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El Brexit y sus implicaciones

El Brexit y sus implicaciones

Teresa FREIXES

Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona.

Catedrática Jean Monnet ad personam

Diario La Ley, Nº 8791, 27 de Junio de 2016, LA LEY

LA LEY 4566/2016

Normativa comentada
Ir a Norma TUE 7 Feb. 1992 (Tratado Maastricht)
  • TÍTULO VI.. DISPOSICIONES FINALES
    • Artículo 50.
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Resumen

La decisión de la ciudadanía británica, apoyando el Brexit, con todo lo que comporta, va a ser difícil de digerir. El abandono de la Unión Europea no va a ser inmediato, porque los Tratados contemplan un procedimiento, que es complejo, para ello, pero este torpedo en la línea de flotación de la UE nos deja desequilibrados. Habrá que afrontarlo y ya veremos cómo porque en el propio Reino Unido se está produciendo un intenso debate acerca de la consolidación, o no, de estos resultados ya que allí la soberanía reside en el Parlamento, que puede reconocer o no validez a tal consulta. Resituar las instituciones (recomponer el Parlamento Europeo, la propia Comisión, Tribunal de Justicia...). Recomponer las relaciones comerciales. Recomponer el espíritu europeo....

Todo ello me hace reflexionar en varias dimensiones: La salida del Reino Unido de la Unión Europea, desde el punto de vista procedimental (I); los efectos del Brexit para el propio Reino Unido (II); los efectos del Brexit para Europa, no sólo para la Unión (III); y las repercusiones de todo ello para España y, en especial, para Cataluña (IV)

¿Qué sucederá en el Reino Unido tras la adopción del acuerdo de retirada de la Unión? La Autora desgrana las posibles repercusiones de todo ello para España y, en especial, para Cataluña.

I. La salida del Reino Unido de la Unión Europea, desde el punto de vista procedimental

La retirada de un Estado miembro de la Unión queda regulada en el art. 50 del Tratado de la Unión Europea (LA LEY 109/1994) (1) . De ahí destacaré lo siguiente, primero sobre cómo se toma el acuerdo de retirada y, posteriormente, sobre los efectos de la misma:

— La salida de un Estado de la Unión debe seguir los procedimientos constitucionalmente establecidos para ello (Art. 50.1TUE (LA LEY 109/1994)). Sin subterfugios ni atajos. Cada país tiene un procedimiento establecido para entrar en organizaciones supranacionales y para salir de ellas, puesto que la integración se realiza mediante la ratificación de un tratado y esto también está constitucional o legalmente regulado, así como, en su caso, la denuncia del acuerdo, tratado o convenio, según los casos.

— Una vez que el Estado haya decidido, según su Derecho interno, que quiere salir de la Unión, lo tiene que notificar al Consejo Europeo. Este Consejo se compone de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (28), así como por su Presidente y el Presidente de la Comisión (participa en sus trabajos el Alto Representante de la UE para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad). Este Consejo Europeo adopta las decisiones por consenso, salvo si los Tratados disponen otra cosa y tendrá que dar las orientaciones para formalizar la salida del Reino Unido, puesto que así lo dispone el art. 50.2 TUE (LA LEY 109/1994).

— Para que la retirada se formalice, dado que el Reino Unido entró en la UE firmado un tratado (igual que el resto de Estados miembros), se tiene que negociar y acordar un tratado que regule la forma de la retirada, teniendo en cuenta cuáles serán las relaciones posteriores entre el Reino Unido y la UE. Para negociarlo, se tendrá en cuenta el procedimiento establecido en el art. 218.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957).

— Este art. 218.3 exige que tener en cuenta las recomendaciones del Alto representante para la política exterior. Y que es el Consejo (no el Consejo Europeo, sino el Consejo, antiguo Consejo de Ministros de la Unión) quien autorizará el comienzo de las negociaciones, supervisará la negociación y el acuerdo y designará al jefe del equipo de negociación de la Unión.

— El Estado miembro, es decir, Reino Unido, no puede participar en las reuniones ni en la toma de decisión del Consejo Europeo ni del Consejo.

— Para que el acuerdo de retirada tenga validez, el Parlamento Europeo debe aprobarlo antes de que el Consejo lo eleve a definitivo. Por lo que, si el Parlamento Europeo se opone, hay que volver a negociar el acuerdo.

— El Consejo, tras la aprobación del Parlamento, decidirá si acepta el acuerdo por mayoría cualificada. Para calcularla se aplica el art. 238.3.b) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957): han de estar a favor el 72% de los miembros del Consejo que represente a los Estados miembros participantes que reúnan como mínimo al 65% de la población de dichos Estados. No creo que pueda ser aplicable el sistema de voto ponderado (cada Estado tiene un cierto número de votos, acordado previamente, según distintos indicadores, dentro de los cuales el número de habitantes es determinante) ya que rige sólo hasta 2017, con lo que cada Estado tendrá un voto. Si no se llega a la mayoría requerida, el acuerdo tampoco podrá realizarse y se tendrá que negociar de nuevo.

II. Los efectos del Brexit para el Reino Unido

¿Qué va a suceder en el Reino Unido si finalmente se adopta el acuerdo de retirada de la Unión?

Por una parte, ese mismo art. 50 TUE (LA LEY 109/1994) dispone que el acuerdo entrará en vigor en la fecha que conste en el mismo (debe de estar, pues, acordada, lo que no significa que tenga que ser la del mismo día de la firma, sino que puede posponerse) o, en su defecto, a los dos años de la notificación de la retirada (será dos años desde que se notifique, no desde el referéndum) salvo que el Consejo Europeo, de acuerdo con el Reino Unido, decida prorrogar el plazo. Se calcula, aunque ello es aproximativo, puesto que es la primera vez que se da un supuesto semejante, que todo el procedimiento puede durar unos cuatro años (he visto aproximaciones de hasta 7, pero creo que son exageradas).

No va a ser fácil negociar la retirada, como no fue fácil negociar la adhesión

No va a ser fácil negociar la retirada, como no fue fácil negociar la adhesión. Después del Consejo de Copenhague de 1993, donde se fijaron las condiciones para la adhesión a la UE, se fijaron también 35 capítulos a examinar para que un Estado pueda formar parte de la Unión. Si estos son los ámbitos materiales en los que se establece la integración, parece que tales serán los ámbitos que haya que analizar y negociar para formalizar el acuerdo. Es decir, habrá que ver cuáles son las responsabilidades del Reino Unido en esos asuntos, hacer el cálculo económico sobre lo que la Unión aporta a cada uno de ellos y obrar en consecuencia. De ahí las previsiones que ya ha hecho el Gobierno de Cameron al respecto, para los presupuestos del próximo año, que comportan graves repercusiones presupuestarias y financieras para los británicos.

Por otra parte, el Reino Unido va a pasar por importantes convulsiones políticas, que van a ir más allá de las dimisiones de los líderes que les han llevado a esta situación y del debate acerca de si sería o no adecuada la realización de otro referéndum (2) . Escocia, donde la integración en Europa es vista positivamente por la gran mayoría de su población, tiene anunciado desde hace largo tiempo que si el Reino Unido deja la Unión Europea, intensificará su proceso de independencia. Ahí tendremos otro importante precedente, puesto que Escocia intentará, en la negociación que se realice, que la salida del Reino Unido no comporte la suya, pero para ello tendría que ser previamente reconocida como Estado por la Comunidad internacional (voto favorable de la Asamblea General de Naciones Unidas, a propuesta del Consejo de Seguridad, donde cada uno de los “5 grandes” (Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Rusia y China) tienen derecho de veto. Sólo con que uno de ellos lo ejerza, la propuesta ya no puede ser enviada a la Asamblea General.

Otro proceso distinto es el que se puede generar en Irlanda del Norte, integrada en el Reino Unido y que, desde “la partición” está sujeta a una pugna interna permanente entre “unionistas” (partidarios de continuar en el Reino Unido) y nacionalistas irlandeses (partidarios de integrarse en Irlanda). El problema es harto complejo, pues habrá que ver qué procedimiento puede aplicarse, cómo abordar los problemas derivados de la sucesión de Estados (tema deuda y otras obligaciones), cómo encajarán todo esto dos comunidades que, ya no se matan, pero todavía no han normalizado una situación de convivencia en común (he visto recientemente como hoy en día, todavía ahora, en Belfast, a las 20 horas, se cierran las “puertas” de los barrios, encerrando a cada comunidad dentro de un “muro” prácticamente impenetrable).

Pero, además, cuando el proceso de retirada culmine, todos los ciudadanos británicos perderán los derechos de ciudadanía que hoy tienen como ciudadanos europeos. Y digo todos los ciudadanos británicos, cosa que incluye aquellos que no quieren “irse” de la Unión. No son insignificantes los derechos que tenemos como ciudadanos europeos, aunque no seamos conscientes de ello (tampoco nos han enseñado a serlo…). La ciudadanía europea, comportando derechos, va unida a la nacionalidad de un Estado miembro; no se pueden tener estos derechos si no se es nacional de un Estado de la Unión. ¿Cuáles son esos derechos de ciudadanía? Se regulan en los arts. 18 (LA LEY 6/1957) a 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957):

  • Participación, con sufragio activo y pasivo, en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia. Puede ser el del cual tengan la nacionalidad o no.
  • Libertad de circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros.
  • Derecho de petición al Parlamento Europeo.
  • Derecho a presentar quejas al Defensor del Pueblo Europeo.
  • Derecho a dirigirse a las instituciones y órganos consultivos en una de las lenguas de los Tratados y a recibir respuesta en dicha lengua.
  • Derecho a acogerse en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que no son nacionales, a la protección diplomática y consular de cualquier Estado, que tenga una representación accesible, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.

Pueden parecernos insignificantes estos derechos, pero nos vinculan, tanto entre nosotros como con las instituciones europeas. Y nos son útiles. ¿Cuánto personas de distintos países europeos residen en el Reino Unido? ¿Cuántos británicos residen en el resto de Estados miembros de la UE? Todos tenemos los mismos derechos de ciudadanía. ¿Vamos a ser distintos, por la irresponsabilidad de los políticos al respecto, después de tantos años juntos? Hasta ahora, pensar que, cuando estamos en terceros países, podemos acogernos a la protección consular de cualquier Estado miembro es una garantía de gran importancia. Reino Unido es uno de los países de la UE, debido a su propia historia, que cuenta con mayor número de representaciones consulares en el mundo y la protección británica es eficiente. ¿La tenemos que perder?

Pero hay otros aspectos negativos para la ciudadanía, británica y europea, con el Brexit, puesto que, cuando el acuerdo de retirada esté en vigor, no regirá allí la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007), que se aplica en los Estados miembros cuando éstos aplican Derecho de la Unión, ya sea directamente o mediante su transposición o implementación (el Reino Unido ostenta una posición singular al respecto). Y en otras cuestiones, relacionadas con los derechos y libertades, por ejemplo, la orden de protección a víctimas de violencia, de todo tipo de violencia, incluida la violencia de género, basada en la cooperación judicial, que hace efectivas las medidas de protección que se hayan otorgado en un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro… ¿también debe desaparecer?

Y no digamos en el tráfico jurídico ordinario, los negocios, los contratos, todo lo relacionado con la regulación de la economía. ¿Cuál será allí, en el Reino Unido, el derecho aplicable? Volverán a las reglas del Derecho internacional privado, a los reenvíos, a lo que eran los estados europeos antes de la existencia de la Unión. Porque, no nos engañemos, en la era global ya no será posible la aplicación del Derecho nacional, como algunos inadvertidamente piensan, desde un componente nacionalista irracional y errático. Las regulaciones comunes derivadas del Derecho de la Unión nos están facilitando la vida, no sólo económica, sino incluso personal. ¿Cómo entender de otra manera todo lo que la Unión ha comportado sobre protección al consumidor, protección y seguridad de datos personales, regulación de medicamentos o igualdad de mujeres y hombres? Regulaciones todas a las que el Reino Unido ha contribuido a su adopción y que ha implementado en su sistema jurídico. Ciertamente, lo que ya ha sido transpuesto se va a continuar aplicando porque ya es norma interna, pero todo lo nuevo que se vaya produciendo en el ámbito de la UE, de qué manera será, o no, tenido en cuenta en el Reino Unido? Claro que podrían decidir que continuarían aplicando el Derecho de la Unión, pero no participarían en su elaboración ni en la creación de jurisprudencia por parte del Tribunal de Justicia, puesto que también tendrán que abandonarlo.

III. Los efectos del Brexit para Europa, no sólo para la Unión

Toda Europa vive en vilo en este momento. No sólo los Estados miembros de la Unión Europea, que son los más afectados por este Brexit. Ya he señalado los problemas que pueden darse en Irlanda. Pero, ¿en las Instituciones europeas y en el resto de la Unión? ¿Y en terceros estados de Europa?

Las Instituciones europeas se tendrán que replantear su composición y funcionamiento

Las Instituciones europeas se tendrán que replantear su composición y funcionamiento. Pero, ¿se puede recomponer de inmediato la composición del PE? ¿Hay que a expulsar a los parlamentarios británicos mañana? Ni aplicando el art. 7 TUE (LA LEY 109/1994) sobre infracción de valores o el mecanismo preventivo de 2014 de protección del Estado de Derecho, que no se les puede aplicar porque los propios Tratados prevén la posibilidad de retirada. ¿Va cesar mañana el Comisario británico (3) ? ¿Y los funcionarios británicos que están ahí por pertenecer a un Estado miembro? ¿Y en el Tribunal de Justicia, qué? O el Comité de las Regiones, el Comité económico y social, etc. etc. Todo ello será objeto de negociación y acuerdo entre el Consejo y el Reino Unido.

Fuera de las Instituciones y en el ámbito de los Estados miembros, las relaciones con el Reino Unido ya no serán las mismas. Y eso que el Reino Unido ni está en el euro ni está en Schengen por sus condicionantes respecto de la libra y de la Commonwealth. Pero sí está en muchas otras cooperaciones, de tipo comercial, político o educativo. El Programa Erasmus, por ejemplo, que tendrá que adaptarse a la nueva situación, puesto que será necesario que se firme la Carta Erasmus teniendo en cuenta que no se trata de un Estado miembro (Suiza, Turquía, Noruega, están en esta situación; para los estudiantes es prácticamente lo mismo, pero en dependencia de cómo se firme la carta, otras cuestiones complementarias pueden ser excluidas). La investigación, otro ejemplo a destacar, ya que al dejar de ser Estado miembro no habrá automatismo para poder formar parte de los consorcios de I+D o de programas europeos como Horizonte 2020; se tendrá que ver en cada caso si el Reino Unido es o no país elegible para la investigación concreta de que se trate. Y esto sólo por poner unos ejemplos.

Fuera y dentro de la Unión da la impresión de algunos están realmente muy contentos. Me refiero a los partidos populistas, nacionalistas, xenófobos, racistas o simplemente fascistas, que los hay. Todo este batiburrillo se siente con más fuerza para poder incidir negativamente en el desarrollo de la Unión, y subsiguientemente, aunque a ellos les dé lo mismo, en nuestra libertad y nuestra dignidad. El odio al diferente, el miedo al “fontanero polaco”, la exaltación de pretendidas “patrias” que rompen la solidaridad y la igualdad propia de una ciudadanía moderna… se van a ver incrementados notablemente a partir de ahora. La francesa Le Pen, el holandés Wilders y el italiano Salvini han reaccionado con euforia ante la victoria del Brexit.

Fuera de la Unión, todos aquellos que han estado durante años y años poniendo trabas a la construcción europea están contentos. Se han salido con la suya. Han conseguido que uno de los “grandes” (por el tamaño poblacional y por su dimensión económica) rompa la unidad europea. Y con ello, el espíritu de una Europa que, aun estando en construcción, es lo mejor que nos ha podido pasar, como europeos, prácticamente a lo largo de toda nuestra historia. Hoy mismo Putin, que nunca ha visto con demasiados buenos ojos a la Unión Europea, se congratulaba del Brexit. Y no digamos otros, como Trump, que afirma que es “grandioso” que los británicos hayan recuperado el control. El control, ¿de qué?, si ni siquiera tienen un plan sobre ello…

IV. Las repercusiones de todo ello para España y, en especial, para Cataluña

Nosotros, como españoles, y también los que lo seamos, catalanes, estamos también directamente afectados por ello. Y, a dos días de las elecciones generales todavía más (4) , porque no tengo ninguna duda de que el Brexit va a incidir directamente en la opción de voto de muchas personas.

Por una parte, vamos a tener que reaccionar como país, como Estado miembro ante lo que ha sucedido. Tenemos presencia en todas las Instituciones de la Unión y la voz de España se tiene que oír al respecto, en el Parlamento Europeo, la Comisión, el Consejo de la Unión y el Consejo Europeo, así como en diversos órganos como el Comité de las Regiones o el Consejo Económico y Social. Si bien nuestros representantes en el Parlamento Europeo no van a variar, no hay duda de que en ambas formaciones del Consejo pueden darse cambios substanciales. Todo va a depender de qué gobierno se forme después de las elecciones. Seamos conscientes de ello. Puede darse el caso de que quienes vayan a Europa sean quienes están trabajando para destruirla. No hay que permitirlo. Analicemos bien las prácticas de los partidos y los programas que defienden (no sólo los programas, digo también las prácticas) y votemos en consecuencia.

Todos aquellos que han estado durante años y años poniendo trabas a la construcción europea están contentos

Y, en Cataluña, no hay duda de que el Brexit ha sido del agrado de los quieren la secesión. Se sienten, al igual que los eurófobos del fascismo y la extrema derecha, reforzados en sus aspiraciones. También ellos se presentan a las elecciones del domingo. También aquí hemos de ser conscientes de que podría ser posible que, por las alianzas postelectorales, se afianzara un frente partidario de la secesión (existen variantes: el derecho a decidir, la autodeterminación, ens en volem anar, etc. etc.) que intentara materializarla. La reivindicación de un referéndum o consulta al respecto es defendida tanto por populistas como por secesionistas.

Como reflexión final, que es aplicable tanto al caso del Reino Unido, como al de un hipotético referéndum que pudiera tener lugar en Cataluña (u otra parte de España) quiero señalar mi opinión poco favorable a los mismos que, conceptualmente, expresé en varios debates (5) . En este sentido, cabe apreciar que un referéndum propicia la dejación de responsabilidades por parte de los políticos electos, es decir, lleva a que el poder se ejerza transfiriendo la responsabilidad a una indeterminada “voluntad general” permitiendo a quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones, lavarse las manos en asuntos complejos o espinosos. Además, el marco de referencia que crea la celebración de un referéndum limita el debate a unas pocas variables, determinadas por el promotor del referéndum en su pregunta y esto tiene como consecuencia polarizar el debate eliminando así los beneficios deliberativos que son parte consustancial del poder legislativo. Todo ello desincentiva el voto de quienes dudan por no sostener posiciones predeterminadas, dando así una ventaja de facto a los fanáticos que hacen del voto un acto de fe; si estos últimos ganan, cristalizan una tiranía de la mayoría lograda mediante la manipulación de emociones.

Efectivamente, los efectos de un referéndum tienen consecuencias permanentes de difícil reversión. Y sin embargo, un referéndum otorga un poder desmedido a los medios de comunicación (en el caso catalán en manos del poder) y a personajes célebres que pueden despachar cuestiones complejas con argumentos populistas. Por ello, la conclusión no puede ser otra que la de considerar que no se trata de favorecer este tipo de toma de decisión, sino de impulsar el diálogo político serio y responsable, principalmente a cargo de los representantes electos y de los gobiernos por ellos investidos.

(1)

Un análisis sobre la aplicación del art. 50 TUE (LA LEY 109/1994), elaborado por Eva Maria POPTCHEVA. Article 50 TEU: Withdrawal of a Member State from the EU. Accesible en: https://epthinktank.eu/2016/02/19/article-50-teu-withdrawal-of-a-member-state-from-the-eu/

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(2)

Recordemos que, en Dinamarca y en Irlanda, se tuvieron que realizar dos referéndums para autorizar la ratificación de los Tratados, en dos ocasiones distintas. El primer referéndum dio un resultado contrario y el siguiente positivo. Si el segundo referéndum hubiera sido también negativo, estos países hubieran quedado fuera del sistema comunitario, ya que los nuevos tratados (los que fueron objeto de referéndum) derogaban a los anteriores, por lo que no hubiera habido Tratados que aplicar y estos países se hubieran situado fuera del ámbito comunitario.

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(3)

Mientras se escribía este artículo, el Comisario británico, Mr. Jonathan Hill, ha presentado su dimisión.

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(4)

Este análisis de primer momento ha sido realizado el mismo día en que ha tenido lugar el referéndum del Brexit y el inmediatamente posterior, los días 24 y 25 de junio de 2016, antes de las elecciones del 27 de junio.

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(5)

Debates "Londres-Barcelona" sobre el Brexit y el referendo, coincidiendo al respecto con la opinión de Santi Mondejar, de quien tomo los argumentos arriba expresados.

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