I. INTRODUCCIÓN
El artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015), reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) diseña un régimen ad hoc para la terminación de los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora cuando dicha sanción consista en una multa pecuniaria. Reproducimos textualmente dicho precepto, pues es tan denso en matices que se hace muy difícilmente sintetizable. Precisamente, las aristas que esconde serán cabalmente el objeto de nuestra glosa:
«Artículo 85 Terminación en los procedimientos sancionadores.
1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.
2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.
El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente».
Simplemente apuntar, en un ejercicio de reduccionismo sin duda criticable, que la norma prevé dos supuestos de descuento:
- • Por reconocimiento de responsabilidad.
- • Por pago voluntario anterior a la resolución del procedimiento, una suerte de «pronto pago».
II. UNA CUESTIÓN PRELIMINAR ¿CUÁL ES EL VERDADERO PROPÓSITO DEL LEGISLADOR?
Los operadores jurídicos celebraron con cierta esperanza la introducción del precepto transcrito, ya que daba la impresión de que el legislador era sensible a una realidad palpable que enseña que en materia sancionadora se impone de manera ineludible la presunción de veracidad y exactitud con la que juega la Administración, así como la cada vez mayor rigidez de los regímenes sancionadores en las correspondientes normas sectoriales con sanciones económicas a veces desmesuradas, la ejecutividad inmediata de las resoluciones, etcétera, y en tal sentido, abrió una senda para permitir una cierta «clemencia» cuando el administrado sancionado reconoce su falta y la repara con carácter inmediato.
En realidad, la exposición de motivos de la ley rituaria en materia de procedimiento administrativo nada dice acerca de por qué se ha considerado oportuno introducir un régimen de rebajas en las multas en los supuestos que se determinan. Todo nos hacía pensar que la norma está tratando de cohonestar esta benignidad, a modo de garantía, con el principio de eficacia: El sujeto pasivo sabe que ha cometido una falta, lo reconoce y paga, y la Administración da por terminada sus actuaciones y archiva el expediente. La idea, en principio, hay que celebrarla. Bueno para todos. Veremos a continuación, no obstante, lo que la realidad esconde, y que no es otra cosa que el enorme riesgo en pervertir el derecho fundamental a obtener la tutela efectiva de los derechos, convirtiendo el supuesto beneficio de reducción de sanción en una verdadera extorsión.
III. UNA EXPERIENCIA PREVIA: LA LEY 18/2009, QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE TRÁFICO
Más allá de algunas normas sectoriales (por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Baleares es reseñable la Ley 7/2014, de 23 de julio (LA LEY 12316/2014), de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, cuyo artículo 84 ya anticipa en régimen de beneficios similar, que no idéntico, en cuanto a sus objetivos al diseñado en el artículo 85 LPAC (LA LEY 15010/2015), por lo que todo lo que se diga respecto de éste puede hacerse extensivo a aquél), el antecedente primero al sistema de reducciones de multas pecuniarias por abono inmediato con reconocimiento de culpa hay que buscarlo en la Ley 18/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20598/2009), por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora.
Dicha ley es algo más generosa que la general reguladora del procedimiento administrativo común, ya que ésta prevé descuentos de hasta el 40%, en tanto que la Ley de Tráfico los prevé del 50%. Puede parecer un dato anecdótico, pero quede apuntada una mayor benevolencia en materia de tráfico, sin que sepamos bien porqué.
Lo cierto es que en esta materia sectorial de seguridad vial la experiencia es, sin duda, positiva. En la inmensa mayoría de los casos, el consejo a quien lo solicita de cómo actuar ante una multa de tráfico es la de que se pague cuanto antes, y se olvide del tema. Y ello es así por varios motivos: Las infracciones más habituales (exceso de velocidad, aparcamiento indebido, etcétera), están debidamente probadas (radar, controles alcoholemia, realidad de los registros públicos…), siendo que el acta de denuncia goza de una presunción de veracidad prácticamente iuris et de iure. Además, las cuantías de las multas suelen ser reducidas y perfectamente asumibles. Es una realidad que se impone el hecho de que los recursos en vía administrativa nunca (casi nunca) prosperan, y que por dicha razón de cuantía, se hace del todo absurdo acudir a la vía contencioso administrativa.
Lo que ha funcionado en materia de sanciones de tráfico no está funcionando, ni va a funcionar con el sistema pergeñado en la LPAC
Ahora bien, lo que ha funcionado en materia de sanciones de tráfico no está funcionando, ni va a funcionar con el sistema pergeñado en la LPAC (LA LEY 15010/2015), por lo que a continuación vamos a exponer.
IV. EL PROBLEMA DEL MOMENTO DE LA CUANTIFICACIÓN DE LA SANCIÓN
Tanto en las reducciones que traigan causa del reconocimiento del sujeto pasivo de su propia responsabilidad, como de la propia del pago voluntario anticipado, plantean un problema de orden práctico, pero no menor, y es el momento en que hay que determinar la cuantía de la infracción, puesto que este dato es, no importa abundar en ello, esencial.
Pues bien, conforme a la normativa reguladora del procedimiento administrativo sancionador, dicha determinación se fija, de manera provisional, en la propuesta der resolución que una vez instruido el expediente prepara el instructor del mismo. Este sería el momento procedimental en el que correspondería aplicar los eventuales beneficios a los que podrían acogerse los interesados. Pero hete aquí que no son pocas las administraciones que no permiten ningún tipo de debate u oposición del administrado, ni tan siquiera por razones formales. Incluso, en materia de consumo, la Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, en su artículo 84 (LA LEY 12316/2014)prevé una reducción del 50%, pero sólo en el caso de que el administrado se aquiete sin reserva alguna al acuerdo de iniciación del procedimiento.
Pero cabe preguntarse, el 50% de qué cantidad, ya que la misma no puede haber sido fijada en dicho acuerdo preliminar. Es cierto que en la práctica los acuerdos de iniciación que dictan algunas Consellerias (ese es otro tema incidental, el de que cada Administración, y cada concreto órgano, está haciendo la guerra por su cuenta) ya cuantifican la multa, pero ya hemos visto que ello es una irregularidad, pues el artículo 63.2 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), reguladora del procedimiento administrativo común, es muy explícito: «En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento». ¿Qué tramitación ha habido en un acuerdo administrativo que ya fija una sanción sin haber ni tan haber dado la oportunidad al sujeto sancionado de ser oído y de que pueda defenderse?
En definitiva, lo correcto es que el acuerdo de iniciación de un expediente sancionador deba ser trasladado al interesado y que éste pueda oponerse parcialmente o en toda su extensión, o no, y a la vista de cuál haya sido su actuación, se preparará la correspondiente propuesta de sanción, que será a la cual el afectado decida allanarse y pagarla, o no. En el primer caso gozará de unas reducciones y en el segundo caso no, si finalmente su oposición a la sanción no prospera. Pero no permitirle ningún tipo de defensa ab initio es un completo atentado a las garantías procedimentales que aseguran la tutela efectiva de los derechos.
V. EL RECONOCIMIENTO POR PARTE DEL INFRACTOR DE SU RESPONSABILIDAD
En la transcripción del artículo 85 LPAC (LA LEY 15010/2015) que se lleva a cabo en el primer expositivo del presente estudio se señala que iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, podrá resolverse éste con la imposición de la sanción que proceda.
Así las cosas, se trata de determinar cuál sea el alcance de este reconocimiento. ¿Ha de tratarse de un reconocimiento total de la responsabilidad, de los hechos, de la autoría o grado de participación, del tipo imputado, de la cuantía? Parece que el legislador es lo que quiere, pero ello tampoco casa muy bien con el derecho fundamental de defensa. Ya se ha señalado que una cosa es una multa de tráfico por exceso de velocidad y otra es una orden demolición de una edificación aparejada a una multa que puede duplicar el valor económico de dicha edificación, que puede ser de centenares de miles de euros. Para las multas de tráfico, el sistema es práctico, e incluso, algo justo, lo que no es poco. Pero para sanciones urbanísticas, de defensa de la libre competencia, de salud pública y consumo, de lo que sea, donde el cuadro de sanciones medias de cada ley sectorial fija multas pecuniarias que se cifran en decenas o centenas de miles de euros, el tema ya cambia.
Siguiendo con el ejemplo de las sanciones urbanísticas, el alcance de la concreta responsabilidad del infractor admite tal cantidad de matices —en cuanto a la autoría—, se puede ser propietario pero no promotor, se puede ser sólo partícipe de una sociedad promotora, se puede ser técnico facultativo superior o solo medio, se puede ser empresa constructora o subcontratista, etcétera; en cuanto al tipo infractor dependerá de si la infracción es legalizable, de si hay voluntad de legalizar, de si hay restauración del orden físico alterado, del mismo modo que puede haber concordancia en todo, pero no en la concreta valoración de las obras, etcétera- que de facto, se hace imposible acogerse a ningún beneficio, por cuanto se antoja muy difícil que haya concordancia completa, siendo que una discrepancia menor implica la defensa de cantidades muy considerables.
No sólo es un desatino al sentido común, sino una arbitrariedad y una injusticia que no debería ser tolerada por nuestros tribunales
Especial mención merece el supuesto de concurso de infracciones. Nuevamente siguiendo el ejemplo de las sanciones urbanísticas, no es infrecuente que un expediente disciplinario incluya infracciones diversas por distintas obras sobre el mismo inmueble, y además obras de muy distinta enjundia, diferidas en el tiempo y que no responden a un mismo plan constructivo preconcebido. Puede darse el caso nada infrecuente que algunas de las infracciones imputadas sean ciertas, pero otras no, y dentro de las que lo sean, algunas sean legalizables y otras no. ¿Tiene el infractor que allanarse a todo lo que se le imputa? ¿Y si puede demostrar que la infracción más grave de las imputadas lo ha sido de manera incierta? En tal caso, comprobará como la propuesta de resolución estima parcialmente sus alegatos en orden a dejar sin efecto los cargos sobre tal concreta obra, pero le niega el derecho a la reducción de la multa correspondiente a las demás obras, por osar haberse opuesto a algo que ha quedado demostrado que lleva la razón. En definitiva, no sólo es un desatino al sentido común, sino una arbitrariedad y una injusticia que no debería ser tolerada por nuestros tribunales.
VI. GESTIÓN PRÁCTICA DEL PAGO ANTICIPADO
La norma que ha introducido la fórmula de terminación de los procedimientos sancionadores por reconocimiento de responsabilidad y abono anticipado de la sanción, llena de indefiniciones y lagunas, no nos dice de qué manera ha de resolverse el procedimiento, y en qué momento ha de materializarse todo ello.
En la práctica, ello se está traduciendo en una completa anarquía, ya que cada administración actúa de manera divergente, sin que el ciudadano sepa a qué atenerse. De momento no hay un procedimiento o «protocolo» establecido. Por ejemplo, algunas administraciones exigen al infractor que alegue al acuerdo de iniciación, y con base a tales alegaciones y a la prueba practicada, cuantifican la multa en la propuesta de resolución, y con ésta, se pone en marcha el mecanismo de reducciones legales. Por contra, algunas Consellerias remiten ya la carta de pago con el acuerdo de iniciación. La de Salud, por ejemplo, adjunta un formulario en el que el imputado indica su conformidad, y con base a dicha conformidad, expide la carta de pago, y así, según la ocurrencia del funcionario instructor de cada Administración actuante.
Entendemos que la solución correcta es la primera. Se ha de recordar que el artículo 85 LPAC (LA LEY 15010/2015) permite la reducción por «pronto pago» en cualquier momento anterior a la resolución, por lo que la posibilidad de alegar al acuerdo de iniciación siempre ha de ser respetada, por más que el reconocimiento de responsabilidad ha de formalizarse «iniciado el procedimiento». Algunas administraciones han entendido que ello significa que tal reconocimiento ha de llevarse a cabo dentro del plazo habilitado para alegar contra dicho acuerdo de iniciación. El artículo 85.1 precisamente no dice esto, y si hubiera querido que el reconocimiento de responsabilidad para obtener una reducción a la sanción fuera en este concreto término procedimental, lo hubiera dicho. No lo dispone así, por cuanto el legislador fue perfectamente consciente de que no lo podía decir. «Iniciado el procedimiento» no puede significar otra cosa que esto: Iniciado, pero no terminado. Insistimos mucho en ello, pues lo contrario supone alentar la indefensión más grosera y una vulneración del artículo 24 de nuestra Constitución de manera frontal.
VII. CONCLUSIÓN
Hemos comenzado esta disertación afirmando que la idea de prever un sistema de bonificaciones o reducciones es buena. Sin duda, es así. Cohonesta el principio de eficacia, permitiendo la terminación de expedientes sancionadores y favorece la recaudación de multas en período voluntario, con una aparente benevolencia hacia el ciudadano. Puestas así las cosas, parecería que hemos todos de felicitarnos por lo que es, se insiste, una buena idea.
Pero una vez más se hace verdad aquello de que el infierno está empedrado de buenas intenciones, porque lo cierto es que en la práctica se está convirtiendo todo este sistema en una verdadera forma ignominiosa de extorsión. Es una realidad que sabemos los que operamos en el mundo del derecho, y los que trabajan con el derecho administrativo mejor lo saben todavía, que desde la puesta en marcha del nuevo régimen sancionador de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), las administraciones han magnificado las cuantías económicas de las sanciones que proponen en los distintos actos de trámite, de una manera exorbitante. Pero ello es, lisa y llanamente, un chantaje. Las cosas hay que decirlas por su nombre.
El Administrado recibe una notificación por la cual se le comunica que los hechos que se le imputan pueden ser sancionados con cantidades que pueden elevarse a decenas de miles de euros como la cosa más normal del mundo. Y ante esto, puede hacer dos cosas: Confiar en la Justicia administrativa, y defenderse con la pertinentes alegaciones de descargo y aportación de las pocas pruebas que puedan desvirtuar una fortísima presunción de veracidad de las actas de denuncia, recurrir la resolución definitiva, destruyendo la no menos fuerte presunción de validez jurídica en pro del superior interés general de la que goza dicha resolución, y acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. No importa recordar la altísima posibilidad de fracaso que tal vía conlleva.
O bien puede, a sabiendas de lo arduo que es convencer a nadie de la desproporción de la sanción impuesta, rendirse y ceder, y así paliar al menos en un 40% una sanción que, desde un primer momento, ha sido inflada precisamente con este propósito. Eso sí, con el regusto amargo de haber tenido que ceder a una extorsión.