- Comentario al documentoEl Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ha impuesto fuertes restricciones a la libertad de circulación de los ciudadanos. Pese a ello, son muchas las personas que no respetan dichas limitaciones y salen a la calle para realizar actividades distintas de las permitidas por el Real Decreto. En las últimas semanas, algunas de esas personas han sido condenadas por delito de desobediencia grave a la autoridad (art. 556.1 CP) mediante sentencia de conformidad, en la mayoría de los casos por incumplir reiteradamente la prohibición general de circular por las vías o espacios públicos sin causa justificada. Sin embargo, este delito requiere que se desobedezcan órdenes concretas notificadas personalmente por la autoridad o sus agentes y que la negativa a cumplir lo ordenado se produzca de manera inmediata o en un corto espacio de tiempo. De este modo, la desobediencia solo podrá ser objeto de sanción penal cuando, ante la intimación de la autoridad o agente, el sujeto incumplidor se niegue a regresar a su domicilio o, a pocos minutos de su regreso, vuelva a la calle fuera de los supuestos permitidos. En tales casos, los límites entre el delito y la infracción administrativa de desobediencia vendrán marcados por la persistencia en la negativa a cumplir la orden.
I. INTRODUCCIÓN: MARCO REGULATORIO (1)
Con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19, el Gobierno ha declarado el estado de alarma por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), adoptando una serie de medidas excepcionales para el conjunto de la población (2) . Algunas de estas medidas han supuesto una restricción de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial de la libertad de circulación. Así, el art. 7 del Real Decreto ha limitado el ejercicio del derecho a circular por las vías o espacios de uso público para la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad; la asistencia a centros sanitarios; el desplazamiento a los lugares de trabajo; la asistencia y cuidado a mayores, menores o personas dependientes o vulnerables; el desplazamiento a entidades financieras y de seguros; el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio; por causa de fuerza mayor o situación de necesidad, o para cualquier otra actividad de análoga naturaleza. Actividades, todas ellas, que «deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada».
Para impedir que se lleven a cabo las actividades prohibidas por el Real Decreto —entre otras, la circulación por vías o espacios públicos fuera de los supuestos mencionados en el art. 7—, los agentes de la autoridad pueden dictar órdenes, ostentando la ciudadanía «el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones» (art. 5.2). Más allá de esto, «el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes» (art. 20) (3) , es decir, de acuerdo con la legislación ordinaria (4) .
En el ámbito administrativo-sancionador, hay que destacar, por encima de todo, el art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LA LEY 4997/2015) (en adelante, LOPSC), que tipifica como infracción grave «la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación» (5) . También puede resultar de aplicación la infracción prevista en el art. 45.4.b de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LA LEY 11497/2015) (en adelante, Ley 17/2015 (LA LEY 11497/2015)), consistente en «el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes [en materia de protección civil] o los miembros de los servicios de intervención y asistencia», entre los cuales se incluyen «las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad» (art. 17.1) (6) . Sin duda, la situación de crisis sanitaria originada por el COVID-19 entra en el ámbito de la Ley 17/2015 (LA LEY 11497/2015) en tanto en cuanto afecta a la protección civil, entendida como «servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana» (art. 1.1). Ahora bien, la citada infracción se circunscribe a los casos de «emergencias declaradas» (arts. 45.4.b), con lo que su aplicación en los supuestos que nos ocupan «tendría el inconveniente de que el concepto de declaración de estado de alarma de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981) no coincide, desde un punto de vista técnico-jurídico, con la declaración de emergencia acordada en el ámbito de la protección civil, y al amparo de la Ley 17/2015 (LA LEY 11497/2015)» (7) . Finalmente, cabe mencionar el art. 57.2.c.1.º de la Ley 33/2011, de 4 de octubre (LA LEY 18750/2011), General de Salud Pública (en adelante, LGSP), que tipifica como infracción leve «el incumplimiento de la normativa sanitaria vigente» (8) , de la que forma parte el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), pues su finalidad, como decimos, es hacer frente a una emergencia sanitaria. De este modo, los incumplimientos de las limitaciones a la circulación establecidas en el art. 7 del Real Decreto se subsumirían sin problemas en dicha infracción (9) . Otra cosa es si la misma resulta legítima, lo que genera serias dudas, habida cuenta de que su contenido de injusto se agota en el simple incumplimiento de una norma o, peor aún, de cualquier norma incluida dentro del amplísimo campo de la sanidad (10) .
El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad o sus agentes durante el estado de alarma puede resultar constitutivo del delito de resistencia
En el ámbito penal, el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad o sus agentes durante el estado de alarma puede resultar constitutivo del delito de resistencia o desobediencia grave del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995), castigado con pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses (11) . Precisamente, en las últimas semanas se han dictado numerosas sentencias de conformidad por este delito fundamentadas en el incumplimiento reiterado de la prohibición de circular por las vías o espacios públicos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020). Sin embargo, resulta más que cuestionable que en los casos enjuiciados los condenados «resistieran o desobedecieran gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones», que es lo que tipifica el art. 556.1 CP. Para resolver esta duda, hemos de analizar los elementos esenciales de dicho delito.
II. PRINCIPIO DE AUTORIDAD Y BIEN JURÍDICO PROTEGIDO EN EL DELITO DE DESOBEDIENCIA
El delito del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995) se regula en el Capítulo II del título dedicado a los «delitos contra el orden público» (Título XXII del Libro II del Código Penal), bajo cuya rúbrica se agrupan figuras delictivas de muy diversa naturaleza. En este sentido, ninguna de las definiciones de orden público propuestas por la doctrina y la jurisprudencia ha sido capaz de identificar un bien jurídico categorial que permita distinguir los delitos incluidos en el Título XXII del resto de las figuras delictivas (12) . No obstante, algunos de estos delitos sí se encuentran vinculados por un mismo objeto de tutela. Así sucede con la sedición (Capítulo I), los delitos de atentado, resistencia y desobediencia (Capítulo II) y algunos tipos penales de desórdenes públicos (arts. 558 (LA LEY 3996/1995), 560 (LA LEY 3996/1995) y 561 CP (LA LEY 3996/1995)), encaminados todos ellos a la protección del normal desarrollo de las funciones o servicios públicos —orden público en sentido estricto— (13) .
En el caso de los delitos de atentado, resistencia y desobediencia, el mencionado bien jurídico se protege a través de la tutela del «servidor público», aquel que participa en el ejercicio de funciones públicas o presta algún tipo de servicio a la comunidad. De ahí que las conductas tipificadas en estos delitos consistan en la realización de determinadas acciones —agresiones, resistencia, acometimiento, empleo de violencia o intimidación, desobediencia y faltas de respeto o consideración— contra autoridades o sus agentes, funcionarios públicos, «miembros de las Fuerzas Armadas» (art. 554.1 CP (LA LEY 3996/1995)), «bomberos o miembros del personal sanitario o equipos de socorro que estuvieran interviniendo con ocasión de un siniestro, calamidad pública o situación de emergencia» (art. 554.3.a CP (LA LEY 3996/1995)), «personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad» (arts. 554.3.b (LA LEY 3996/1995) y 556.1 CP (LA LEY 3996/1995)) o «personas que acudan en auxilio de la autoridad, sus agentes o funcionarios» (art. 554.2 CP (LA LEY 3996/1995)). Tales sujetos merecen un respeto especial en tanto en cuanto ejercen funciones encaminadas a la consecución de fines de interés general (14) , es decir, en la medida en que «prestan un servicio a los ciudadanos, cuya alteración redunda en perjuicio de éstos» (15) . En esta línea, señala QUINTERO OLIVARES:
«la función protectora de estas tipicidades deriva de la necesidad de respetar el funcionamiento pleno de la Administración pública representada por sus agentes, a través de los cuales esa Administración presta un continuado servicio a la comunidad, cuya viabilidad depende, entre otras cosas, de que su acción sea respetada por la ciudadanía, que es la que resulta colectivamente perjudicada cuando se ataca, impide o perturba la actuación de los representantes de la función pública» (16) .
Pues bien, para algunos autores, ese respeto especial que merecen los servidores públicos, al que denominan principio de autoridad, constituye el verdadero bien jurídico protegido en los delitos de atentado, resistencia y desobediencia (17) . Dicho objeto de tutela debe ser concebido hoy «en términos funcionales» y no de «merecimiento u honorabilidad personal», esto es, «como potestad del Estado de adoptar e imponer determinadas decisiones en pro del interés general, exigiendo el respeto por parte de los ciudadanos como medio indispensable para asegurar el desenvolvimiento regular de la actividad pública» (18) . De este modo, el principio de autoridad —o «dignidad funcional de los poderes públicos» (19) — constituye una «garantía del buen funcionamiento de los servicios y funciones públicas» (20) .
En mi opinión, tanto el principio de autoridad como el normal desarrollo de las funciones o servicios públicos hacen referencia a un mismo bien jurídico, solo que contemplado desde perspectivas distintas: en el primer caso, desde la perspectiva subjetiva del servidor público contra el que se lleva a cabo la conducta típica; en el segundo, desde la perspectiva objetiva de la actividad que desempeña dicho sujeto. Sin embargo, el principio de autoridad aparece un tanto difuminado en la regulación actual de los delitos de atentado, resistencia y desobediencia, pues no todos los sujetos pasivos de la acción mencionados en sus tipos penales encarnan la autoridad del Estado. Por ello, creo que es preferible contemplar el bien jurídico protegido en estos delitos desde la perspectiva objetiva, es decir, como normal desarrollo de las funciones o servicios públicos.
III. ANÁLISIS DE LA CONDUCTA TÍPICA. DELIMITACIÓN CON LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ARTÍCULO 36.6 DE LA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO, DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
El art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995) castiga con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses a «los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones…» (21) . Tanto la resistencia como la desobediencia constituyen actos de oposición contra actuaciones adoptadas legítimamente por la autoridad o sus agentes. La resistencia se distingue por el empleo de fuerza —física o psíquica— (22) ; la desobediencia, por la negativa a cumplir una orden (23) . Así pues, dado que lo que nos interesa en este trabajo es analizar la relevancia penal de los incumplimientos de la prohibición —orden negativa— de circular prevista en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), vamos a centrarnos en el estudio de la desobediencia, esto es, en el incumplimiento de una orden dictada por la autoridad o sus agentes en el ámbito de sus competencias y revestida de las formalidades legales (24) . La resistencia la analizaremos en tanto en cuanto constituya modalidad de desobediencia, es decir, en la medida en que el uso de la fuerza contra la autoridad o el agente implique el incumplimiento de una orden.
De acuerdo con el tenor literal del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995), el sujeto pasivo de la acción —la autoridad o agente de la autoridad— debe hallarse «en el ejercicio de sus funciones», lo que significa que el acto de desobediencia tiene que producirse cuando la autoridad o agente actúa en el marco de sus atribuciones. Esto supone, en primer lugar, dejar fuera del tipo penal «el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito en una norma imperativa», exigiendo «el desprecio a una orden personalmente notificada» (25) . Pero, además, el referido inciso implica que la orden desobedecida debe constituir «un acto de ejercicio personal y directo de la autoridad» (26) , lo que presupone cierta inmediatez entre la orden emitida y el incumplimiento de la misma. Es decir, el delito de desobediencia consiste en el incumplimiento inmediato —que, además, debe ser grave— de una orden dictada por la autoridad o sus agentes, lo que exige proximidad temporal entre la emisión de dicha orden y la conducta del sujeto desobediente, y también cercanía física entre este y la autoridad o agente. Desde esta perspectiva, el ámbito de la tipicidad se circunscribe a los supuestos en los que las órdenes de la autoridad o sus agentes precisan de un cumplimiento inmediato, «como las que se imparten en situaciones de emergencia» (27) o, en general, las que dictan los agentes policiales, pues solo en tales casos puede darse un acto de resistencia o desobediencia grave a la autoridad o sus agentes «en el ejercicio de sus funciones», que es lo que castiga el art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995). De otro modo, si se incluyera en el ámbito de aplicación de la norma cualquier orden dictada por la autoridad o sus agentes —tanto las que requieren un cumplimiento inmediato como las que pueden cumplirse transcurrido un tiempo desde que son emitidas—, el delito de resistencia o desobediencia se convertiría en un medio de ejecución de resoluciones judiciales o actos administrativos, lo que resultaría contrario al principio de ultima ratio del Derecho penal (28) . Además, cabe añadir una razón de tipo sistemático: de no mantenerse la interpretación aquí seguida, la desobediencia sería la única acción delictiva del Capítulo II del Título XXII —incluyendo la resistencia tipificada en el propio art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995)— que no requeriría la mencionada proximidad física entre el sujeto activo y el servidor público.
En la regulación anterior, el criterio de la inmediatez había sido utilizado frecuentemente por algunos tribunales para apreciar o descartar la antigua falta de desobediencia leve del art. 634 CP (LA LEY 3996/1995) (29) en los supuestos de actuación de gorrillas previamente intimados por agentes policiales. Entre todas las sentencias, destaca, por su claridad, la SAP de Alicante, Sección 1.ª, n.o 278/2010, de 20 de abril (30) , que establece en su fundamento jurídico primero:
«la actuación de los aparcacoches que frecuentemente indican a los conductores los lugares libres en la vía pública para que puedan aparcar su vehículo, recabando o esperando una contraprestación económica por su labor voluntaria y espontánea, tendrá relevancia penal y podrá constituir una falta incardinable en el precepto citado [art. 634 CP (LA LEY 3996/1995)], siempre que haya habido una previa intimación por parte de los Agentes de la autoridad, en aplicación de la normativa administrativa que la prohíba, y el requerido hubiere mostrado un comportamiento renuente a cumplir la orden, bien sea mediante una negativa a abandonar su actividad, bien, con la martingala de aparentar marcharse para regresar de inmediato o transcurrido un corto espacio de tiempo, bien trasladándose a otro lugar a continuar con su acción […]
El problema surge cuando ha transcurrido un cierto período de tiempo entre el requerimiento y la vuelta a la ocupación del requerido, que permita desvincular la orden de su incumplimiento y encuadrar ese nuevo acto en la esfera administrativa, al desaparecer el desprecio manifiesto de la autoridad que representan los agentes.
Esta cuestión ha sido resuelta de forma unánime por la Jurisprudencia, entendiendo que cuando se ha producido un transcurso de tiempo más que prudencial, la reanudación de la tarea de aparcacoches por quien fue retirado de su actividad por una intervención policial anterior, carece de trascendencia penal y su comportamiento debe remitirse al campo de la sanción gubernativa, pues de lo contrario, se produciría un inadmisible solapamiento entre las normas administrativas y las normas penales, que deben quedar reservadas para aquellos comportamientos de mayor envergadura, que supongan un desprecio evidente de la autoridad».
La mencionada falta de desobediencia leve ha sido suprimida por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo (LA LEY 4993/2015), con lo que en la actualidad solo se sanciona penalmente la desobediencia grave. Sin embargo, como hemos comentado en la introducción, la resistencia y la desobediencia también se recogen como infracción administrativa en el art. 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015). A este respecto, podría existir la tentación de subsumir en dicho precepto los incumplimientos diferidos ante órdenes emitidas por la autoridad o sus agentes, es decir, los supuestos en los que transcurre un período considerable de tiempo entre el requerimiento y la actividad a la que se opone la orden. Pero lo cierto es que el art. 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015) se refiere a «la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones», con lo que la referida inmediatez estaría también implícita en la descripción del tipo administrativo, teniendo en cuenta, además, que la citada infracción se regula junto con «la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes», conducta que, al igual que la resistencia —incumplimiento de la orden empleando fuerza—, precisa proximidad espacial y temporal entre la negativa a obedecer del infractor y la orden de la autoridad o agente.
La distinción entre el delito y la infracción administrativa de desobediencia habría que situarla, más bien, en la intensidad del incumplimiento inmediato, tomando en especial consideración la «persistencia en la negativa a cumplir voluntariamente lo ordenado», uno de los criterios que utilizaba el Tribunal Supremo para distinguir el delito del art. 556.1 CP de la falta del art. 634 CP (LA LEY 3996/1995) (31) . Ahora bien, constatada la concurrencia de dicho elemento, ello solo conllevará la inaplicación del art. 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015). Para que se aplique el delito de resistencia o desobediencia es necesario, además, que no se den los requisitos del delito de atentado del art. 550 CP (LA LEY 3996/1995), es decir, que el incumplimiento inmediato y persistente de la orden no se produzca mediante agresión o acometimiento a la autoridad o sus agentes u oponiendo resistencia grave con violencia o intimidación también grave. Esta última modalidad típica es la que plantea problemas de delimitación con el delito del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995), pues se distingue de las otras dos —la agresión y el acometimiento— precisamente en que la acción se ejecuta «frente a una previa pretensión del sujeto pasivo de la acción» (32) , así una orden o requerimiento. Pues bien, teniendo en cuenta que la diferencia entre la resistencia y la desobediencia viene dada por que en la primera se opone fuerza física o psíquica contra la orden dictada por la autoridad o sus agentes, cabe incluir en el ámbito de aplicación del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995) los supuestos en los que se emplee una violencia o intimidación «de tono moderado y características más bien defensivas y neutralizadoras», como sucede en los casos de «forcejeo del sujeto con los agentes de la autoridad» (33) . Si la violencia o intimidación alcanza un nivel superior, procederá la aplicación del delito de atentado.
IV. DESOBEDIENCIA A LAS PROHIBICIONES DE CIRCULAR DURANTE EL ESTADO DE ALARMA
Según acabamos de ver, el delito de desobediencia del art. 556.1 CP (LA LEY 3996/1995) castiga la negativa a cumplir inmediata y persistentemente una orden dictada por una autoridad o agente de la autoridad. Esto implica que el simple incumplimiento de la prohibición de circular establecida en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), no resulta constitutivo de dicho delito, ni aunque se haya producido en reiteradas ocasiones y mediando requerimiento previo de la autoridad o agente (34) . Tampoco procede en estos casos la aplicación del art. 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015), dado que no concurre el requisito de la inmediatez entre la orden y su incumplimiento. En definitiva, el mero quebrantamiento de la referida prohibición general no puede dar lugar a una sanción penal o administrativa por desobediencia. Para hacer frente a dicho incumplimiento, el ordenamiento jurídico dispone de otros instrumentos sancionatorios; por ejemplo, los previstos en la LGSP (LA LEY 18750/2011), que, como hemos visto en el apartado introductorio, tipifica como infracción leve «el incumplimiento de la normativa sanitaria vigente» (art. 57.2.c.1.º), en la que cabe incluir las limitaciones a la circulación establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020). Además, el art. 57.2.b.6.º LGSP (LA LEY 18750/2011) define como infracción grave la «reincidencia en la comisión de infracciones leves, en los últimos doce meses», lo que permite sancionar con multa de hasta 60.000 euros (art. 58.1.b LGSP (LA LEY 18750/2011)) los incumplimientos reiterados de la prohibición de circular por las vías o espacios públicos durante el estado de alarma sin causa justificada.
Ahora bien, en los supuestos en los que el sujeto que incumple la prohibición de circular es amonestado por un agente policial que le ordena que regrese a su domicilio y que no salga de él salvo en los casos permitidos, el incumplimiento de esta nueva orden concreta y personal sí podrá resultar constitutivo de desobediencia penal o administrativa. Para ello, será necesario que el sujeto, o bien se niegue a regresar a su domicilio (35) , o bien, «transcurrido un corto espacio de tiempo» desde su regreso —entiéndase: a los pocos minutos—, salga de nuevo a la calle fuera de los supuestos permitidos (36) . La calificación del correspondiente acto de desobediencia como delito o infracción administrativa dependerá, como se ha dicho antes, de la intensidad del incumplimiento y, en especial, de la «persistencia en la negativa a cumplir voluntariamente lo ordenado», teniendo en cuenta, además, la posibilidad de aplicar el delito de atentado en los casos en los que la negativa a cumplir la orden del agente policial venga acompañada del empleo de violencia o intimidación. La existencia de tres infracciones para sancionar actos de resistencia o desobediencia comporta el riesgo de que la menos grave —en este caso, la infracción administrativa del art. 36.6 LOPSC (LA LEY 4997/2015)— pueda ser utilizada para reprimir incumplimientos nimios de órdenes o prohibiciones dictadas por la autoridad o sus agentes, lo que lamentablemente está sucediendo durante el estado de alarma (37) .
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