccional (7) . La profesora Lucía Casado Casado, en un magnífico análisis estadístico (8) de los porcentajes de estimación en primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos en el período 2017-2021, nos muestra que, mientras que en las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia el porcentaje medio (9) de éxito es del 48% y en los Juzgados de lo contencioso-administrativo está por encima del 40%, en los Juzgados Centrales se encuentra por debajo del 30%, en la Audiencia Nacional en un 23% y en el Tribunal Supremo alrededor del 24% (si bien sigue una tendencia al alza que, de mantenerse, incrementara esa media).
Si la reforma del art. 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) ha introducido la regla del vencimiento objetivo puro como se defiende por algunos autores, estos porcentajes de estimación representarían un claro desincentivo a la hora de litigar contra la Administración; y ese desincentivo afectaría a la esencia misma de la democracia, porque disminuiría el control que los ciudadanos hacen de los abusos del Poder Público a través de este orden jurisdiccional.
En conclusión, por todo lo expuesto considero que sigue vigente la posibilidad de los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo de limitar las costas cuando resuelvan en primera o única instancia; eso sí, aplicando el nuevo límite de que la cantidad resultante no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso.