I. Introducción
La actual crisis provocada por la pandemia a que nos ha llevado el COVID-19, ha impuesto la necesidad de adoptar una amplia batería de medidas tendentes a mitigar sus graves efectos, tanto sanitarios, como económicos. A las soluciones normativas arbitradas por el Gobierno de la Nación —sobradamente conocidas por el común de los ciudadanos, por la profusa comunicación institucional y social que de las mismas se han ofrecido—, se han superpuesto las adoptadas por los Gobiernos y Parlamentos autonómicos.
Estas medidas de las Comunidades Autónomas, dejando al margen las de carácter sanitario, administrativo y educativo, se han centrado, principalmente, en prórrogas y beneficios fiscales, y en subvenciones y ayudas a familias y personas vulnerables, a pequeñas y medianas empresas, y a empresarios individuales y profesionales autónomos (1) .
Adelantando un paso a las referidas actuaciones seguidas por otras Comunidades Autónomas, la de la Región de Murcia acaba de dictar el Decreto-Ley 3/2020, de 23 de abril (LA LEY 5775/2020), de mitigación del impacto socioeconómico del COVID-19 en el área de vivienda e infraestructuras.
El referido Decreto-Ley, publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 97, de 28 de abril de 2020, se estructura en cuatro Capítulos, compuesto de un artículo cada uno de ellos, por los que se modifican, respectivamente, la Ley 3/1996 (LA LEY 3395/1996), de 13 de marzo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Ley 10/2014, de 27 de noviembre (LA LEY 18314/2014), del Transporte Público de Personas en Vehículos de Turismo por medio de Taxi de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Ley 6/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4734/2015), de la Vivienda de la Región de Murcia; y la Ley 13/2015, de 30 de marzo (LA LEY 5237/2015), de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia.
La norma se completa con dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, y dos disposiciones finales. La primera de las disposiciones adicionales se destina a acelerar los procesos de justificación de las ayudas y subvenciones otorgadas como consecuencia de los movimientos sísmicos acaecidos el 11 de mayo de 2011en la ciudad de Lorca, y la segunda, a establecer una reducción de hasta un 80% de las tarifas por prestación de servicios portuarios cuando se justifiquen pérdidas como consecuencia de acontecimientos constitutivos de fuerza mayor. La disposición derogatoria deroga la Ley 8/2018, de 23 de julio (LA LEY 12353/2018), de ayudas de Lorca, y la Ley 8/2019, de 25 de julio (LA LEY 20633/2019), de ampliación del plazo de justificación de las ayudas percibidas para la reparación de viviendas afectadas por el terremoto de Lorca de 2011, mediante la presentación de la cuenta justificativa regulada por la Ley 8/2018, de 23 de julio, de ayudas de Lorca. En cuanto a las disposiciones finales, la primera de ellas incorpora una cláusula de mero estilo, por la que se autoriza al Consejero competente en la materia para dictar las disposiciones reglamentarias de desarrollo que se consideren precisas. La segunda, dispone la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia; esto es, el 29 de abril de 2020.
II. Fundamento del Decreto-Ley
La extraordinaria y urgente necesidad, como presupuesto de hecho habilitante para que el Gobierno regional pueda ejercer la potestad legislativa provisional que le confiere el artículo 30.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia (LA LEY 1494/1982), trata de justificarse en el Decreto-Ley que nos ocupa en el amplio Preámbulo del mismo —casi la mitad de su texto: catorce de las treinta y tres páginas que ocupa la norma en su publicación en el Boletín Oficial—, del que destina sus apartados I, III, IV y V a argumentar dicha justificación, destinándose el apartado II a explicitar el alcance material de las modificaciones legislativas que dispone.
Nos sorprende que la abultada extensión de este Preámbulo no nos ofrezca ninguna explicación, clara y directa —al margen del empleo de meras fórmulas retóricas—, de la repercusión que las medidas legislativas que se adoptan hayan previsiblemente de producir en el empleo o la economía regional, o del impacto que la crisis provocada por el COVID-19 ha producido sobre las concretas materias objeto de las reformas, y, especial y fundamentalmente, la inaplazable y urgente necesidad de adoptar tales medidas legislativas mediante Decreto-Ley, en vez de acudir al procedimiento legislativo por el trámite de urgencia y en lectura única (2) .
A este respecto, el apartado IV del Preámbulo nos ofrece el siguiente argumento: «La alternativa de introducir estas medidas mediante un proyecto de ley no es factible en el presente caso, ya que a la velocidad a la que aumentan los datos relativos a la pérdida de empleo y la disminución de la actividad tanto económica como administrativa, no se lograría reaccionar a tiempo, por lo que resulta imprescindible acudir a la aprobación de un decreto-ley. El proyecto de ley, exigiría, como requisitos para su entrada en vigor, una tramitación de la iniciativa legislativa por el Gobierno regional y una posterior tramitación parlamentaria del proyecto. Este proceso, incluso utilizando el procedimiento de urgencia, debido a su dilación en el tiempo, impediría la necesaria inmediatez en la respuesta que requieren los ciudadanos de la Región de Murcia ante los acontecimientos tan graves descritos anteriormente».
Este razonamiento —y los términos imprecisos en que el mismo se expresa— nos resulta poco convincente. Teniendo en cuenta que la tramitación parlamentaria de un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia y en lectura única puede quedar culminado en menos de un mes, no se alcanza a comprender cual es la inaplazable necesidad, y cuales serían los graves perjuicios para el empleo y la actividad económica regional que se ocasionarían por demorar tan breve espacio de tiempo decisiones legislativas tales como las de ampliar el ámbito de las concesiones y autorizaciones de puertos deportivos, o la determinación del órgano competente para otorgarlas; de ampliar de siete a nueve el número de plazas del transporte público en vehículos de turismo; de detallar el régimen de acceso a la propiedad a determinados arrendatarios de viviendas de titularidad de la Comunidad Autónoma; de suprimir la Comisión de Coordinación de Política Territorial, o de exigir la inclusión, entre las determinaciones que para el suelo urbano deba contener el Plan General Municipal de Ordenación, de parámetros de ecoeficiencia como la utilización de pavimentos permeables, por citar tan solo algunos ejemplos de las medidas adoptadas (3) .
Dejando al margen estas consideraciones relativas a los requisitos habilitantes para el empleo de la concreta modalidad legislativa empleada, el Gobierno regional ha estimado que el impacto de la pandemia en la economía de la Comunidad Autónoma de Murcia hace preciso «combatir con la máxima eficacia el enorme reto de impedir que el derecho fundamental a una vivienda digna se vea menoscabado, de reactivar una red económica súbitamente interrumpida, de restablecer las conexiones perdidas o crear unas nuevas, de estimular los canales para que los flujos económicos vuelvan a circular sin resistencias».
Se estima la necesidad de modificar el marco legislativo mediante una serie de «medidas urgentes»
Para la consecución de estos objetivos, se adoptan una serie de medidas, que afectan a los puertos, «motores económicos que generan una considerable actividad económica, sobre todo en los municipios donde se ubican»; al sector del taxi, que «afronta el shock de impacto derivado de esta crisis en una situación de especial vulnerabilidad, por cuanto en su inmensa mayoría se trata de autónomos que deben operar bajo una reglamentación estricta, no pensada para la imprevisible y extraordinaria situación en la que vivimos»; a la vivienda, para «agilizar los los procesos administrativos en el otorgamiento efectivo de las ayudas de alquiler y facilitar los proyectos de construcción de viviendas, especialmente de la protegida, para los colectivos con mayores dificultades», con lo que «podrán acceder a una vivienda en propiedad de forma permanente cientos de familias que vienen pagando durante décadas rentas por sus viviendas sociales, sin poder llegar nunca a acceder a su titularidad»; y al urbanismo, para «disponer de las herramientas jurídicas y urbanísticas adecuadas para acelerar la inversión económica, el desarrollo de nuevos proyectos, los preceptivos permisos de las diferentes administraciones, crear, además, espacios saludables, ciudades respetuosas con las personas que las habitan, y que sean capaces de aprovechar los recursos naturales y ejerzan su capacidad de resiliencia frente a los fenómenos medioambientales».
En definitiva, se estima la necesidad de modificar el marco legislativo mediante una serie de «medidas urgentes relativas al ámbito de las infraestructuras portuarias como dinamizadoras de la actividad turística, el transporte, la vivienda y el urbanismo y la ordenación del territorio».
III. Alcance y contenido de las modificaciones legislativas efectuadas y de las medidas adoptadas
1. Puertos deportivos
El Decreto-Ley modifica los artículos 5 (LA LEY 3395/1996), 6 (LA LEY 3395/1996), 7 (LA LEY 3395/1996), 8 (LA LEY 3395/1996), 9 (LA LEY 3395/1996), 11 (LA LEY 3395/1996), 16 (LA LEY 3395/1996), 29 (LA LEY 3395/1996), 30 (LA LEY 3395/1996), 33 (LA LEY 3395/1996), 35 (LA LEY 3395/1996), 36 (LA LEY 3395/1996), 37 (LA LEY 3395/1996), 41 (LA LEY 3395/1996) y 46 de la Ley 3/1996, de 16 de mayo (LA LEY 3395/1996), de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Estas modificaciones afectan al régimen de las concesiones y autorizaciones, al canon, y al régimen sancionador.
A) Régimen de las concesiones y autorizaciones
En este punto, la nueva redacción del apartado 1 de los artículos 5 (LA LEY 3395/1996) y 6 de la Ley (LA LEY 3395/1996) amplían el ámbito de la actividad portuaria, que venía limitada a «la flota pesquera y deportiva», y que ahora se extiende, tanto para su explotación directa, como en régimen de concesión, a «todos los usos de navegación».
Esta ampliación se acomoda a la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia le otorga el artículo 10.Uno.5.º de su Estatuto de Autonomía (LA LEY 1494/1982), en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio (LA LEY 2298/1998) (4) , y permite otras finalidades distintas de la pesquera y deportiva, como el refugio y abrigo, el transporte marítimo intracomunitario (5) , o el comercio, siempre que no se traspase el interés autonómico y la actividad portuaria no sea calificada de interés general.
La definición de lo que sea un puerto de interés general corresponde determinarlo al legislador estatal, que dispone de un margen de libertad de configuración para determinar en que supuestos concurren las circunstancias que permiten efectuar tal calificación, correspondiendo al Tribunal Constitucional controlar externamente que no se transgredan los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actual con libertad (6) .
A este respecto, el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LA LEY 19596/2011), establece que «Son puertos de interés general los que figuran en el anexo I de la presente ley clasificados como tales por serles de aplicación alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales; b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma; c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional; d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado; e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares» (7) .
Las concesiones para la construcción y explotación de obras e instalaciones portuarias se podrán otorgar a las personas físicas o jurídicas que previamente lo soliciten, con la tramitación establecida en los artículos 247 y siguientes de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017), referentes al contrato de concesión de obras (art. 7.1 (LA LEY 17734/2017)), pudiéndose otorgar de forma directa, sin necesidad de acudir a los procedimientos de concurrencia establecidos en la referida Ley estatal 9/2017, cuando el solicitante de la concesión o autorización sea «un organismo de la Administración pública regional o de su Administración institucional, un ayuntamiento o un organismo público dependiente de éste, o un organismo o entidad dependiente de la Administración del Estado, o una entidad sin ánimo de lucro» (art. 7.4).
Esta exclusión del régimen de concurrencia cuando se trata de entes públicos, establecida en la normativa europea y en la Ley básica estatal 9/2017, se fundamenta en los sistemas de cooperación administrativa, los denominados contratos in house o contratos internos, que nuestra vigente Ley de Contratos del Sector Público prevé en su artículo 31.1 (LA LEY 17734/2017), contemplando las dos formas de cooperación: vertical, mediante el uso de medios propios personificados, articulada a través de acuerdos de encargo, y horizontal, entre entidades del sector público, que se ha de articular por medio de convenios. La exclusión del régimen de esta Ley requerirá el cumplimiento de los requisitos establecidos en su art. 32 (LA LEY 17734/2017), al tener la Comunidad Autónoma titular de la competencia portuaria la consideración de poder adjudicador (8) .
A la solicitud de los interesados se acompañarán los documentos que venían indicados en el artículo 8.1 de la Ley (LA LEY 3395/1996); esto es, proyecto básico o de construcción, resguardo acreditativo de la prestación de la fianza provisional, memoria económico-financiera, y, en el caso de construcción de las obras públicas, un estudio de viabilidad, a los que ahora se añade una «memoria descriptiva», que al igual que el proyecto, deberá describir con suficiente grado de detalle la actuación a realizar, incluyendo como mínimo los datos que mencionaba el art. 8.2 (descripción de la actividad, extensión de la zona de dominio público marítimo-terrestre o portuario a ocupar, características de las obras e instalaciones, y presupuesto estimado, o, como ahora se corrige, «valoración de las obras e instalaciones»), añadiéndose un nuevo párrafo, al objeto de aclarar que, en el caso de contener elementos estructurales, o que comporten alguna complejidad técnica, la memoria descriptiva o el proyecto deberá estar suscrito por técnico competente.
Con la confesada finalidad de agilizar la tramitación administrativa, la reforma adopta dos medidas: de una parte, se simplifica el trámite de solicitud de informes, que quedan reducidos a los que preceptivamente exija la legislación sectorial aplicable, estableciéndose un plazo de emisión de 20 días, trascurrido el cual, si no han sido evacuados, proseguirá la tramitación del expediente, salvo que se trate de informes vinculantes (art. 9.2 (LA LEY 17734/2017)) (9) . De otra parte, la nueva redacción del art. 6.2 (LA LEY 3395/1996) atribuye la competencia para otorgar las concesiones —que antes correspondía al Consejo de Gobierno—, al Consejero competente en materia de puertos (10) , correspondiendo el otorgamiento de las autorizaciones al Director General con competencias en materia de litoral (11) .
A la Administración regional, y al resto de organismos públicos implicados, corresponde actuar «conforme a criterios de sostenibilidad y ecoeficacia y tendrán en cuenta los posibles efectos del cambio climático sobre el dominio público portuario, adoptando cuantas medidas fueran necesarias para evitar daños al patrimonio cultural y al medio ambiente» (art. 11.1) (LA LEY 3395/1996) (12) .
Lógicamente, el proyecto técnico de construcción tendrá que aprobarse con carácter previo al inicio de las obras, que se habrán de ejecutar de conformidad al mismo (art. 11.2).
En cuanto a las autorizaciones para la realización de actividades en la zona de dominio público marítimo terrestre adscrita al puerto, las mismas se podrán otorgar cuando dichas actividades sean acordes con los usos portuarios y no requieran la ejecución de obras o instalaciones fijas, salvo que se trate de instalaciones portuarias fijas ya existentes, destinadas a la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios, entre otras, compatibles con los usos portuarios (art. 6.1, pfo. segundo (LA LEY 3395/1996)) (13) .
Dicha autorizaciones quedan sujetas a las prescripciones que se establecen en el artículo 29 de la Ley (LA LEY 3395/1996): las ya indicadas de que no se ejecuten obras o instalaciones fijas y que sean compatibles con los usos portuarios, y con los fines propios marcados por la Administración autonómica, otorgándose con carácter personal e intransferible ínter vivos, no siendo inscribibles en el Registro de la Propiedad, y quedando sujetas a los pliegos de condiciones generales y particulares, que se adaptarán a lo establecido en el artículo 12 de la Ley (LA LEY 3395/1996). El alcance de la modificación en este punto, salvo algunas correcciones de redacción y estilo, se centran en el plazo de la autorización, pues si bien se mantiene el plazo máximo de cinco años, se permite ahora, cuando el solicitante de la autorización sea en ese momento titular de la misma, que se le pueda adjudicar nuevamente, hasta un plazo máximo de 15 años desde la inicial adjudicación, con el único requisito de solicitar la prestación de fianza, si la misma le hubiera sido devuelta, y notificar el otorgamiento concedido al correspondiente Ayuntamiento. Este procedimiento, no obstante, queda condicionado a la concurrencia de dos requisitos: que el solicitante se encuentre al corriente de todas sus obligaciones con la administración otorgante, y que la actividad desarrollada sea favorable para la consecución del interés público.
Se establece también la obligación de los titulares de concesiones y autorizaciones de informar a la Administración portuaria de las incidencias que se produzcan en la utilización del dominio público portuario, así como de cumplir las instrucciones que dicha Administración les dicte (art. 6.6 (LA LEY 3395/1996)).
B) Canon de ocupación o aprovechamiento
Las modificaciones efectuadas afectan tanto al canon de ocupación o aprovechamiento de las concesiones, al disponerse una nueva redacción de los apartados 4, 6 y 10, y añadirse dos nuevos apartados, 12 y 13, al artículo 16 (LA LEY 3395/1996), como al de las autorizaciones, mediante la modificación del apartado 4 del artículo 30 (LA LEY 3395/1996).
Respecto de lo primero, el valor base de la fórmula de cálculo del canon de las concesiones que tengan por objeto la construcción y/o explotación de un puerto deportivo, zona portuaria de uso náutico-deportivo o instalación náutica deportiva, se reduce de 25 a 20 euros/m2, ampliándose también los parámetros de superficie de la variable K1, que pasan de 3.000 a 10.000 m2.
La reforma afecta también a las ocupaciones y explotaciones propias del sector pesquero, y en concreto a las reducciones establecidas a las instalaciones de las cofradías de pescadores y titulares de embarcaciones de pesca miembros de las mismas. Sorprendentemente, pese a tratarse de un sector económico vulnerable, los porcentajes de reducción, que el precepto modificado establecía en unos tipos fijos del 90% y el 75%, respectivamente, pasan ahora a constituir tipos máximos, «hasta el 90%» y «hasta el 75%».
Se añade la previsión de una nueva reducción de hasta el 50% para «las actividades industriales relacionadas con el sector acuícola que sean relevantes para este sector primario, por la creación de empleo, por las inversiones que generen, o por su interés para la promoción de la acuicultura regional, previo informe justificativo de la consejería competente en materia de acuicultura»; reducción ésta a la que puede adicionarse otra de hasta el 40% «cuando se justifiquen pérdidas como consecuencia de acontecimientos climatológicos extraordinarios o quebrantos que por su violencia, imprevisibilidad y ajenidad a la conducta humana puedan ser constitutivos de fuerza mayor». Esta reducción adicional requiere la previa solicitud razonada del sujeto pasivo, y no se reflejará en ningún caso en el título de otorgamiento.
Se mantienen las reducciones de hasta un 35% del canon anual, o de un 50% cuando se haya de devengar además un canon a la Administración de Estado por ocupación del dominio público marítimo-terrestre adscrito, vinculado a la concesión, y no le resulte de aplicación una reducción de canon por dicha Administración del Estado, supeditado, en ambos casos, a la realización de regatas o actividades para el fomento de los deportes náuticos vinculados al turismo y/o «promoción de la sostenibilidad y lucha contra el cambio climático», a cuyo efecto el concesionario, durante la última quincena del mes de noviembre de cada año deberá presentar para su aprobación un calendario de tales actividades, que deberá ser aprobado por resolución de la dirección general competente en materia de puertos en el plazo de «un mes», entendiéndose ésta favorable si no es emitida en dicho plazo.
Los dos apartados, 12 y 13, añadidos a este artículo 16 (LA LEY 3395/1996), tratan del régimen de cesión de los derechos de usos de amarre (14) , que se otorgarán con carácter personal a un solo titular para una embarcación de medidas adecuadas al amarre, y no perdurarán en ningún caso más allá del plazo correspondiente al título concesional; limitación que se reduce a un plazo de duración máxima de un año, renovable por iguales períodos cuando los derechos de uso de puntos de amarre sean gestionados directamente por la Comunidad Autónoma (15) .
Estas cesiones quedan condicionadas al cumplimento de los siguientes requisitos: que la cesión se instrumente mediante documento público o privado, y se comunique a la dirección general competente en materia de puertos; que cedente esté inscrito previamente en el registro de usuarios de amarres de embarcaciones de recreo; y que se acredite ante el tenedor del registro la presentación, liquidación e ingreso, en su caso, de los tributos a que quede sujeta la operación de cesión.
Los concesionarios de puertos deportivos, zonas portuarias de uso náutico deportivo e instalaciones náutico-deportivas, tienen derecho a exigir al cedente hasta un 1% del precio del contrato.
Finalmente, se establece la obligación de que los puertos deportivos, zonas portuarias de uso náutico deportivo e instalaciones náutico-deportivas en régimen de concesión, lleven un registro actualizado de los usuarios de amarres, y, en especial, de las transmisiones de los derechos de uso sobre ellos, cuya inscripción resulta preceptiva; registro, en el que se reflejarán los cambios de titularidad y de características que puedan producirse, que constituye el instrumento de publicidad para la gestión de los amarres en tales instalaciones, y al que podrá acceder cualquier interesado al objeto de obtener información sobre su contenido.
En cuanto a las autorizaciones, la única modificación afecta a la reducción del canon de las instalaciones de las cofradías de pescadores y titulares de embarcaciones de pesca miembros de las mismas, en idénticos términos a los que vimos anteriormente para las concesiones; esto es, los tipos fijos del 90% y el 75%, pasan también aquí a constituir tipos máximos, «hasta el 90%» y «hasta el 75%», respectivamente. E igualmente, se incorpora la previsión de una reducción de hasta el 50% para las actividades industriales del sector acuícola, con la posibilidad de adicionarle otra reducción de hasta el 40%, todo ello en los mismos términos y condiciones establecidos para las concesiones, a las que anteriormente también nos referimos.
C) Régimen sancionador
Las reformas operadas en el régimen sancionador se inician, siguiendo a lo que constituye una constante y discutible tendencia legislativa, ampliando el plazo de resolución y notificación de los procedimientos, que pasa de seis a doce meses (16) . Teniendo en cuenta que en el ámbito portuario suelen preceder a la iniciación del procedimiento sancionador actuaciones previas inspectoras, con el objeto de determinar los hechos y las personas que pudieran resultar responsables, y con ello si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación —actuaciones preparatorias éstas que no forman parte del procedimiento sancionador, ni consumen por ello el plazo de éste—, nos parece que la ampliación resulta excesiva, y cuando menos, no se acomoda adecuadamente a los principios de celeridad y eficacia que debe presidir toda actuación administrativa (17) .
Las modificaciones de los artículos 35 (LA LEY 3395/1996), 36 (LA LEY 3395/1996)y 37 (LA LEY 3395/1996) consisten en meras adaptaciones o correcciones técnicas, bien para incluir en la tipificación de las infracciones leves al incumplimiento de tal naturaleza de los términos de la autorización administrativa otorgada [apartado a) del art. 35], para convertir a euros las referencias que en el texto reformado se contenían a la peseta, fijar en el término de un año, desde su declaración por resolución firme, el plazo de reincidencia en la comisión de una misma infracción leve, al objeto de su calificación como grave (art. 36), o para convertir igualmente a euros las referencias a pesetas, y fijar también, en este caso en el término de tres años —computado asimismo desde su declaración por resolución firme—, el plazo de reincidencia en la comisión de una misma infracción grave, al objeto de su calificación como muy grave (art. 37).
Aparte de efectuar la referida conversión de pesetas a euros, la nueva redacción que se da al artículo 41 (LA LEY 3395/1996) ofrece ahora, para las infracciones leves, una especificación del montante de la multa en función de la concreta infracción cometida: 750 euros en el supuesto de atraque de embarcaciones sin autorización o en lugar distinto del designado; 1.500 euros cuando se trate de ocupación sin título alguno del dominio público portuario, siempre que no se entorpezca la normal actividad portuaria; 100 euros cuando se lleve a cabo publicidad exterior no autorizada a través de medios audiovisuales, y 50 euros por metro cuadrado, cuando dicha publicidad se lleve a cabo a través de vallas o carteles; 400 euros cuando se incumplan levemente las condiciones del correspondiente título concesional; y el 15% del valor de los trabajos, obras e instalaciones, con un máximo de 3.000 euros, cuando se ejecuten trabajos, obras menores e instalaciones en el puerto sin el debido título administrativo. Cuando estas obras instalaciones se lleven a cabo en la zona de dominio público portuario, o supongan aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados, la infracción es calificada como grave, consistiendo la sanción en multa del 25% del valor de tales obras e instalaciones, con un mínimo de 3.001 euros y un máximo de 30.000 euros.
Por último, la modificación del artículo 46 (LA LEY 3395/1996) se limita, estrictamente, a sustituir la referencia a la derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), por «la normativa estatal básica».
2. Transporte Público de Personas en Vehículos de Turismo por medio de Taxi
La Ley 10/2014, de 27 de noviembre, del Transporte Público de Personas en Vehículos de Turismo por medio de Taxi de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, resulta afectada con la supresión del artículo 9 (LA LEY 18314/2014) y la modificación de los artículos 2.a) (LA LEY 18314/2014), 14.1 (LA LEY 18314/2014), 17.1 (LA LEY 18314/2014), 20.1 (LA LEY 18314/2014), 24 (LA LEY 18314/2014), y 30.1 y 4 (LA LEY 18314/2014).
La supresión del artículo 9 responde al objeto de anular la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan exigir la «plena y exclusiva dedicación a la actividad del taxi» de la persona titular de la licencia; limitación que impedía a dichos titulares, en aquellos Municipios en los que la correspondiente Ordenanza así lo estableciese, la posibilidad de realizar otro tipo de servicios o actividades económicas adicionales a la del taxi, y que tiene su origen en el reconocimiento de la función social de dicha actividad, configurada como un servicio privado de interés público, sujeta por ello a medidas de ordenación e intervención administrativa (18) .
Las restantes modificaciones del articulado se destinan, en primer lugar, a ampliar el límite de capacidad del vehículo, que pasa de siete a nueve plazas, incluida la del conductor [arts. 2.a) y 17]. Se ajusta así la capacidad del vehículo de turismo a la definición que de este tipo de automóvil establecía el artículo 47 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (LA LEY 2629/1990), por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LA LEY 1702/1987), y que viene constituyendo una constante en la legislación autonómica y en gran parte de las ordenanzas municipales.
En segundo lugar, se suprime el límite de contratación de conductores asalariados, que venía establecido en un máximo de dos por licencia, incluido el conductor (art. 14.1 (LA LEY 18314/2014)).
En tercer lugar, se actualiza la redacción del artículo 21 (LA LEY 18314/2014), destinado a promover la progresiva implantación de innovaciones tecnológicas, como tecnologías móviles y aplicaciones, sistemas automatizados y telemáticos de pago y facturación del servicio, y sistemas de geolocalización y navegación. Se establece así el compromiso de promover la implantación de las nuevas posibilidades que el desarrollo de la tecnología va incorporando paulatinamente, como los nuevos sistemas de pago, o de navegación y localización, que pueden mejorar la eficiencia del servicio en cuanto a seguridad, tiempos de espera, costes de desplazamiento, etc.
Dicho compromiso alcanza también a medidas medioambientales, como «la progresiva reducción de las emisiones de los vehículos» (19) , la optimización del reciclaje de los materiales utilizados y cualquier otra innovación que se introdujese en el sector
Por último, la modificación del artículo 24 (LA LEY 18314/2014) introduce una flexibilización en el régimen de prestación del servicio, estableciendo la posibilidad de que la contratación se efectúe por plazas individualizadas, con el límite de la capacidad total del vehículo, bien en usuarios, bien en equipaje de los mismos, sin que ello merme el derecho de cobro de la tarifa máxima final resultante del servicio prestado, que será abonado proporcionalmente por los usuarios del mismo, y cuyo sistema de cálculo será publicitado, al igual que las tarifas aplicables, en lugar visible para cualquier persona usuaria desde el interior del vehículo (art. 30.1 y 4) (LA LEY 18314/2014).
3. Vivienda
La incidencia del Decreto-ley que nos ocupa en el ámbito de la vivienda que regula la Ley 6/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4734/2015), de la Vivienda de la Región de Murcia, viene determinada por la modificación y supresión de algunos de los preceptos de ésta.
En cuanto a lo segundo, se suprime el apartado 1 del artículo 10 (LA LEY 4734/2015), que imponía a la Administración regional la obligación de fijar reglamentariamente las actuaciones necesarias para conocer la calidad y estado de conservación del parque edificado, su nivel de accesibilidad y eficiencia energética, y evaluar el cumplimiento de las condiciones legalmente exigibles, actuaciones éstas que ya vienen desempeñando determinados órganos asesores y consultivos, como el Consejo Asesor para la Calidad de la Edificación, la Comisión regional para la Habitabilidad y Accesibilidad, o el Consejo de Vivienda de la Región de Murcia (20) .
Se suprime igualmente el Registro de demandantes de viviendas protegidas de la Región de Murcia, a que aluden los artículos 33 (LA LEY 4734/2015) y 59 quáter. 8, (LA LEY 4734/2015) y la Disposición Transitoria segunda de la Ley (LA LEY 4734/2015) (21) , así como los derechos de tanteo, retracto y adquisición preferente de los artículos 34 (LA LEY 4734/2015) y 49, (LA LEY 4734/2015) que la Administración de la Comunidad Autónoma podía ejercer en la segunda y posteriores transmisiones de las viviendas protegidas y sus anejos vinculados, y de las de promoción pública o social.
De igual modo, se suprime el artículo 38 (LA LEY 4734/2015), referido a la calificación definitiva —aunque se mantienen las referencias que a la misma se contienen en el resto del articulado de la Ley—, cuya función asume ahora la licencia de primera ocupación.
Y por último, se dejan también sin efecto los apartados 3 a 6 del artículo 56 (LA LEY 4734/2015), que aluden al establecimiento de un sistema voluntario de obtención de viviendas privadas para ofrecerlas a personas de la tercera edad o que presenten minusvalías o discapacidad,
En cuanto a las modificaciones del articulado, el apartado 2 del artículo 22 (LA LEY 4734/2015) establece ahora, como ya apuntamos anteriormente, que «la licencia de primera ocupación o título habilitante que dicte la Administración local, para aquellas viviendas que provengan de actuaciones de nueva construcción y que hayan obtenido previamente la calificación provisional, equivaldrá a la calificación administrativa con la que finaliza el procedimiento de declaración de vivienda protegida». La referencia a la licencia de primera ocupación resulta ociosa, toda vez que la ocupación de edificaciones está sujeta a declaración responsable, según dispone el artículo 264.2.f) de la Ley 13/2015, de 30 de marzo (LA LEY 5237/2015), de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia. Partiendo de esta premisa, no nos parece que la declaración responsable sea el instrumento más adecuado para cumplir las finalidades que la legislación en materia de protección pública otorga al procedimiento de calificación definitiva y a su cédula (22) .
Al objeto de que la Administración autonómica tome conocimiento del título urbanístico habilitante de la ocupación, el apartado 3 de este mismo artículo dispone que la Administración local deberá comunicarlo, en el plazo de un mes, a la Dirección General competente en materia de vivienda.
Las modificaciones de los artículos 41 (LA LEY 4734/2015) y 42 (LA LEY 4734/2015) reforman el régimen de acceso a la propiedad de las viviendas de promoción pública o social, limitándose la del artículo 43, referido al régimen del precario, a la mera inclusión de una referencia a las actuaciones de integración o ayuda social desarrolladas por la Administración regional, cuyas personas incluidas en las mismas —al igual que las incluidas en actuaciones de esta naturaleza desarrolladas por las Administraciones locales donde se ubique la vivienda—, podrán ser beneficiarios de la adjudicación de la vivienda en dicho régimen de uso.
El artículo 41 dispone ahora, con la nueva redacción de su apartado 2, la cesión de la propiedad de las viviendas titularidad de la Comunidad Autónoma adjudicadas en régimen de arrendamiento, a aquellos arrendatarios que sean titulares de un contrato de alquiler durante 25 años o más y que no adeudan pagos en las rentas de alquiler, así como a aquellos otros que siendo igualmente titulares de un contrato de alquiler durante un mínimo de 10 años, y sin tener tampoco rentas pendientes de pago, se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: ser mayores de 65 años, o mayores de 50 años en situación de desempleo de larga duración, tratarse de familias monoparentales, mujeres víctimas de violencia de género, víctimas del terrorismo, familias numerosas, o familias con una o más personas con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por 100.
La referida cesión requerirá, como es lógico, la aceptación del cesionario, así como que éste no disponga de una segunda residencia y que su nivel de ingresos sea inferior al 1,5 del IPREM.
Para no situar en peor condición que los arrendatarios a los adjudicatarios de viviendas en régimen de propiedad, el artículo 42 (LA LEY 4734/2015)determina que sus contratos de venta se darán por amortizados cuando el contrato de venta tenga una antigüedad igual o superior a 10 años y no exista recibos pendientes de pago, siempre que sus titulares se encuentren en alguna de las situaciones anteriormente relacionadas.
La competencia para establecer el procedimiento para llevar a cabo las anteriores adjudicaciones corresponde al Consejero competente en materia de vivienda (23) .
En cuanto a los programas de fomento del alquiler, se simplifica la redacción del artículo 51 (LA LEY 4734/2015), con una única fórmula genérica más resumida, en la que se expresa que la Administración regional llevará a cabo, directa o indirectamente, políticas activas para el fomento y potenciación del alquiler de vivienda «estableciéndose las condiciones y alcance de los incentivos y requisitos para el acceso al programa de fomento del alquiler, en disposiciones de carácter general dictadas por el consejero con competencias en materia de vivienda».
Finalmente, las modificaciones de los artículos 59. ter. 2 y 3 (LA LEY 4734/2015), y 62 (LA LEY 4734/2015)tienden a poner en valor al Servicio de Orientación y Mediación Hipotecaria (24) , que asume ahora las funciones que las comisiones de sobreendeudamiento —integradas en el propio Servicio—, tenían encomendadas en la gestión de los procedimientos de mediación para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento (25) .
4. Urbanismo
En el ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo, el Decreto-Ley 3/2020 (LA LEY 5775/2020) se orienta también a diversos objetivos, que afectan a varios preceptos de la Ley 13/2015, de 30 de marzo (LA LEY 5237/2015), de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia.
La primera medida adoptada consiste en una ampliación de las finalidades de la actividad administrativa en materia urbanística que se detallan en el apartado 11 del artículo 5 de la Ley (LA LEY 5237/2015). A la larga lista de los objetivos que relaciona dicho artículo —tan solemnemente declarados, como frecuentemente desconocidos e inaplicados en la práctica—, se unen ahora los principios «de desarrollo sostenible, a la protección del medio ambiente y de la salud humana y al uso racional de los recursos naturales de la sociedad y el territorio, con ordenación de usos residenciales y productivos acordes al interés general, de los equipamientos y servicios».
A la supresión de la Comisión de Coordinación de Política Territorial se destinan la derogación del artículo 15 (LA LEY 5237/2015), y las modificaciones de los artículos 14. d) (LA LEY 5237/2015), 36.3 (LA LEY 5237/2015), 42.2 (LA LEY 5237/2015), 65.2 (LA LEY 5237/2015), 68 (LA LEY 5237/2015), 70.2 (LA LEY 5237/2015) y 161.2 (LA LEY 5237/2015), donde se contemplan diversos trámites en los que había de informar el referido órgano consultivo (26) .
En la formulación de los instrumentos de ordenación del litoral que constituyen los Planes de Ordenación de Playa, se introduce la posibilidad de que su elaboración pueda corresponder al Ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique la playa a ordenar. Se aumenta aquí de grado, pues, la autonomía-competencia local, si bien supeditada a la autorización de la Consejería competente en materia de ordenación del litoral (27) , a quien en todo caso corresponderá dicha competencia cuando el Plan de Ordenación de Playa afecte a más de un municipio (art. 53.1) (LA LEY 5237/2015).
A los supuestos de usos admitidos en suelo urbanizable sectorizado durante el período transitorio que media hasta que se proceda a su ordenación mediante su transformación urbanística, cuando el Plan General establezca una preordenación básica del sector o se haya aprobado inicialmente el planeamiento de desarrollo, se añaden ahora «los usos vinculados a la utilización racional de los recursos naturales» (art. 100.2 (LA LEY 5237/2015)), usos éstos, todos ellos, que igualmente podrán implantarse en el suelo urbanizable sin sectorizar una vez aprobado inicialmente el planeamiento de desarrollo (art. 101.1, pfo. segundo (LA LEY 5237/2015)) (28) . Este régimen transitorio, en una y otra clase de suelo, quedará suspendido cuando se alcance el treinta por ciento del aprovechamiento del sector o de su superficie, computando la superficie total ocupada por las actuaciones.
También, respecto del suelo urbanizable sin sectorizar, se amplían los usos autorizables en este período transitorio a las «instalaciones de producción de energía renovable», que no serán consideradas como uso industrial [art. 101.3.e)].
La figura de los Estudios de Detalle también sufre una destacada reforma: de una parte, pierden su denominación de instrumentos de ordenación para pasar a calificarse como instrumento «complementario» (art. 113.4 (LA LEY 5237/2015)), de «escasa reducción e impacto», por lo que, de otra parte, quedan excluidos del procedimiento de evaluación ambiental (art. 166.1) (LA LEY 5237/2015).
La reforma parece recoger la oportunidad que a este respecto le brinda la discutida Sentencia constitucional 86/2019, de 20 de junio (LA LEY 103218/2019), que desconociendo los pronunciamientos contrarios emitidos tan solo dos años antes por el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 109/2017, de 21 de septiembre (LA LEY 136522/2017) —en referencia ésta al artículo 9.4 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto (LA LEY 13451/2016), de Evaluación Ambiental de las Islas Baleares (29) —, y sin cita alguna a esta resolución, declara ajustada a la legislación básica estatal la exclusión de la evaluación ambiental estratégica que para los Estudios de Detalle dispone el artículo 150.4 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LA LEY 11880/2017) (30) . Apartándose de sus anteriores posiciones, el Tribunal Constitucional declara ahora que «Un examen de la regulación contenida en el artículo 150, en su conjunto, revela que los estudios de detalle son instrumentos complementarios, bien del plan general —suelo urbano—, bien del plan parcial —suelo urbanizable—, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada —alineaciones y rasantes, volúmenes edificables, ocupaciones y retranqueos, accesibilidad y eficiencia energética, características estéticas y compositivas— (apdos. 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la opción del legislador canario».
Se establece también, respecto del Estudio de detalle, que su tramitación no impedirá la de las correspondientes licencias de edificación, que no obstante quedarán supeditadas a la probación definitiva de aquél (art. 166.5 (LA LEY 5237/2015)); medida ésta que sin duda contribuirá a otorgar una mayor celeridad a las actuaciones edificatorias que precisen de aquel instrumento complementario.
Entre las determinaciones de carácter general —esto es, para todo el conjunto del territorio municipal— que ha de contener el Plan General Municipal de Ordenación, se suprimen los supuestos sometidas a evaluación ambiental, a que hacía referencia el artículo 116.2 de la Ley (LA LEY 5237/2015).
Igualmente, se introducen «parámetros de ecoeficiencia con soluciones para paliar los efectos climatológicos», entre las determinaciones específicas del Plan General referentes al suelo urbano [art. 117.1.l] (LA LEY 5237/2015), así como respecto de las determinaciones del Plan Parcial [art. 124. m) (LA LEY 5237/2015)], y como medidas que deben establecer e implantar los planes especiales (art. 128.5 (LA LEY 5237/2015)). Se trata, en definitiva, de parámetros ambientales, algunos de los cuales venían siendo ya exigidos en los procedimientos de evaluación ambiental estratégica. La reforma alude a pavimentos permeables, al objeto de evitar la acumulación de agua en los mismos; la separación de la redes de aguas pluviales y residuales; sistemas de reutilización de aguas pluviales, para optimizar este recurso escaso; la implantación de las denominadas «Soluciones Basadas en la Naturaleza» en los modelos de urbanización, y sistemas de drenaje urbano sostenible; o medidas de economía circular, reciclaje de residuos de la construcción, eficiencia energética, etc.
La incorporación de un nuevo apartado, 4, a los artículos 123 (LA LEY 5237/2015) y 128 (LA LEY 5237/2015), tiene por objeto permitir que los planes parciales y los planes especiales puedan reajustar la delimitación del sector hasta el 10 por ciento de su superficie, cuando se trate de ajustar dicha delimitación a la realidad física y existan razones justificadas para ello. Se establece así la posibilidad de reajustar la delimitación del sector establecida por el planeamiento general, cuando la misma presente disfunciones por su falta de acomodo a realidad física.
En cuanto a la posibilidad que el artículo 147 de la Ley establece de que los particulares elaboren, y eleven a la Administración competente para su tramitación, planes de desarrollo del planeamiento urbanístico general —esto es, planes parciales, planes especiales y estudios de detalle—, se limita la inclusión de sistemas generales previstos —al objeto de fijar la medición del ámbito de actuación, para de este modo determinar el porcentaje de propiedad exigido para poder ejercer la iniciativa—, a los sistemas generales vinculados, quedando por consiguiente excluidos de dicha medición los sistemas generales adscritos.
Una vez aprobados los planes de desarrollo del planeamiento urbanístico general, el expediente completo se remitirá a la Dirección General competente, no ya para «su conocimiento y efectos oportunos», como disponía la norma, sino para «su archivo» [arts. 164.d (LA LEY 5237/2015)) y 166.4 (LA LEY 5237/2015)]. Parece limitarse así la posibilidad de que la Administración regional pueda ejercer otra función que la mero archivo del expediente remitido. Sin embargo, la propia defensa de los intereses regionales que dicha Administración tiene que preservar y proteger impone que ésta tome «conocimiento» del instrumento definitivamente aprobado, y de su acomodo a la legislación vigente, a los instrumentos de Ordenación territorial, y a los términos del informe que la propia Dirección General debe emitir sobre aspectos de legalidad y oportunidad territorial.
Se simplifican igualmente los trámites de modificación de los instrumentos de planeamiento, básicamente, elevando del 20 al 30 por ciento el porcentaje de alteración para considerar la modificación como estructural (art. 173.2 (LA LEY 5237/2015)); sujetando las modificaciones a que alude el apartado 4 del artículo 173 al mismo procedimiento y documentación determinados para las modificaciones estructurales, y limitando los informes que han de solictarse a los «preceptivos y sectoriales de aquellos organismos que resulten afectados conforme a la legislación sectorial específica» (art. 173.9).
En cuanto a las actuaciones de dotación, previstas en el artículo 193 de la Ley (LA LEY 5237/2015), se añade al apartado 1 la indicación de que dichas actuaciones «se tramitarán como planes especiales de ordenación urbana» (31) .
Se amplían también los supuestos de actuaciones urbanísticas sujetas a declaración responsable, añadiendo a la lista que contenía el artículo 264.2 (LA LEY 5237/2015)los siguientes actos: las obras de edificios existentes previstas en el apartado a) del mismo artículo cuando «no supongan la sustitución o reposición total de elementos estructurales»; los cambios de uso en las edificaciones señaladas en el apartado a) o en parte de las mismas, dentro de los permitidos por la legislación urbanística vigente; las actuaciones de intervención sobre edificios, inmuebles y ámbitos patrimonialmente protegidos o catalogados, de alcance menor, cuando no afecten a la estructura o a las partes o elementos de los inmuebles objeto de protección, ni al aspecto exterior, incluidas las cubiertas, las fachadas y los elementos catalogados ni a ningún elemento artístico; y los edificios de nueva planta, de escasa entidad constructiva y sencillez técnica, no residenciales ni de uso público, no superior a una altura.
Por último, se modifica la Disposición Adicional primera, al objeto de enumerar los instrumentos, estrategias y planes sujetos a evaluación ambiental estratégica ordinaria, y a evaluación ambiental estratégica simplificada.
Así pues, conforme a la nueva redacción de esta Disposición Adicional, quedan sujetos a evaluación ambiental estratégica ordinaria: las estrategias e instrumentos de ordenación del territorio; los planes de ordenación de playas que afecten a más de un municipio; los planes generales y normas complementarias; los planes parciales y especiales que no sean de reducida dimensión; las modificaciones estructurales de planeamiento general y normas complementarias; los sujetos a evaluación ambiental simplificada «cuando así lo determine el órgano ambiental o bien en el Informe Ambiental Estratégico establecido por la legislación básica estatal, o bien a solicitud del promotor u órgano promotor»; las estrategias, planes o instrumentos que afecten a Red Natural 2000 (32) ; y los planes especiales de ordenación en suelo no urbanizable.
Por su parte, quedan sujetos a evaluación ambiental estratégica simplificada los instrumentos, planes y estrategias que sean objeto de modificaciones menores, o cuando establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, incluyendo planes de ordenación de playas que afecten a un solo municipio e instrumentos de planeamiento cuya ámbito territorial no sea superior a 50 hectáreas en suelo no urbanizable o urbanizable sin sectorizar; o a 100 hectáreas en suelo urbano o urbanizable sectorizado (33) .
Los proyectos de obra quedarán sujetos a evaluación ambiental en los términos que disponga la legislación sectorial aplicable.
Por último, el apartado 4 define como modificaciones menores, a efectos de evaluación ambiental estratégica, los siguientes supuestos (34) : a) las modificaciones no estructurales de planeamiento general (35) ; b) las modificaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo; y c) las modificaciones de estrategias o instrumentos de ordenación del territorio que no impliquen alteración del modelo de desarrollo urbano y territorial.