I. PLANTEAMIENTO
Una de las cuestiones jurídico-penales más importantes que se han planteado en relación con la normativa reguladora del estado de alarma durante la pandemia de COVID-19 se refiere a la prescripción del delito. ¿Se ha interrumpido o suspendido el cómputo del plazo de prescripción a causa del Real Decreto n.o 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19?
En las próximas páginas se sostendrá que el Real Decreto por el que se declara el estado de alarma no sólo no ha afectado a los plazos de prescripción de delito, sino que no podría hacerlo. A tal efecto, se analizarán críticamente los argumentos que podrían aducirse para entender que sí los ha interrumpido o suspendido; y por qué deben desecharse.
II. LOS PRECEPTOS EN JUEGO
El Real Decreto 463/2020 contiene dos preceptos que podrían tener que ver con la prescripción del delito: las disposiciones adicionales segunda (LA LEY 3343/2020) y cuarta (LA LEY 3343/2020).
La Disposición Adicional Segunda, en sus puntos 1 y 2, establece lo siguiente:
Disposición adicional segunda. Suspensión de plazos procesales.
1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
2. En el orden jurisdiccional penal la suspensión e interrupción no se aplicará a los procedimientos de habeas corpus, a las actuaciones encomendadas a los servicios de guardia, a las actuaciones con detenido, a las órdenes de protección, a las actuaciones urgentes en materia de vigilancia penitenciaria y a cualquier medida cautelar en materia de violencia sobre la mujer o menores.
Asimismo, en fase de instrucción, el juez o tribunal competente podrá acordar la práctica de aquellas actuaciones que, por su carácter urgente, sean inaplazables.
Y la Disposición Adicional Cuarta, que expresamente hace referencia a la prescripción, contiene el siguiente texto:
Disposición adicional cuarta. Suspensión de plazos de prescripción y caducidad.
Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.
III. ARGUMENTOS RELACIONADOS CON EL TENOR LITERAL DE AMBAS NORMAS
1. La prescripción del delito no es un plazo procesal
La imposibilidad de aplicar la Disposición Adicional Segunda a la prescripción del delito es probablemente la más evidente. No ya porque la prescripción del delito no puede ser aludida con la mención «plazos previstos en las leyes procesales» (la prescripción es una causa de extinción de la pena regulada en el Código Penal, y sus plazos previstos en el art. 131 CP (LA LEY 3996/1995)) sino, además, porque no es un «plazo procesal». No puede ser un «plazo procesal» aquel que transcurre fuera del procedimiento; y lo hace justo hasta que el procedimiento inicia y se dirige contra el autor.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, vinculante para todo intérprete, es absolutamente clara en el sentido de rechazar una visión procesal de la prescripción penal y reclamar su valor como institución penal material. Baste a estos efectos citar las siguientes resoluciones:
Esta misma concepción es la que recoge la doctrina del Tribunal Supremo. Así, la STS n.o 101/2012, de 27 de febrero (LA LEY 7666/2012) (FJ Tercero) sostiene: «Las disposiciones reguladoras de la prescripción… son normas de carácter sustantivo penal»; y la STS n.o 289/2015, de 14 de mayo (LA LEY 59387/2015) habla de «la connotación sustantiva que a la prescripción penal se le viene atribuyendo» por parte de la jurisprudencia de la Sala segunda del TS.
2. La prescripción del delito no es, según jurisprudencia constitucional, «prescripción de una acción o un derecho»
La Disposición Adicional Cuarta habla de la suspensión del cómputo del plazo de prescripción y caducidad «de cualesquiera acciones y derechos». ¿Puede entenderse que esta disposición es aplicable a la prescripción penal?
El TC ha sido insistente en la consideración de que la prescripción del delito no es la prescripción de la acción penal
La respuesta es negativa. El Tribunal Constitucional ha sido insistente en la consideración de que la prescripción del delito no es la prescripción de la acción penal, sino una institución penal material de una naturaleza diversa. La expresión reiterada en varias ocasiones por el Tribunal Constitucional es la siguiente: «lo que prescribe no es la acción penal para perseguir el delito sino el delito mismo» (ver SSTC 63/2005, de 14 de marzo (LA LEY 1020/2005), FJ 5; STC 147/2009, de 15 de junio (LA LEY 104340/2009), FJ 2; STC 37/2010, de 19 de julio (LA LEY 124753/2010), FJ 5).
Así, pues, la expresión puede ser objeto de distintas consideraciones críticas, pero a estos efectos es indubitada: la prescripción del delito no resulta abarcada por la referencia a la «prescripción o caducidad de cualesquiera acciones y derechos».
IV. ARGUMENTOS SUSTANTIVOS RELACIONADOS CON LA NATURALEZA DE LA PRESCRIPCIÓN COMO INSTITUCIÓN DE DERECHO PENAL MATERIAL
Pero los argumentos más importantes son los argumentos sustantivos que se derivan de la naturaleza de la prescripción como institución de Derecho penal material. Como hemos visto, el Tribunal Constitucional es tajante en la consideración de la naturaleza penal material o sustantiva del instituto de la prescripción. A las ya citadas STC 63/2005, de 14 de marzo (LA LEY 1020/2005), y STC 29/2008, de 20 de febrero (LA LEY 1123/2008), puede añadirse la STC 37/2010, de 19 de julio (LA LEY 124753/2010), que en su FJ 5 afirma rotundamente:
- «[E]ste Tribunal tiene declarado que por estar en juego el principio de legalidad por imposición de la propia Constitución (art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978)), resulta patente que los términos en que el instituto de la prescripción … venga regulado han de ser interpretados con particular rigor en tanto que perjudiquen al reo, "sin posibilidad de interpretaciones in malam partem" de la normativa reguladora de la prescripción (art. 25.1 CE), "que está al servicio de la seguridad jurídica de los imputados y que implica … una limitación al ejercicio del ius puniendi del Estado como consecuencia de la renuncia del mismo" (STC 29/2008, de 20 de febrero (LA LEY 1123/2008), FFJJ 10 y 12)».
De este punto de partida pueden deducirse dos sólidas objeciones que refuerzan la idea de que la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto (LA LEY 3343/2020) que declara el estado de alarma (RD 463/2020) no sólo no hace referencia a la suspensión de la prescripción de los delitos, sino que no podría hacerlo.
1. Violación de la prohibición de retroactividad de las disposiciones penales materiales desfavorables
Si nos referimos a la prescripción del delito —obviamente, la cuestión es diversa cuando hablamos de otras manifestaciones de la prescripción—, una suspensión del cómputo del plazo de prescripción del delito supone una ampliación del plazo de prescripción aplicada retroactivamente.
Efectivamente: si un delito tiene un plazo de prescripción de 5 años, y éste ha comenzado a correr el 15 de marzo de 2015, su prescripción tendrá lugar, atendiendo a las normas vigentes en el momento de su comisión, el día 15 de marzo de 2020. Si se entendiese que se suspende el cómputo del plazo de prescripción el día 14 de marzo de 2020 hasta el momento en que decaiga el estado de alarma, ello supondría ampliar el plazo de prescripción de delito que estaba vigente en el momento de su comisión (de modo que si, por ejemplo, el estado de alarma terminase el día 15 de julio, el plazo de prescripción habría pasado a ser de 5 años y cuatro meses).
Como hemos visto, el Tribunal Constitucional es tajante en la consideración de la naturaleza penal material o sustantiva del instituto de la prescripción. A las ya citadas STC 63/2005, de 14 de marzo (LA LEY 1020/2005), y STC 29/2008, de 20 de febrero (LA LEY 1123/2008), puede añadirse la STC 37/2010, de 19 de julio (LA LEY 124753/2010), que en su FJ 5 afirma rotundamente:
- — «[E]ste Tribunal tiene declarado que por estar en juego el principio de legalidad por imposición de la propia Constitución (art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978)), "resulta patente que los términos en que el instituto de la prescripción … venga regulado han de ser interpretados con particular rigor en tanto que perjudiquen al reo", "sin posibilidad de interpretaciones in malam partem" de la normativa reguladora de la prescripción (art. 25.1 CE), "que está al servicio de la seguridad jurídica de los imputados y que implica … una limitación al ejercicio del ius puniendi del Estado como consecuencia de la renuncia del mismo" (STC 29/2008, de 20 de febrero (LA LEY 1123/2008), FFJJ 10 y 12)».
De esta consideración deduce la jurisprudencia española que la prescripción del delito está abarcada por la garantía de irretroactividad penal de las disposiciones penales desfavorables, y por ello no la considera sometida al principio procesal «tempus regit actum» sino a las consecuencias del principio opuesto «nullum crimen, nulla poena sine lege praevia».
Es sabido que tanto la propia naturaleza del instituto de la prescripción penal como las implicaciones que de ella se derivan (aplicabilidad o inaplicabilidad de las garantías derivadas del principio de legalidad penal) son una cuestión objeto de debates doctrinales, y que tampoco reciben una respuesta uniforme en los países de nuestro entorno. Sin embargo, de lo que no cabe duda es de que éste es el estándar fijado para el Derecho español por el Tribunal Constitucional, y el que ha seguido minuciosamente el Tribunal Supremo (sin que en este punto se hayan manifestado los disensos que, en relación con otros aspectos de la prescripción, han surgido entre ambos Altos Tribunales).
En efecto: el Tribunal Supremo ha sido especialmente insistente a la hora de sostener que «las disposiciones reguladoras de la prescripción… son normas… afectas a la interdicción de su aplicación retroactiva (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)), salvo que su contenido fuera más favorable» y que tanto los plazos de prescripción como todo su régimen aplicativo «habrán de ser los que regían al tiempo de la comisión del ilícito, salvo modificación legal ulterior más favorable
- — STS n.o 101/2012, de 27 de febrero (LA LEY 7666/2012), FJ Tercero, punto 2: «Las disposiciones reguladoras de la prescripción, concretamente las reformas que señalan una modificación de los plazos o del señalamiento del día de inicio del cómputo, son normas de carácter sustantivo penal y, por lo tanto, afectas a la interdicción de su aplicación retroactiva (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)), salvo que su contenido fuera más favorable». Así lo hemos declarado en varias Sentencias. Así, la STS 1064/2010, de 30 de noviembre (LA LEY 226891/2010): «el nuevo término de la prescripción entró en vigor en mayo de 1.999 cuando hacía meses que había cesado la conducta delictiva...sin que pueda otorgarse eficacia retroactiva a un precepto penal menos favorable al acusado»;STS 1026/2009, de 16 de octubre (LA LEY 200572/2009), que refiere un supuesto de penalidad intermedia más favorable en referencia al término de prescripción; STS 719/2009, de 30 de junio (LA LEY 112745/2009), «es claro que la prescripción de tres años es más favorable que la dispuesta en el art. 113 anterior»;STS 149/2009, de 24 de febrero (LA LEY 8768/2009), «es más si estudiamos la normativa de la prescripción vemos que el Código de 1973 (LA LEY 1247/1973) es más favorable (en comparación con el de 1.995)»; en ellas se refiere como argumento central el siguiente: «la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».
- — STS n.o 289/2015, de 14 de mayo (LA LEY 59387/2015), FD segundo: «No obstante, hay que dejar una vez más sentado (vid.. STS de 30 de noviembre de 2010 (LA LEY 226891/2010) y 16 de abril de 2013 (LA LEY 36405/2013), entre otras) que la doctrina de esta Sala respecto de este extremo considera que, por razón de la interpretación que aquí se hace de la irretroactividad de la norma más desfavorable para el reo (art. 2 CP (LA LEY 3996/1995)) y dada la connotación sustantiva que a la prescripción penal se le viene atribuyendo, no sólo la duración del plazo sino también todo el régimen aplicativo de esta institución, habrán de ser los que regían al tiempo de la comisión del ilícito, salvo modificación legal ulterior más favorable o, en todo caso, que la mayoría de edad se alcanzase encontrándose vigente ya el nuevo precepto y no, como en esta ocasión, año y medio antes».
2. El Real Decreto de estado de alarma no puede modificar el régimen legal de prescripción de los delitos
Del mismo fundamento se deriva un segundo obstáculo que impediría entender que la Disposición Adicional Cuarta (LA LEY 3343/2020) haya suspendido el plazo de prescripción de los delitos: que se trata de una norma inidónea a tal efecto.
Así, y en virtud de las consideraciones constitucionales recién expuestas, debe concluirse que un Real Decreto no es un instrumento que permita la regulación de delitos, ni de penas, ni del régimen temporal de ejercicio del ius puniendi.
Ciertamente, no nos encontramos ante un Real Decreto cualquiera, sino ante un acto que, como ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016)), tiene «rango y valor de ley». No obstante, y por más que haya habido posiciones minoritarias discordantes, es mayoritaria la opinión que entiende que la reserva de ley en materia de regulación de los aspectos materiales o sustantivos requiere que éstos sean regulados mediante una Ley Orgánica. Por ello, debe subrayarse que tampoco el Real Decreto de estado de alarma puede considerarse un instrumento que permita regular los presupuestos materiales o sustantivos del ius puniendi.
V. CONCLUSIÓN
La conclusión que avanzamos en el planteamiento parece, pues, razonablemente confirmada. El Real Decreto n.o 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma:
- — no ha afectado a los plazos de prescripción de delito, pues una interpretación literal y sistemática de sus Disposiciones Adicionales Segunda y Cuarta impide entender que se refieran al instituto de la prescripción del delito;
- — y ni siquiera podría hacerlo, ya que ni se trata de una norma que pueda regular válidamente los presupuestos materiales o sustantivos del ius puniendi; ni se pueden ampliar retroactivamente contra reo los plazos de prescripción del delito.