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Pronunciamiento del Consejo Constituc...

Pronunciamiento del Consejo Constitucional francés sobre el proyecto de ley de emergencia sanitaria

Daniel Salas Muñoz

Jefe de Departamento de Recursos de IIVTNU del Ayuntamiento de Madrid

Beatriz de Prada Rodríguez

Periodista. Graduada en Relaciones Internacionales

Diario La Ley, Nº 9647, Sección Tribuna, 5 de Junio de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 5814/2020

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Resumen

El Coseil Constitutionel francés —el equivalente a nuestro Tribunal Constitucional— ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la adecuación a la Constitución del proyecto de ley de prórroga del estado de emergencia sanitaria, declarando la inconstitucionalidad de determinadas medidas relativas al confinamiento y al tratamiento de datos personales de los pacientes.

I. Introducción

El azote provocado por el virus SARS-COV-2 —coronavirus que causa la enfermedad del COVID-19— ha trastocado la realidad en la que vivimos, y los distintos países del mundo han tratado de adoptar las medidas necesarias para paliar sus efectos. Dado que estas medidas incluyen restricciones importantes de derechos fundamentales, es preciso utilizar los instrumentos jurídicos más adecuados para ello. Aquí en España, con fecha 14 de marzo, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma al amparo del artículo 116 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981). Francia, por su parte, aprobó el 23 de marzo la ley por la que se declara el estado de emergencia sanitaria.

Dicha ley, que se acordó para un período de dos meses, imponía importantes restricciones a la libertad de desplazamiento y de reunión, permitía decretar el confinamiento domiciliario, hacer requisas, ordenar el cierre de establecimientos comerciales, etc. No obstante, y a diferencia de su posterior prórroga, este estado de emergencia sanitaria no fue objeto de control por parte del Conseil Constitutionel (Consejo Constitucional) al no planteársele la cuestión.

Con la aprobación del proyecto de ley de prórroga, el pasado 9 de mayo le fue planteada la cuestión a instancia del Presidente de la República francesa, del Presidente del Senado y de más de 60 diputados y de 60 senadores, dándose así cumplimiento a la legitimidad necesaria reconocida en el artículo 61 de la Constitución Francesa de 1958, permitiendo así al Conseil pronunciarse sobre la legitimidad constitucional del texto.

II. El sistema de justicia constitucional francés

Para una mejor comprensión de la decisión adoptada por el Consejo Constitucional francés, basta aquí una somera referencia al sistema de justicia constitucional propio del país galo.

Respecto al control constitucional de las leyes, el sistema de justicia constitucional francés siguió el modelo Kelsesiano o de jurisdicción concentrada propio del constitucionalismo continental, enfrentado al modelo norteamericano o de jurisdicción difusa. El control concentrado implica la existencia de un único órgano judicial especializado, el Tribunal Constitucional (Coseil Constitutionel en este caso), con poder para declarar la inconstitucionalidad de una norma del legislativo, pudiendo expulsarla del ordenamiento jurídico. El modelo norteamericano o de control difuso se caracteriza, en cambio, porque esa declaración de inconstitucionalidad puede ser señalada por cualquier juzgador ordinario como una parte de su función propia de escoger la norma aplicable.

Francia y España comparten pues un mismo modelo de justicia constitucional en base a la configuración de un único órgano con competencia para invalidar una ley que contravenga la Norma Fundamental. Sin embargo, la forma en que dicho órgano realiza el control de constitucionalidad difiere en ambos ordenamientos. Dentro del sistema francés podemos clasificar el control en función del momento temporal en que este se realiza. Así, nos encontramos con un control previo a la promulgación de la ley y otro que se efectúa a posteriori.

El control previo de las leyes es la regla general, suspendiéndose la promulgación y, por ende, la entrada en vigor de las leyes hasta que exista un pronunciamiento del Consejo Constitucional sobre la adecuación o no al texto constitucional de la ley correspondiente.

No es sino hasta el año 2008 cuando se introduce en Francia el control de las leyes de forma ulterior a su promulgación

No es sino hasta el año 2008 cuando se introduce en Francia el control de las leyes de forma ulterior a su promulgación, a través de un mecanismo semejante al que existe en el ordenamiento jurídico español: la cuestión de inconstitucionalidad. Así, «cuando, con motivo de una instancia pendiente ante una jurisdicción, se alegue que una disposición legislativa perjudica a los derechos y las libertades que garantiza la Constitución, se podrá someter el asunto, tras su remisión por parte del Consejo de Estado o del Tribunal de Casación, al Consejo Constitucional.»

La decisión del Conseil de declarar inconstitucional una ley en base al procedimiento de control a priori impedirá su promulgación y su entrada en vigor, y en base al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, se producirá su derogación.

III. La Decisión del Consejo Constitucional

Como hemos comentado al principio de la exposición, le Conseil Constitutionel se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del proyecto de ley por el que se prorroga el estado de emergencia sanitaria, mediante la Decisión no 2020-800 de 11 de mayo.

El planteamiento de la cuestión ha sido formulado por el Presidente de la República Francesa, el Presidente del Senado, más de 60 senadores y de 60 diputados, que consideran la vulneración de diferentes preceptos constitucionales por el citado proyecto legal.

1. Sobre el procedimiento de tramitación legislativa

En primer lugar, se rebate el proyecto de ley al considerar que se ha incumplido el procedimiento legislativo necesario para la aprobación del mismo, al haberse adoptado impidiéndose la presencia en la Cámara de todos los parlamentarios, restringiéndose su acceso para evitar la posible propagación del virus. Consideran los solicitantes que se vulneran así sus derechos parlamentarios a introducir enmiendas, participar en el debate y emitir su voto, lo que iría a en contra del más elemental principio de la democracia representativa.

No obstante, el Conseil despacha la cuestión al entender poco justificada la alegación de los solicitantes, declarando que los procedimientos parlamentarios no muestran que los diputados que no participaron en las sesiones de la Cámara hubieran sido impedidos del ejercicio de tal derecho. En consecuencia, las quejas son desestimadas.

2. Sobre la responsabilidad criminal por negligencia en estado de emergencia sanitaria

En segundo lugar, se discute el párrafo segundo del artículo primero del proyecto de ley, que introduce en el Código Penal francés una nueva previsión acerca de la responsabilidad criminal en caso de catástrofe sanitaria. En particular, establece la responsabilidad por negligencia de determinados cargos públicos, atendiendo a sus competencias y medios, en el caso de cometer delitos en una situación de emergencia sanitaria.

Se alega por los solicitantes el incumplimiento del principio de igualdad ante la ley penal, amparándose en el artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en el artículo 34 de la Constitución Francesa.

El Consejo Constitucional argumenta, en cambio, que esta disposición no difiere de otras previstas en la legislación ordinaria y que se aplica de la misma manera a cualquier persona que haya cometido un acto que pueda constituir una falta penal no intencional en la situación de crisis que justificó el estado de emergencia sanitaria. De esta forma, no incumple el principio de igualdad en la ley penal por lo que considera esta previsión conforme a la Constitución.

3. Sobre la adopción de medidas en materia de transportes, establecimientos comerciales y lugares de reunión

En tercer lugar, se plantea la constitucionalidad de los párrafos 2 a 4 del artículo 3 del proyecto de ley, que permiten al Primer Ministro, en las circunscripciones territoriales donde se declara el estado de emergencia sanitaria, tomar ciertas medidas para la regulación del transporte, para ordenar el cierre o regular la apertura de establecimientos que reciben público, para limitar el derecho de reunión y para ordenar requisas. Entienden los solicitantes que estas medidas infringen derechos y libertades básicas como el derecho a la libertad individual, la libertad deambulatoria, a la propiedad privada o a la libertad de empresa.

El Conseil razona que la protección de la salud es un objetivo constitucional y que, por lo tanto, se debe de cohonestar con otros derechos y libertades como los aquí alegados. Considera que el legislador ha otorgado un equilibrio entre estas garantías, teniendo en cuenta que:

  • 1) Las medidas mencionadas anteriormente solo pueden declararse cuando se ha decretado una emergencia sanitaria, es decir «en el caso de un desastre sanitario que ponga en peligro, por su naturaleza y gravedad, la salud de la población».
  • 2) Estas medidas dejan de tener efecto a más tardar al mismo tiempo que finaliza el estado de urgencia sanitaria.
  • 3) Las medidas relativas a los establecimientos abiertos al público y a los lugares de reunión deben ser «necesarias para la lucha contra la catástrofe sanitaria». Además, estas medidas pueden dar lugar a una indemnización.

Por ello, entiende constitucionales dichos puntos.

4. Sobre el aislamiento y la cuarenta

En cuarto lugar, el Consejo se pronuncia sobre una de las cuestiones claves de la Decisión: el aislamiento y la cuarentena. Los solicitantes invocan la libertad individual y el necesario control judicial que debe de existir respecto a la restricción de este derecho para evitar posibles detenciones ilegales.

Dentro de las medidas adoptadas, la autoridad competente podrá ordenar, con el único propósito de garantizar la salud pública, la cuarentena de las personas que puedan verse afectadas por la enfermedad que justificó la declaración del estado de emergencia sanitaria; así como mantener a las personas afectadas en aislamiento por un período que no puede exceder los catorce días, renovable hasta un total máximo de un mes. Estas medidas solo se pueden ordenar e implementar en situación de emergencia sanitaria, con el correspondiente certificado médico.

De todo lo anterior, el Consejo considera que el legislador ha establecido condiciones capaces de garantizar que estas medidas solo se apliquen en los casos en que sean apropiadas, necesarias y proporcionadas.

Sin embargo, en el caso de la prohibición de «cualquier salida», las medidas de cuarentena y aislamiento constituyen una privación de libertad. Lo mismo se considera cuando se requiere que la persona en cuestión permanezca en su domicilio o en su lugar de alojamiento durante un período de más de doce horas al día.

Es en este escenario donde entra en juego la necesaria intervención judicial, y es que la libertad individual solo puede considerarse protegida si un juez interviene lo antes posible.

El Conseil deja claro que en virtud de la Constitución «nadie puede ser detenido arbitrariamente. La autoridad judicial, guardiana de la libertad individual, garantiza el respeto de este principio en las condiciones previstas por la ley».

La libertad individual, cuya protección se confía a la autoridad judicial, no puede verse obstaculizada por una disciplina innecesaria. Los ataques al ejercicio de esta libertad deben ser adaptados, necesarios y proporcionados a los objetivos perseguidos. «Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution». (Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución).

En consecuencia, estas disposiciones no pueden, sin vulnerar los requisitos del artículo 66 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (sobre la detención ilegal), permitir la prolongación de las medidas de cuarentena, prohibir «cualquier salida» o imponer un confinamiento superior a doce horas diarias sin autorización judicial.

5. Sobre la intervención de policía judiciales asistentes y agentes jurados de los servicios de transporte

En quinto lugar, el Consejo francés se pronuncia sobre la posibilidad de que los policías judiciales asistentes y los agentes jurados de los servicios de transporte puedan tomar nota de ciertas infracciones de las prohibiciones y obligaciones vigentes durante el estado de emergencia sanitaria, en los términos previstos en el artículo 9 del proyecto de ley, ratificando, en definitiva, esta posibilidad.

6. Sobre el tratamiento de datos personales

A continuación, se debate otro de los puntos clave de la Decisión del Conseil. El artículo 11 permite compartir datos médicos de los contagiados y de las personas que han estado en contacto con ellos entre ciertos profesionales responsables del control de las cadenas de contaminación.

Los solicitantes consideran que ese intercambio de información vulnera el derecho al respeto de la vida privada, dada la sensibilidad de los datos, la ausencia del anonimato y el alto número de personas con acceso a los mismos.

Sobre el derecho al respeto de la vida privada se deduce que la recopilación, el registro, la conservación, la consulta y la comunicación de datos personales deben justificarse por un motivo de interés general e implementarse de manera adecuada y proporcionada a este objetivo. Cuando se trata de datos personales de naturaleza médica se debe observar una vigilancia aún mayor.

El proyecto de ley permite que los datos personales de los afectados por COVID-19 y de las personas en contacto con ellas pueda procesarse y compartirse, sin el consentimiento de las partes interesadas, en el marco de un sistema de información ad hoc, así como en el marco de una adaptación de los sistemas de información relacionados con los datos de salud ya existentes. Por lo tanto, la recopilación, el procesamiento y el intercambio de información se relacionan no solo con los datos médicos personales de los interesados, sino también con ciertos elementos de identificación y con los contactos que han podido tener con otras personas. Así se trata de perseguir el objetivo constitucional de la protección de la salud.

No obstante, la recopilación, el procesamiento y el intercambio de los datos personales antes mencionados solo se pueden implementar en la medida estrictamente necesaria para uno de los siguientes cuatro propósitos: 1) la identificación de personas infectadas con COVID-19; 2) la identificación de personas que, habiendo estado en contacto con ellos, presentan un riesgo de infección; 3) la imposición de aislamiento profiláctico, así como su acompañamiento durante y después del término de estas medidas de aislamiento; 4) la vigilancia epidemiológica nacional y local, así como la investigación del virus y de los medios para combatir su propagación.

El legislador ha restringido el campo de los datos personales en temas de salud que pueden ser objeto de recopilación

El legislador ha restringido el campo de los datos personales en temas de salud que pueden ser objeto de recopilación, procesamiento e intercambio, y de esta forma solo pueden afectar a los datos relacionados con el estado virológico o serológico de las personas afectadas por este virus.

Cabe añadir que en el proyecto de ley se suprimen los datos personales relativos al nombre, DNI y dirección de la persona afectada, lo que, según el Consejo, debe de ampliarse al número de teléfono y al correo electrónico.

Se deberá, por tanto, garantizar la confidencialidad de los datos tratados y determinar concretamente los sujetos autorizados al sistema de información.

Finalmente, el sistema establecido por el artículo 11 no puede aplicarse más allá del tiempo estrictamente necesario para combatir la propagación de la epidemia o, a más tardar, seis meses tras el final del estado de emergencia sanitaria declarado por la ley del 23 de marzo de 2020. Por otro lado, los datos personales recopilados, sean médicos o no, deben eliminarse tres meses después de su recopilación.

IV. Conclusiones

De todo lo aquí expuesto se observa que el Conseil Constitutionel valida en su práctica totalidad el proyecto de ley por el que se prorroga el estado de emergencia sanitaria, si bien con importantes matizaciones.

La primera de ellas es la relativa a las medidas de confinamiento que, si bien se ajustan a la Norma Fundamental al pretender proteger el derecho a la salud de los ciudadanos, el Consejo impone importantes limitaciones. En concreto, aquellas medidas de aislamiento que sean por un tiempo superior a 14 días, las prohibiciones de realizar «cualquier salida» y la imposición de permanecer en el domicilio durante más de doce horas diarias vulneran la Constitución, en particular el derecho a la libertad individual, siempre y cuando no exista autorización judicial al respecto.

La segunda importante matización que hace el Conseil respecto al proyecto de ley atiende a la necesaria confidencialidad de los datos personales de las personas a las que se les debe hacer un seguimiento para tratar de controlar la propagación del virus. En estos casos solo se podrán tratar sin consentimiento del paciente sus datos médicos para dar cumplimiento a alguno de los objetivos concretos referidos, debiendo suprimir su nombre y apellidos, su número de identificación, dirección, número telefónico y correo electrónico.

Finalmente, cabe mencionar que difícilmente puede ser extrapolable la Decisión del Consejo Constitucional francés a nuestro caso. El propio régimen y naturaleza del control constitucional lo obstaculiza, pues si bien en Francia la Decisión del Conseil era necesaria para la entrada en vigor de la ley, en nuestro caso, cuando falle el Tribunal Constitucional sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, habrá sido ya levantado el estado de alarma; por lo que su pronunciamiento servirá, básicamente, para mantener la labor hermenéutica del Alto Tribunal y para que, en su caso, se pueda dar pie a la posible responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, los principios mínimos manejados por el Tribunal francés pueden servir de guía a su homólogo español.

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