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Medidas propuestas por el CGPJ para agilizar la justicia tras el Estado de Alarma en el ámbito contencioso-administrativo

Adolfo Alonso de Leonardo-Conde

Abogado del departamento de Derecho público de SORIANO ZUECO ABOGADOS

Diario La Ley, Nº 9623, Sección Plan de Choque de la Justicia / Tribuna, 29 de Abril de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 4392/2020

Normativa comentada
Ir a Norma L 9/2017 de 8 Nov. (Contratos del Sector Público)
  • LIBRO PRIMERO. Configuración general de la contratación del sector público y elementos estructurales de los contratos
    • TÍTULO I. Disposiciones generales sobre la contratación del sector público
      • CAPÍTULO III. Perfección y forma del contrato
        • Artículo 37. Carácter formal de la contratación del sector público.
      • CAPÍTULO V. Del recurso especial
        • Artículo 44. Recurso especial en materia de contratación: actos recurribles.
Ir a Norma L 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
  • TÍTULO IV. De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común
    • CAPÍTULO III. Ordenación del procedimiento
      • Artículo 70. Expediente Administrativo.
Ir a Norma L 29/1998 de 13 Jul. (jurisdicción contencioso-administrativa)
  • TÍTULO I. Del orden jurisdiccional contencioso-administrativo
  • TÍTULO III. Objeto del recurso contencioso-administrativo
  • TÍTULO IV. Procedimiento contencioso-administrativo
  • TÍTULO VI. Disposiciones comunes a los Títulos IV y V
Comentarios
Resumen

En este trabajo se valoran de forma sucinta las diferentes propuestas que, supuestamente con el objeto de evitar que la jurisdicción contencioso-administrativa se colapse tras el alzamiento del estado de alarma decretado como consecuencia del COVID-19, han sido planteadas por el CGPJ.

En el denominado Primer Documento de Trabajo sobre Medidas Organizativas y Procesales para el Plan de Choque en las Administraciones de Justicia tras el Estado de Alarma, el CGPJ ha propuesto una serie de medidas legislativas que, centradas principalmente en la modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) (LJCA), tienen como finalidad agilizar la tramitación de los procedimientos contencioso-administrativos, con el propósito último de evitar que la eventual avalancha de nuevos recursos que se pueda producir tras el levantamiento del estado de alarma (en materia de contratación pública, sancionadora, tributaria, de expropiación forzosa o de responsabilidad patrimonial, por ejemplo) no colapse aún más el normal funcionamiento de dicha jurisdicción.

Algunos aspectos de la propuesta del CGPJ nos merecen una valoración positiva, mientras que otros —incluida la forma en que se pretenden articular las reformas procesales— no pueden sino ser objeto de crítica, especialmente por resultar manifiestamente contrarios al derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 CE. (LA LEY 2500/1978)

I. ASPECTOS POSITIVOS DE LA PROPUESTA

(i) En abstracto (y sin perjuicio de la dificultad que su aplicación práctica pueda tener en un sistema donde la primera instancia es estrictamente unipersonal), la modificación de los artículos 37.2 (LA LEY 17734/2017), 37.3 (LA LEY 17734/2017), 110.1 (LA LEY 2689/1998) y 111 LJCA (LA LEY 2689/1998) (medida n.o 5.1 del Documento de Trabajo), tendente a mejorar, ampliar y flexibilizar el ámbito de aplicación de las técnicas del caso testigo y de la extensión de efectos, parece razonable y ajustada a la finalidad que se pretende alcanzar: cualquier medida que, sin merma de los derechos de los justiciables, persiga evitar la tramitación completa de los procedimientos con objeto idéntico, permitiendo la extensión del pronunciamiento que se produzca en el primero a todos los demás posteriores, ha de ser bien valorada.

(ii) A excepción de lo que luego se dirá sobre la cuantía, lo mismo puede decirse de la modificación de los distintos apartados del artículo 78 LJCA (LA LEY 2689/1998) (medida n.o 5.2), que persigue potenciar el denominado procedimiento abreviado exprés o abreviadísimo (procedimiento abreviado sin vista). Lamentablemente, el hecho de que los procedimientos abreviados se sustancien mayoritariamente con la celebración de vista y la circunstancia de que esta se señale en fechas muy alejadas de aquella en la que se presentó la demanda iniciadora, propicia que en muchas ocasiones ese tipo de procedimientos acaben teniendo en la práctica una duración superior a la de un procedimiento ordinario, desnaturalizando al procedimiento abreviado. Por ello, la medida propuesta ha de ser valorada positivamente, en tanto en cuanto puede permitir la más ágil tramitación de los procedimientos abreviados y, además, sin que las partes vean menguados sus derechos de defensa.

Únicamente merece una valoración negativa la concreta regulación referida a los supuestos en los que procederá la celebración de vista: en los apartados a) y b) de la nueva redacción propuesta para el artículo 78.3 LJCA (LA LEY 2689/1998) se dispone que se celebrará vista cuando las partes propongan como prueba el interrogatorio de parte, la testifical, la pericial con la intervención del perito o la documental administrativa, y el órgano jurisdiccional considere «estrictamente necesaria la práctica de dichas pruebas». Y es que la admisión y práctica de las pruebas no se rige por un criterio de necesidad como el propuesto por el CGPJ (y menos aún por un criterio de estricta necesidad), sino por un criterio de utilidad y pertinencia (exartículos 283 (LA LEY 58/2000) y 347.1 LEC (LA LEY 58/2000)), de manera que en todo caso la prueba habrá de practicarse —y subsiguientemente la vista celebrarse—, cuando sea útil y pertinente, y no cuando se considere que es estrictamente necesaria.

Hay que recordar que la admisión y práctica de las pruebas se rigen por el criterio de utilidad y pertinencia, no por el de necesidad

(iii) La medida n.o 5.2 también contempla como novedad la posibilidad de que el Juez pueda dictar sentencia in voce en aquellos procedimientos abreviados donde se enjuicien asuntos respecto de los que no quepa recurso de apelación. Nuevamente con la salvedad relativa a la cuantía a la que posteriormente aludiremos, la propuesta merece una valoración positiva, especialmente porque se trata de una facultad del órgano jurisdiccional, y no de una obligación, de forma que podrá decidir aquello que en cada caso sea mejor desde el punto de vista de la agilidad procesal y del derecho a la tutela judicial efectiva.

(iv) La necesidad de implantar un auténtico sistema de doble instancia en la jurisdicción contencioso-administrativa nos lleva a valorar positivamente las medida n.o 5.3 (modificación de los artículos 9.1 (LA LEY 2689/1998) y 11.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)), que implica conferir a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo la competencia objetiva para conocer de asuntos antes atribuidos a la AN. Lo que sucede —y este es el aspecto negativo— es que las propuestas del CGPJ van en sentido opuesto a la implantación real de ese sistema de doble instancia en esta jurisdicción.

(v) La propuesta de que los temas de nacionalidad que se sustancian ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se resuelvan mediante su organización como Tribunales de instancia (medida n.o 5.10), vinculada con la anterior, resulta también positiva, siendo sin embargo deseable que el funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo como Tribunales de instancia se extienda a otras materias (especialmente empleo público).

(vi) La reforma que se propone para el artículo 45.3 LJCA (LA LEY 2689/1998) (medida n.o 5.5), en el sentido de permitir que se continúe con la tramitación del procedimiento mientras se subsanan los defectos formales del escrito de interposición, nos parece acertada, ya que —como bien apunta el CGPJ— en la práctica totalidad de los casos esos defectos formales se acaban subsanando en tiempo y forma. Además, la modificación está en consonancia con lo que sucede en la práctica cuando un defecto formal no advertido por el Letrado de la Administración de Justicia en la fase inicial de admisión, lo es por la Administración demandada en su contestación: la parte recurrente lo subsana (en su caso) dentro de los 10 días siguientes (artículo 138.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)), sin que la invocación de ese defecto formal determine la suspensión del procedimiento durante dicho plazo.

(vii) La medida n.o 5.6 contempla adicionar un artículo 16 bis a la LJCA, según el cual las Salas o Secciones se constituirán con un único Magistrado para resolver en apelación aquellos asuntos que se refieren a cuestiones jurídicas sobre las que esa Sala o Sección ya tenga asentado un criterio reiterado y uniforme. En principio, esta medida debe ser bien valorada, siempre que el asunto no requiera además una revisión de los hechos enjuiciados en la instancia, en cuyo caso la deliberación de la Sala o Sección debe seguir siendo obligatoria.

(viii) La racionalización de los escritos de las partes, siguiendo la tendencia ya implantada por el TJUE o la Sala Tercera del TS para los recursos de casación (medidas n.o 1.5 y 5.7), nos parece también acertada, siempre que ello no implique, por ser en exceso restrictiva, una merma del derecho de defensa de las partes. En concreto, la extensión máxima que se fije para los escritos procesales deberá ser lo suficientemente amplia como para que las partes (especialmente las recurrentes, que no cuentan con el soporte de un expediente administrativo) puedan desarrollar adecuadamente sus argumentos y valorar suficientemente la prueba en la multitud de asuntos de enorme complejidad que se sustancian en la jurisdicción contencioso-administrativa (liquidación de contratos de obra, liquidaciones y sanciones tributarias de envergadura, expedientes de reintegro de subvenciones, etc.).

(ix) La modificación que se pretende para el artículo 55.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) (medida n.o 5.9), aun siendo bienintencionada, nos parece innecesaria, dado que la definición del expediente administrativo ya aparece recogida en el artículo 70 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015).

(x) La medida n.o 5.11 es también acertada, porque da claridad al régimen aplicable en materia de medidas cautelares inaudita parte. No obstante, no consideramos que sea ajustado a Derecho que el artículo 135 LJCA (LA LEY 2689/1998) se modifique en el sentido de señalar que la medida cautelar se desestimará cuando el órgano jurisdiccional aprecie que «la finalidad no sea legítima o que manifiestamente no concurren los presupuestos para denegarla». Entendemos que esta previsión —en su primer inciso—, amén de implicar un margen de discrecionalidad poco deseable, es contraria al artículo 130 LJCA (LA LEY 2689/1998), que únicamente permite denegar una medida cautelar cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición no puedan hacer perder su finalidad legítima al recurso o cuando de la medida cautelar pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero. Por lo tanto, aun concurriendo especial urgencia, la medida cautelar inaudita parte únicamente podrá ser denegada cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición no puedan hacer perder su finalidad legítima al recurso o cuando de la medida cautelar pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero, pero no cuando el órgano jurisdiccional pueda apreciar que su finalidad no sea legítima.

(xi) La medida n.o 5.12 (relativa al artículo 39 LJCA (LA LEY 2689/1998)) nos parece acertada, así como cualquier medida que facilite la acumulación de recursos cuando se den las condiciones necesarias para ello. Y es que en muchas ocasiones, pese a darse estas condiciones, la acumulación no se acuerda por los órganos jurisdiccionales (o se acuerda la desacumulación) por simple comodidad en la ulterior tramitación o resolución o por pura cuestión de estadística.

(xii) La medida n.o 5.13 nos parece acertada en su finalidad, pero no en cuanto a la ubicación de la reforma en que se plasma. En concreto, la modificación que se plantea, más que afectar al artículo 44.2 LCSP (LA LEY 17734/2017), afecta al artículo 44.1 LCSP (LA LEY 17734/2017), en el que se debe añadir un último párrafo con el contenido que se propone por el CGPJ. Es decir, no procede modificar el artículo 44.2 LCSP, sino el artículo 44.1, de modo que se incluya un último párrafo en el que se indique que serán en todo caso susceptibles de recurso especial en materia de contratación los contratos enumerados en los párrafos anteriores cuando, con independencia de cuál sea su valor estimado, el recurso tenga como fundamento la situación de hecho creada por el COVID-19, la declaración del estado de alarma o las demás medidas normativas, disposiciones o actos dictados por cualquier Administración para combatirlo o como consecuencia de esa situación de hecho o de esa declaración.

(xiii) La medida n.o 5.15 prevé añadir un artículo 19 bis en la LJCA, a fin de conferir legitimación activa a los sindicatos y asociaciones que defienden interés colectivos para interponer recursos en beneficio de los particulares perjudicados por situaciones derivadas del estado de alarma, lo cual nos parece una medida positiva y garantista de los derechos de los justiciables.

(xiv) Asimismo, valoramos positivamente la voluntad de reforzar la mediación y la conciliación intrajudiciales (medida n.o 5.16), aunque sin duda su eficacia será limitada en la práctica como consecuencia de la conocida resistencia de las Administraciones públicas a resolver los litigios por vía convencional.

II. ASPECTOS NEGATIVOS DE LA PROPUESTA

(i) La medida n.o 5.3 propone incrementar la summa gravaminis del recurso de apelación, de los actuales 30.000 € a los 60.000 € (artículo 81.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)). El CGPJ asevera en la justificación de su propuesta que «el importe, no obstante su elevación, sigue siendo moderado» y que permitirá reducir «la entrada de asuntos en las Salas de los TSJs y de la AN, colaborando con ello al mejor funcionamiento de estos órganos».

Esta última afirmación es la que explica la única razón de ser de la medida que se sugiere: descargar de trabajo a los órganos colegiados de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin atender en absoluto al derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables en su vertiente del derecho a una segunda instancia. En efecto, obviando que 60.000 € no constituye un importe en absoluto moderado (como tampoco lo son los actuales 30.000 €), y menos aún tras la situación de crisis económica que a buen seguro nos afectará tras el estado de alarma (que precisamente justifica las propuestas del CGPJ que venimos analizando), el único criterio que debe informar la modificación del régimen del recurso de apelación no puede ser el de reducir la carga de trabajo de los TSJs o de la AN. En todo caso debe tomarse en consideración el derecho a la tutela judicial efectiva, de manera que esa deseable descarga de trabajo no implique una vulneración de este derecho constitucional.

Pues bien; teniendo esto en cuenta, consideramos que constituye una anomalía insostenible desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva que en la jurisdicción contencioso-administrativa no exista propiamente una segunda instancia, como existe por ejemplo en la jurisdicción civil, con lo que cualquier medida que, como la que nos ocupa, agudice aún más dicha anomalía, debe merecer un rechazo de plano. Dicho de otra manera, las reformas legislativas deben tender en esta materia a instaurar en la jurisdicción contencioso-administrativa un sistema ordinario de doble instancia, de conformidad con el modelo existente en la jurisdicción civil. Sin embargo, la medida propuesta a este respecto por el CGPJ va en sentido inverso, al limitar aún más de lo que ya lo estaba el ámbito del recurso de apelación contencioso-administrativo, lo cual a nuestro juicio contradice el derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables en su vertiente del derecho a una segunda instancia. Sobre todo si tenemos en cuenta el criterio —sumamente restrictivo— sentado tanto por los TSJs como por el TS en torno a la determinación de la cuantía de los asuntos a los efectos del recurso de apelación.

A lo que hay que añadir que resulta de todo punto injustificable que se proponga duplicar la summa gravaminis del recurso de apelación contencioso-administrativo cuando en la jurisdicción civil permanece en 3.000 € (artículo 455.1 LEC (LA LEY 58/2000)). No hacen falta profusos argumentos para evidenciar lo insostenible que, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, resulta el que la summa gravaminis del recurso de apelación en la jurisdicción contencioso-administrativa sea 20 veces superior a la del recurso de apelación en la jurisdicción civil.

Es injustificable que se proponga duplicar la summa gravaminis del recurso de apelación contencioso-administrativo

En concordancia con lo anterior, es igualmente rechazable que se eleve la cuantía de los recursos que deben ser tramitados por los cauces del procedimiento abreviado de los actuales 30.000 € a los 60.000 € (medida n.o 5.2 de propuesta de reforma del artículo 78.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)).

(ii) La medida n.o 5.8 propone eliminar en su totalidad la rehabilitación de los plazos regulada actualmente en el artículo 128.1 LJCA (LA LEY 2689/1998). Esta propuesta, en los términos tan amplios en que aparece efectuada, nos parece poco respetuosa con la naturaleza del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y por ello debemos expresar nuestro rechazo.

La figura de la rehabilitación de los plazos procesales prevista en el artículo 128.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) se justifica en este orden jurisdiccional en la necesidad de evitar que por estrictas cuestiones de plazos dejen de enjuiciarse, con todos los elementos argumentales y probatorios necesarios para ello, asuntos en los que, por definición, siempre subyacen intereses generales. Esto es; esa figura persigue que una rígida aplicación de la preclusión no produzca como efecto el que no se llegue a producir una resolución judicial ajustada a Derecho sobre la actuación de las Administraciones públicas, toda vez que siempre están en juego intereses públicos. En definitiva, a través de una flexible aplicación de los plazos procesales, se trata de asegurar la depuración de actuaciones administrativas no acordes a la Ley y, por ende, al interés público; interés público que, en última instancia, confiere la razón de ser a la rehabilitación de los plazos procesales en la jurisdicción contencioso-administrativa.

A partir de aquí, creemos que el problema que la rehabilitación de los plazos pueda generar desde el punto de vista de la agilización procesal no se halla en la figura en sí, sino en su utilización. Así, es cierto que determinadas partes procesales abusan de la rehabilitación de los plazos (convirtiéndola en regla en vez de en excepción) o que mientras que en algunos órganos jurisdiccionales la caducidad se declara en un período razonable (a la semana de haber transcurrido el plazo), otros pueden tardar meses en hacerlo (tardanza que, por cierto, es imputable también a los abogados, que perfectamente pueden instar la declaración de caducidad de un trámite cuando haya pasado un tiempo prudencial desde la finalización del plazo que le sea de aplicación). Por eso, eliminar en su totalidad la figura de la rehabilitación de los plazos sería —si se nos permite la expresión— «matar pájaros a cañonazos», máxime si tenemos en cuenta que los eventuales problemas que su uso abusivo o inapropiado puedan generar pueden resolverse mediante medidas menos traumáticas: obligando a los Letrados de la Administración de Justicia y demás funcionarios a que sean diligentes en la declaración de caducidad, inadmitiendo escritos cuando sea patente e indiscutible que la parte ha incurrido en abuso de derecho y fraude procesal en lo atinente a los plazos (artículo 247 LEC (LA LEY 58/2000)), o restringiendo la aplicabilidad de la rehabilitación de los plazos a las actuaciones procesales más relevantes en un procedimiento (demanda, contestación a la demanda y conclusiones), y eliminándola para los demás trámites (impugnación de recursos, oposición a medidas cautelares, otras alegaciones, etc.).

Es decir; es posible promover la agilización procesal sin necesidad de eliminar en su totalidad una figura que, como la rehabilitación de los plazos, es consustancial a la jurisdicción contencioso-administrativa y a su función de depurar el mundo jurídico de actuaciones administrativas contrarias a Derecho y, por lo tanto, al interés general.

(iii) En materia de costas procesales, el CGPJ propone (medida n.o 5.14) que su importe sea fijado ya en la resolución que las imponga, modificándose en consecuencia el artículo 139.4 LJCA (LA LEY 2689/1998). De llevarse a cabo la modificación que se pretende, se cometerá a nuestro juicio un indudable error jurídico al dejar, en todos los supuestos de imposición de costas, al arbitrio del juzgador la fijación de una suma concreta de costas que puede ser, y de hecho viene resultando cuando se aplica el sistema, una suma muy inferior a la real, siendo así que el concepto mismo de costas implica el total resarcimiento de quien se ha visto perjudicado económicamente por un proceso judicial. En este sentido, si ya el vigente artículo 139.4 LJCA viene produciendo resultados dispares e inexplicables para los abogados por la diferencia de criterios que se registran según asuntos y sentenciadores, no digamos nada si se generaliza obligadamente un sistema de fijación de costas que aún no es hoy el generalmente aplicado.

De ahí la conveniencia de, primero restablecer el sistema de imposición de costas únicamente en los casos en que se aprecie mala fe o temeridad y, segundo, de no admitir la fijación expresa de su cuantía en la resolución definitiva que las imponga, de forma que, en caso de desacuerdo con su importe, se cuantifiquen previa la tramitación correspondiente del procedimiento de tasación de costas con intervención de las partes y, especialmente, con la del Colegio profesional correspondiente, todo lo cual permitirá que el Letrado de la Administración de Justicia o el juzgador tenga más elementos de juicio para adoptar una resolución acertada.

(iv) La medida n.o 5.17 se refiere a las Disposiciones Transitorias, respecto de las cuales solo diremos que, por una elemental aplicación del principio de seguridad jurídica, las modificaciones que afecten a los procedimientos de instancia solo podrán ser aplicables a los recursos contencioso-administrativos interpuestos a partir de su entrada en vigor, mientras que las que afecten a otras instancias solo a los asuntos cuyas resoluciones definitivas se notifiquen después de su entrada en vigor.

(v) De esta medida n.o 5.17 parece desprenderse que la propuesta del CGPJ pasa por que todas las modificaciones aquí analizadas se articulen a través de un Real Decreto-Ley. Obviamente, esta sugerencia solo puede merecer nuestra oposición más firme, toda vez que no se dan los requisitos legalmente exigidos por el artículo 86.1 CE (LA LEY 2500/1978) para que proceda acordar una modificación legislativa del calado de la propuesta por el CGPJ a través del Real Decreto-Ley, permitiendo con ello que la misma pueda prescindir de los controles y filtros propios del proceso ordinario de tramitación de un proyecto de Ley. Así, las modificaciones afectan a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE, en concreto, al derecho a la tutela judicial efectiva, como hemos tenido ocasión de comprobar, y por supuesto no se dan las condiciones de extraordinaria y urgente necesidad, toda vez que —ocioso es decirlo— las medidas propuestas no tienen como finalidad principal atajar los eventuales problemas que se puedan generar tras el alzamiento del estado de alarma, sino atajar los que ya arrastra desde hace tiempo la jurisdicción contencioso-administrativa.

A este respecto no sobra recordar además que una vez que se levanten las restricciones impuestas por la declaración del estado de alarma, no se producirá en ningún caso una avalancha inmediata de recursos en la jurisdicción contencioso-administrativa, esencialmente porque su naturaleza revisora exige la tramitación previa de una reclamación en vía administrativa (salvo en los supuestos de impugnación directa de disposiciones de carácter general o de recursos planteados contra vías de hecho).

En definitiva, sin duda la jurisdicción contencioso-administrativa requiere una reforma de cierta envergadura, que va mucho más allá de lo que la situación post-COVID-19 pueda demandar, tal y como con facilidad se desprende de las medidas aquí analizadas. Por ello, dicha reforma no puede plantearse como un plan de choque de aprobación urgente e inmediata tras el estado de alarma, como plantea el CGPJ, sino que debe ser objeto tanto de un análisis sosegado, en el que intervengan adecuadamente todas las partes implicadas, como de una tramitación legislativa ordinaria.

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