La eventual y dramática situación del estado de alarma, a propósito de la propagación del virus COVID-19 a nivel mundial, y en particular en España, obliga a hacerse planteamientos acerca del denominado control social que las autoridades pueden tener sobre los ciudadanos y el ejercicio autorresponsable por estos en el ámbito de la libre circulación de personas en vías de uso público.
Definimos el control social como el conjunto de actitudes de los ciudadanos a mantener el orden social previamente establecido por los poderes públicos, siendo la actitud responsable de sus miembros la que se adelanta a cualquier medida coercitiva que también garantice el control social a través de la sanción o detención de quienes no lo respeten.
Como principio fundamental en el que se ampara el estado de alarma decretado, se proclama en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), que «En este marco, las medidas previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública. Las medidas temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado por todos los niveles de gobierno deben ahora intensificarse sin demora para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico».
El artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que lleva por nombre «limitación de la libertad de circulación de las personas» señala que:
«1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:
a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
d) Retorno al lugar de residencia habitual.
e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.
2. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.
3. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.
4. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.
Cuando las medidas a las que se refieren los párrafos anteriores se adopten de oficio se informará previamente a las administraciones autonómicas que ejercen competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial.
Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de las medidas que puedan afectar al tráfico rodado».
Establecido el fundamento y marco normativo, es preciso distinguir los elementos básicos de interpretación de la norma por la ciudadanía y su interiorización en el control social:
Es preciso distinguir los elementos básicos de interpretación de la norma por la ciudadanía y su interiorización en el control social
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El fin de la norma
: La población española cuenta, más allá del fundamento propio del estado de alarma, con información suficiente de las razones que amparan que obligatoriamente las autoridades públicas determinen su «estancia en casa» en tiempos de propagación del COVID-19, esto es, para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública.
Circunstancias distintas al fin de la norma pero consustanciales a la misma y que pueden hacer dudar o decaer al ciudadano en su consecución y que rompen el control social pretendido son:
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• Que la finalidad de la norma no ampare de igual forma de puertas adentro los hogares de los españoles, en tanto en cuanto el »quédate en casa» pueda suponer un enjaulamiento de seres vivos sin condiciones de habitabilidad en sus hogares que permitan que el contagio se produzca. Consecuentemente la finalidad de la norma se ve rota al no prever alternativas preventivas para sintomáticos o enfermos, alejados de los ciudadanos sanos de su entorno familiar en el hogar, haciendo decaer cualquier esfuerzo personal e institucional de control social.
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• Que el ciudadano perciba por parte de los poderes públicos dejación de sus funciones en evitación del contagio, por permitir actos públicos que lo propaguen o considere que las acciones preventivas son insuficientes para atajar la enfermedad, y, consiguientemente decida su libre circulación minimizando el riesgo, ocasionando con su actitud una conducta generalizada de riesgo, más allá de la mera autopuesta en peligro.
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• Personalidades con limitado autocontrol o buscadores de sensaciones nuevas o transgresoras, más aún en tiempos de exhibición de las capacidades en tiempos de redes sociales, que lejos de interpretar la finalidad de la norma como una prohibición expresa lo perciben como un estímulo más en el que destacar.
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La generalidad de la norma:
El control social viene determinado por la variable de cohesión social; cuanto más compacto sea el grupo mayores probabilidades de éxito va a tener la consecución de la finalidad de la norma.
La información, la divulgación de la problemática, la cohesión de los miembros, la evitación de las falsas noticias y la asunción de los éxitos y de los fracasos en el desarrollo de la enfermedad como propios —de cada uno de los miembros de la sociedad— determinarán la necesidad imperiosa de que el concepto de generalidad propicie resultados válidos para la contención epidemiológica.
Sin embargo, el concepto de generalidad cuenta con importantes lagunas en el ámbito del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020):
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1º.- En torno al concepto generalidad y prohibición de libertad de deambulación. No existe una norma general estricta en la que se defina la prohibición de deambulación de los ciudadanos, sino que el Real Decreto, al amparo del conocimiento general de la ciudadanía del fin de la norma y su instrumento divulgativo «Qúedate en casa» tan sólo señala las excepciones de la norma que da por hecho haberlo establecido.
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2º.- Las excepciones en muchas ocasiones ocasionan en los ciudadanos confusión y desasosiego, alejando el debido control social de la población. Si bien es cierto que legislar la excepción no es fácil y, cuanta mayor definición se haga de las excepciones, mayor casuística y discriminación se realizará, conviene hacer una labor pedagógica de los poderes públicos de interpretación y definición de la norma y de las excepciones.
Pongamos por ejemplo determinados mensajes ambiguos que ponen en duda la generalidad de la norma: un recipiente de mermelada que contenga los siguientes mensajes es confuso sobre su consumo para un diabético o para quien tenga restringida la ingesta de azúcares: «libre de azúcares», «sin azúcares añadidos» o «sólo contiene azucares naturales».
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3º.- Si bien ha sido corregido en los últimos días, a nivel informativo se cometió el error en la «generalidad del problema» de enfatizar la enfermedad por tramos de edad, haciendo ver que eran más proclives a desarrollarla ancianos y personas vulnerables, o con patologías previas, o más proclives incluso a morir, dejando a un lado a niños y jóvenes. Posteriormente se ha corregido esta tendencia informativa bajo la fórmula de generalización de la enfermedad y su transmisión a toda la población.
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El principio de precaución:
Existe una estrecha relación entre el principio de precaución y un análisis de riesgo para que la ciudadanía tome conciencia del problema y extreme sus medidas de contención de propagación de la enfermedad y genere el debido control social.
Siguiendo a ROMEO CASABONA y GONZÁLEZ VAQUÉ, un análisis de riesgo consistiría en un procedimiento sistemático que comprende en primer lugar la evaluación del riesgo, entendida como la evaluación científica de peligros y su probabilidad de aparición en un contexto dado; en segundo lugar, la gestión del riesgo, que consiste en la evaluación de todas las medidas que permiten reducir el riesgo a un nivel aceptable; y, finalmente, la comunicación del riesgo, esto es la información de todas las partes afectadas para explicar las razones y justificar las medidas de gestión propuestas (1) .
En este contexto en el ámbito del COVID 19 cualquier avance científico o delimitador del contagio, de las medidas a adoptar y de los tratamientos debe ser puesto en conocimiento de la sociedad de forma clara y expresa, estableciendo a su vez elementos de pedagogía social por los responsables políticos y quienes se asoman a los medios de comunicación que refuercen el control social de los ciudadanos con un estricto análisis de riesgos:
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• si existe contagio de las personas sintomáticas,
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• si contagian también los asintomáticos,
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• la definición de síntomas,
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• la valoración de la carga viral en el paciente,
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• las medidas de cuarentena,
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• los avances farmacológicos y resto de medidas profilácticas complementarias.
Señala ROMEO CASABONA, de absoluta aplicación a la situación de la propagación del virus COVID 19, acerca del principio de precaución, que supone la actitud de observación de una persona sobre una decisión relativa a una actividad, respecto a la que se puede suponer razonablemente que comporta un peligro grave para la salud o la seguridad, de las generaciones actuales o futuras; concerniendo, fundamentalmente, a los poderes públicos que deben hacer prevalecer los imperativos de salud y de seguridad sobre la libertad de intercambio entre los particulares y entre los estados.
Señala asimismo el autor que el principio de precaución se asienta sobre dos presupuestos: un contexto de incertidumbre científica y la eventualidad de daños graves e irreparables.
Ineludiblemente con esta definición quedan delimitados los parámetros del control social que cualquier individuo debe realizar y que coadyuva a los fines previstos por los poderes públicos.
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El principio de solidaridad:
Para que el ciudadano perciba su esfuerzo como agente activo del control social debe tener constancia absoluta de que el resto de ciudadanos practican dicha actitud y que los poderes públicos se ven comprometidos en aunar esfuerzos, a través de todas las administraciones públicas implicadas para la contención del Virus COVID 19.
El control social de la deambulación o libre circulación de personas generará eficacia si el ciudadano es consciente que en su ámbito geográfico se dan las condiciones de seguridad sanitaria si es contagiado o puede ser trasladado a los servicios sanitarios que garanticen la asistencia.
Es por ello que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), advierte este principio en su artículo 12, convirtiendo a todos los ciudadanos en igualdad de condiciones geográficas en caso de saturación de una comunidad autónoma por contagios y escasez de medios sanitarios, pudiendo ser trasladados enfermos a otras comunidades autónomas o usando sus medios materiales o humanos ( n.o 2, 3 y 4 especialmente del artículo 12) y reunificando los servicios públicos y privados de atención ( n.o 6).
Señala el artículo 12: «Medidas dirigidas a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional».
1. Todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.
2. Sin perjuicio de lo anterior, las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento. El Ministro de Sanidad se reserva el ejercicio de cuantas facultades resulten necesarias para garantizar la cohesión y equidad en la prestación del referido servicio.
3. En especial, se asegurará la plena disposición de las autoridades civiles responsables del ámbito de salud pública, y de los empleados que presten servicio en el mismo.
4. Estas medidas también garantizarán la posibilidad de determinar la mejor distribución en el territorio de todos los medios técnicos y personales, de acuerdo con las necesidades que se pongan de manifiesto en la gestión de esta crisis sanitaria.
5. Las autoridades competentes delegadas ejercerán sus facultades a fin de asegurar que el personal y los centros y establecimiento sanitarios de carácter militar contribuyan a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional.
6. Asimismo, el Ministro de Sanidad podrá ejercer aquellas facultades que resulten necesarias a estos efectos respecto de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada.