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La incidencia de la Unión Europea sobre el desarrollo del Derecho español

Manuel MEDINA ORTEGA

Catedrático de Derecho internacional y Relaciones internacionales, Profesor honorífico de la Universidad Complutense. Diputado a Cortes y presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados en la 2.ª y 3.ª legislaturas constitucionales, 1982-1987, y Diputado al Parlamento Europeo entre 1986 y 2009.

Diario La Ley, Sección Documento on-line, 17 de Junio de 2016, Editorial LA LEY

LA LEY 4012/2016

El Derecho de la UE no sólo incide sobre el Derecho público en los ámbitos económico, financiero y comercial, sino que puede hacerlo en cualquier otro sector jurídico en función de los desarrollos legislativos que se hayan producido en el nivel supranacional. En el presente artículo, el Autor analiza los importantes cambios registrados en el desarrollo de nuestro ordenamiento juridico tras la entrada en la Unión Europea.

El ingreso de España en las Comunidades Europea en el año 1986 constituye un hito relevante en la historia de nuestro país. Aunque no cabe predecir las consecuencias a largo plazo de este acontecimiento, no es posible negar que nuestro país ha experimentado un cambio sustancial durante las últimas tres décadas. Ese cambio se debe en gran medida a la incorporación al proceso de integración europea que, aparte de las ventajas concretas que ha aportado a nuestra economía y a nuestro nivel de vida, ha supuesto también una transformación importante de nuestra forma de convivir y de nuestras estructuras sociales. Tras un largo período excepcional entre 1936 y 1975, la vuelta a la normalidad democrática que se inició con las elecciones de 15 de junio de 1977 quedó definitivamente consolidada en el año 1985 cuando las dos Cámaras legislativas aprobaron de forma unánime el Acuerdo de adhesión.

Uno de los ámbitos en los que se han registrado cambios importantes es en el desarrollo del ordenamiento jurídico. Aunque el Derecho pertenece a la superestructura social, sus transformaciones expresan en forma clara y abierta los cambios sociales a medida que éstos se producen. El proceso de integración, a diferencia de otros intentos anteriores de unificar el espacio geográfico europeo mediante la fuerza, se basa en el Estado de Derecho y aspira a elevar al ámbito supranacional los principios jurídicos fundamentales que incorporan las constituciones nacionales. La Unión Europea no cuenta con fuerzas armadas propias y ni siquiera hay una policía europea. Tanto su seguridad interior y como su seguridad exterior depende de las capacidades militares y policiales de los Estados miembros, lo que plantea problemas a la hora de enfrentarse con crisis como la que ha planteado en los últimos años la llegada masiva de refugiados procedentes del Oriente Próximo.

La UE se mantiene unida mediante instrumentos jurídicos. Las referencias a los principios del Estado de Derecho son frecuentes en los Tratados: apdos. 2.º y 4.º del Preámbulo y arts. 2, 3, apdos. 2 y 5, y 6 del TUE, principalmente. El sistema orgánico de la UE es de una gran complejidad debido a que la toma de decisiones se realiza en dos niveles: el de las instituciones comunes y el de los Estados miembros. Al carecer de una administración supranacional propia plenamente desarrollada, el funcionamiento de la UE depende de la colaboración de los Estados miembros, que, de conformidad con el principio de cooperación leal, «adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión», «ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión» (art. 4, apdo. 2, TUE). La incidencia directa de la UE sobre nuestro ordenamiento constitucional es patente

La UE cuenta con una multiplicidad de instituciones. El art. 13, apdo. 2, del TUE reconoce como tales al Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. No existe un orden jerárquico preestablecido entre las instituciones. «Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos» (TUE, art. 13, apdo. 2). Al igual que ocurre con las relaciones entre la UE y los Estados miembros, el principio que rige las relaciones entre las diferentes instituciones es el de «cooperación leal» (art. 13, apdo. 2, último inciso). La cúspide de la pirámide institucional la ocupa el Tribunal de Justicia, al que corresponde la tarea de garantizar «el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» (art. 19, apdo. 1, TUE). El TJ actúa en este ámbito con una doble capacidad. Por un lado, es el órgano de solución de conflictos entre instituciones, entre los Estados miembros y entre instituciones y Estados miembros, e incluso entre individuos e instituciones de la UE, en lo relativo a la aplicación del Derecho de la UE (arts. 256 (LA LEY 6/1957) a 266 (LA LEY 6/1957) y 268 (LA LEY 6/1957) a 281 TFUE (LA LEY 6/1957)). Por el otro, colabora con las jurisdicciones nacionales cuando se plantea ante éstas una cuestión relativa a la interpretación de los Tratados o a la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos un organismos de la UE, en el marco del procedimiento prejudicial previsto en el art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957), que ofrece una gran similitud con los procedimientos de control de constitucionalidad de los Estados miembros.

La incidencia directa de la UE sobre nuestro ordenamiento constitucional es patente. Las dos únicas enmiendas para la reforma de nuestra Constitución adoptadas hasta la fecha han sido aprobadas en un esfuerzo por adaptarse a las exigencias de los Tratados y de las instituciones comunes, para dar a los ciudadanos de la UE el derecho de participación plena en las elecciones municipales (1) y para ajustarse a las exigencias de la Unión Monetaria Europea en materia de estabilidad presupuestaria (2) . Nuestro Tribunal Constitucional ha recurrido ya en una ocasión al recurso prejudicial del art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957) (3) . Además, la aplicación del Título I de la Constitución, relativo a los derechos y deberes fundamentales, está hoy condicionada por la adhesión a la UE, en primer lugar a consecuencia de la construcción pretoriana por el TJ de una doctrina de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos de la UE y, más tarde, por la incorporación a los Tratados comunitarios de la Carta europea de los Derechos fundamentales, a la que el art. 6 del TUE reconoce el mismo valor jurídico que los Tratados.

El art. 93 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) había previsto la atribución por una ley orgánica a una organización o institución internacional del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Con la adhesión de España a las Comunidades Europeas en el año 1985 se produjo tal transferencia de competencias y el Tribunal Constitucional ha reconocido la validez para España de algún texto posterior al respecto, como el proyecto de Constitución Europea de 2004 (4) . España, al igual que los restantes Estados miembros de la UE, ha transferido a las instituciones supranacionales sectores completos de su actividad en ámbitos muy sensibles de la economía, como la política monetaria, la política fiscal, la política de competencia, la política agrícola o la protección del ambiente. Cuando la UE asume competencia plena en una materia, la autoridad legislativa de la UE, que hoy está integrada por el Parlamento Europeo y por el Consejo, adopta reglamentos y otras normas jurídicas de carácter vinculante, que no requieren ser traspuestas al ordenamiento nacional sino que se aplican de forma directa en la esfera interna. Las autoridades administrativas y judiciales nacionales han de aplicar directamente esas normas supranacionales. Las instituciones de la UE cuentan también con facultades propias de ejecución, que pueden incluir la apertura de procedimientos de inspección y sanción y la imposición de multas por incumplimiento de las normas de la UE. En muchos de estos ámbitos, las instituciones de la UE pasan a ocupar el lugar y ejercer las competencias de las administraciones nacionales. Éste es el caso de la transferencia de competencias en materia de supervisión bancaria por parte del Banco de España al Banco Central Europea, que, además de tener el monopolio de emisión de la moneda común, asume las funciones de suprema instancia de supervisión y resolución de entidades financieras.

En muchos otros caso, las facultades regulatorias de la UE se ejercen a través de directivas, que obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios para su consecución. Normalmente, una vez que la UE adopta una directiva, los Estados han de transponerla a su legislación nacional mediante normas de Derecho interno. Ahora bien, la trasposición de las directivas está sometida al control por el TJ de su valides, y aunque las jurisdicciones nacionales están facultadas para interpretarlas, esta interpretación está sujeta igualmente al control del TJ, que puede estimar que la transposición no se ajusta al Derecho de la UE, lo que haría incurrir en responsabilidad al Estado.

El Derecho de la UE no sólo incide sobre el Derecho público en los ámbitos económico, financiero y comercial, sino que puede hacerlo en cualquier otro sector jurídico en función de los desarrollos legislativos que se hayan producido en el nivel supranacional. Es muy relevante el impacto del Derecho supranacional en el sector de las relaciones laborales, en particular con respecto a la prohibición de cualquier forma de discriminación. Pero resulta notoria, sobre todo la incidencia del Derecho de la UE en el ámbito de la protección de los consumidores, sobre todo a raíz de la sentencia Aziz (5) , que ha dado lugar a una serie de sentencias posteriores del propio TJ que han introducido profundas modificaciones en nuestro ordenamiento procesal civil, en particular en lo relativo a las ejecuciones hipotecarias, e incluso en el ámbito contractual al imponerse a las entidades financieras las normas de la UE en materia de contratos concluidos por los consumidores (6) .

El ordenamiento de la UE es directamente aplicable por las autoridades administrativas y judiciales. Éstas pueden solicitar una interpretación del TJ en caso de albergar dudas, pero no están obligadas a hacerlo en todo caso, si entienden que el sentido de la normas supranacional en cuestión es «claro». Ahora bien, el legislador español está obligado a aplicar el Derecho supranacional, introduciendo en su legislación los cambios necesarios para conseguir el cumplimiento efectivo del Derecho supranacional. Éste, por otro lado, no se impone a los jueces y autoridades españoles como si fueran «ukazes» de los zares de Rusia, sino que la aplicación de sus normas está sometida a las limitaciones propias de todo sistema jurídico. El art. 5 TUE señala las limitaciones a la competencia de las instituciones comunes en razón de la vigencia de los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad. Además, el art. 4, apdo. 2, TUE, impone a la UE la obligación de respetar la «identidad nacional» de los Estados miembros, inherente a sus estructuras y constitucionales, y sobre todo, a respetar «las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional». El Tribunal constitucional alemán ha elaborado sobre al respecto una doctrina que justifica el ejercicio de controles de constitucionalidad basados en el respeto de la «identidad constitucional» de los Estados miembros, que puede constituir una línea defensiva frente a cualquier pretensión de expansión de las competencias de la UE en materias que afecten a las «estructuras fundamentales políticas y constitucionales» de los Estados miembros (7) , como podría ser la secesión de una parte del territorio del Estado (8) .

(1)

Reforma del art. 13, apdo. 2, de la Constitución, adoptada el 27 de agosto de 1992.

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(2)

Reforma del art. 135 de la Constitución, adoptada el 27 de septiembre de 2011.

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(3)

En el asunto Melloni, Sentencia del TJ (Gran Sala), de 26 de febrero de 2013, C-399/2012, ECLI:EU:2013:107. Providencia del Pleno del TC de 1 de marzo de 2011.

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(4)

Declaración 1/2004, de 13 de diciembre de 2004.

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(5)

Sentencia del TJ (Sala Primera), de 14 de marzo de 2013, en el as. C-415/2011, Mohamed Aziz c. Caixa d´Estalvis de Catalunya ECLI:EU:C:2013:164.

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(6)

Sobre la incidencia de la UE sobre el Derecho privado y procesal español, vid., p. ej., A. FERNÁNDEZ-TRESGUERRES GARCÍA, «La perspectiva post Estocolmo del Derecho privado. Una visión desde España», en M.PEREÑA VICENTE y P. DELGADO MARTÍN (Dirs.), y M.del M. HERAS HERNÁNDEZ (Coord.), Nuevas orientaciones del Derecho civil en Europa, Thompson Reuters Aranzadi, Cizur Menori, 2015, págs. 59-74.

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(7)

Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional alemán de 15 de diciembre de 2015, 2 BvR 2735/2014.

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(8)

Vid. M. MEDINA ORTEGA, El Derecho de secesión en la Unión Europea, Pons, Madrid, 2014.

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