- Comentario al documentoLas medidas de contención relativas a la libre circulación de personas por las vías públicas no terminar de funcionar en España como debieran. Diariamente se denuncian miles de casos, pero el confinamiento obligatorio sigue esquivándose impunemente por infinidad de personas que se aprovechan de la falta de detalle en la regulación del estado de alarma. Conductas permitidas y necesarias en cuarentena, esenciales para satisfacer las necesidades básicas de la población, están siendo llevadas a cabo en fraude de ley. No se trata de un incumplimiento per se del confinamiento, llevando a cabo conductas prohibidas. Estamos ante un abuso del derecho, un ejercicio antisocial de aquello que está permitido. Vuelve Lázaro, que quizá nunca nos abandonó, y con él la ya irritante picaresca de buena parte de la ciudadanía que está llevando a desbordar la capacidad de respuesta de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. El problema principal, como siempre ocurre en casos similares, no es que algunos esquiven la Ley, sino que esta tenga que endurecerse para perjuicio de todos, pagando justos por pecadores. Riesgo más actual que nunca habida cuenta de que cada vez más dirigentes en nuestras Comunidades Autónomas están solicitando el endurecimiento de las medidas de confinamiento. De no atajarse el problema a tiempo, más pronto que tarde disfrutaremos de las mismas, viendo privados nuestros derechos más allá de lo que en un primer momento era necesario. Y todo porque nos resistimos a utilizar los medios que tenemos a nuestro alcance: el Derecho como forma de ordenación de las conductas humanas y la tecnología como cauce por el que implementarse. Regulemos con más concreción y utilicemos los medios de los que disponemos para alcanzar nuestro objetivo, como, por ejemplo, se propone a través de la presente propuesta con la figura del «salvoconducto».
La intención de las siguientes líneas no es sino una visión diferente de atajar los problemas derivados de la circulación injustificada de personas por la vía pública con el agravamiento del riesgo de contagio, los peligros inherentes al mismo, y los perjuicios consecuentes a la Salud Pública.
Es por ello que los conceptos que se ofrecen son tratados de manera somera, sin profundizar en su desarrollo más allá de lo requerido para una primera aproximación que pueda servir de idea y orientación para la gestión del estado de alarma en el que nos encontramos. Prima por lo tanto la urgencia más que el detalle.
Aclarado el alcance que se persigue, las medidas propuestas para llevar a la práctica y que brevemente se tratan a continuación, son las siguientes:
- • Salvoconducto imprescindible para salir de casa.
- • Solicitud previa y obligatoria, por teléfono o internet.
- • Personal e intransferible.
- • Por tiempo determinado.
- • Con limitaciones (a 1, 3, y 5 días):
- — Máximo una salida cada ocho horas al día para sacar a mascotas a la calle para necesidades fisiológicas.
- — Máximo una salida cada tres días a: supermercados, tiendas de alimentación y bebidas, productos de higiene, etc.
- — Máximo una salida cada cinco días a: tintorerías, lavanderías, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, ópticas, farmacias (salvo receta), estancos, y similares.
- • Infracciones:
- — Salir del domicilio sin contar con salvoconducto que lo autorice.
- — Falsear los datos para obtener un salvoconducto.
- — Permanecer fuera del domicilio más tiempo del estrictamente necesario para realizar la actividad autorizada.
- — Encontrarse en la vía pública fuera del trayecto entre el domicilio y el lugar autorizado para acudir.
- — Llevar a cabo una actividad distinta de la autorizada en el salvoconducto.
- • Sanciones de 3.000,00 a 600.000,00 €:
- 1º) Realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño, dolor, o mal grave para la salud de la población, cuando esta no sea constitutiva de infracción muy grave. Infracción grave: multa de 3.001 hasta 60.000 euros. Ley General de Salud Pública. Artículo 57.2.b) (LA LEY 18750/2011).
- 2º) Incumplimiento, de manera reiterada, de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, o el incumplimiento de un requerimiento de esta, si este comporta daños graves para la salud. Infracción muy grave: multa de 60.001 hasta 600.000 euros. Ley General de Salud Pública. Artículo 57.2.a) (LA LEY 18750/2011)
El incumplimiento generalizado de las medidas de confinamiento impide la rápida contención del COVI-19 y pone en peligro a los profesionales que se enfrentan directamente al mismo, así como al resto de la población.
El problema principal se localiza en la movilidad de las personas, que incumpliendo el confinamiento al que estamos obligados siguen propagando el virus.
Bajar a comprar el pan, pasear a la mascota, acudir al supermercado, a la farmacia, al estanco o a sacar de dinero, por citar algunas, son conductas a priori permitidas, pero de las que se está abusando hasta el punto de poner en riesgo el confinamiento del país. Es por ello que se debe atajar este problema.
Nuestro ordenamiento jurídico (art. 7 del Código Civil (LA LEY 1/1889)) dispone que los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. Y que la Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Por eso, todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.
Este fraude de ley es lo que nos encontramos en la conducta de aquéllas personas que se sirven de las actividades permitidas por el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) para precisamente, y en fraude de ley, incumplir con la medida última del estado de alarma: el confinamiento generalizado de la población.
¿Por qué se está produciendo este fraude de ley? Por la insolidaridad de las personas, por su baja percepción del riesgo, por su escaso respeto a la norma, por la falta de información, por la despreocupación a ser sancionados y en definitiva por una combinación de todos estos factores y a buen seguro que otros muchos, pero a los que en definitiva se une la falta de control por la Autoridad competente.
La labor de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Ejército y Protección Civil es admirable estos días
La labor de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Ejército y Protección Civil es admirable estos días, pero tampoco se les puede exigir imposibles, seamos realistas. Necesitamos dotarles de medios para que puedan ejercer sus funciones de control de forma rápida y eficaz, en masa, ya que masivas son las actuaciones a las que se tienen que enfrentar; tantas como salidas se lleven a cabo por las personas mientras dure el estado de alarma.
Basta con atender al día a día, de cada uno de nosotros o al que nos muestran los medios de comunicación. Mucha gente sale todos los días a la calle con la excusa de ir al súper, a comprar el pan, tabaco o a sacar al perro. Todos los días, incluso varías veces al día. El problema es que en el súper apenas se hace compra, el pan es media barra y la salida con el perro se convierte en un paseo o una tertulia con los vecinos.
Ante un eventual control de policía, el infractor se escudará en que ir al súper, a comprar el pan o sacar al perro son conductas permitidas. Y en la mayoría de ocasiones librarán de una más que merecida sanción, ya que los agentes no están para interpretar la doctrina del abuso del derecho, o para llevar a cabo según que pesquisas más costosas de investigación para con el individuo en concreto.
Con todo lo expuesto el problema se puede plantear en cómo conseguir que las salidas a la calle de la población sean únicamente por los motivos permitidos por el Gobierno en la declaración del estado de alarma.
La solución pasa por establecer la figura del salvoconducto. Entendido este como el documento expedido por una autoridad para que quien lo lleva consigo pueda transitar válidamente por un lugar determinado, en este caso, por la vía pública.
Si todas y cada una de las personas tuvieran que disponer de un salvoconducto para salir a la calle, la Autoridad competente podría controlar todas y cada una de las salidas de la población, y con ello, cumplir con el objetivo de contención.
A primera vista puede parecer difícil, pero no lo es.
Si pensamos en un salvoconducto como un documento en papel, a obtener después de un complejo proceso burocrático, entonces sí que es prácticamente imposible. Pero vamos a verlo de otro modo.
I. EL SALVOCONDUCTO ES UNA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA
No tiene porque ser un documento físico, en papel. Lo importante del salvoconducto es la autorización que otorga a su titular, y no el soporte del que se sirva para probar la misma. En la antigüedad la única manera de probar que el portador estaba autorizado para circular era llevar consigo un documento en papel que, con sus sellos y firmas, diera fe de ello. No había radio, ni teléfono ni conexión a internet para consultar a la Autoridad competente su validez. Pero hoy en día sí.
Prueba de ello es que la Dirección General de Tráfico en estos momentos está implementando el carnet de conducir electrónico en nuestro país, que podemos descargar o justificar a través de una aplicación en nuestros dispositivos móviles. Una vez más porque lo importante no es el medio en el que figure el permiso para conducir, sino el que la administración competente haya autorizado al titular a conducir.
II. EL SALVOCONDUCTO SE REGISTRA POR LA ADMINISTRACIÓN COMPETENTE
A tales efectos se crea por esta Administración una base de datos en la que figuren todas las autorizaciones de circulación de tránsito de personas por la vía pública, es decir, de lo que venimos llamando salvoconductos. Esta base registra los datos necesarios según se expone seguidamente y debe poder consultarse por todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como Ejército y demás organismos que considere el Gobierno.
La Autoridad competente en el estado de alarma es el Gobierno de España
La Autoridad competente en el estado de alarma es el Gobierno de España, pero nada obsta a que cada CCAA y administración local gestione la ejecución de esta competencia. Así cada localidad y cada CCAA, dentro de sus respectivos territorios y competencias, puede poner a disposición del ciudadano los teléfonos, páginas web y aplicaciones que estime por convenientes para gestionar el que sus respectivos administrados consigan su salvoconducto; y con los datos que recabe en cada gestión, volcarlos inmediatamente a una base de datos única, interconectada, de carácter nacional.
III. EL SALVOCONDUCTO SIRVE PARA UNA ÚNICA SALIDA
Aquí es donde radica buena parte de la efectividad de esta medida. Si no se cuenta con un salvoconducto no se puede salir a la calle, y si se sale a la calle sin salvoconducto, la infracción es muy fácilmente sancionable. Por cada vez que una persona quiera abandonar su domicilio y transitar por la vía pública, deberá solicitar un nuevo salvoconducto.
IV. EL SALVOCONDUCTO ES PERSONAL E INTRANSFERIBLE
Se trata de controlar el cumplimiento de cada persona, con lo que cada salvoconducto autorizará el tránsito por la vía pública únicamente de la persona a cuyo nombre consta, no pudiendo nadie servirse de salvoconductos librados a nombre de otras personas.
V. EL SALVOCONDUCTO SE SOLICITA PREVIAMENTE
Esta podría ser una de las mayores dificultades de implementación, pero no tiene porqué suponer mayor problema.
Pensemos en los sistemas de cita previa en cualquier Administración que vienen funcionando sin problema hasta la fecha. Se facilitan unos medios a las personas para que soliciten su cita previa y esta se les concede automáticamente. Bien sea por teléfono, bien por medio de internet, cada persona puede solicitar que se le conceda un salvoconducto para la concreta salida a la calle que se pretenda.
VI. EL SALVOCONDUCTO SE CONCEDE AUTOMÁTICAMENTE
A salvo de los supuestos en los que no cabe su concesión, el salvoconducto se concede automáticamente por la Autoridad competente. Sería el equivalente a las licencias comunicadas en Derecho Administrativo, en el que el administrado previamente a realizar la actividad comunica esta a la Administración, que no tiene porqué emitir al momento resolución de ningún tipo ni el administrado precisa de la misma. Una vez comunicada la actividad, el permiso para llevarla a cabo es inmediato.
Otra de las fortalezas de este sistema es que a la hora de solicitar el salvoconducto, la Administración puede denegarlo automáticamente, sobre la información que consta en su base de datos, si no se respetan los tiempos mínimos establecidos para cada tipo de salida del domicilio.
Por ejemplo, hemos puesto como ejemplo el tránsito máximo de una persona por la vía pública para acudir al banco de una vez cada cinco días. Si esta persona solicita el día 23 de marzo salvoconducto para acudir al banco, y no ha acudido al mismo dentro de los cinco días inmediatamente anteriores, se le concederá automáticamente el salvoconducto para tal menester. Caso contrario deberá respetar al plazo de cinco días para que se le pueda autorizar su salida por tal motivo. Caso de no contar con el salvoconducto y dirigirse al banco, ante cualquier control el infractor es fácilmente denunciable y sancionable. Caso de solicitar y obtener un salvoconducto para dirigirse a otro sitio de los permitidos, pero aprovechar para ir al banco, igualmente es fácilmente sancionable.
VII. EL SALVOCONDUCTO TIENE UNA VIGENCIA LIMITADA
No parece adecuado el establecer una duración determinada para cada acción. La medida para todos y cada uno de los salvoconductos ha de ser la misma: el tiempo mínimo e imprescindible para transitar por la vía pública y con ello llevar a cabo la acción que permita el salvoconducto.
Debe constar el momento exacto, día, hora y minuto en el que se obtiene el salvoconducto y los lugares entre los que se habilita su tránsito, y a partir de estos datos, atender a cada circunstancia en concreto. En su caso, los agentes que controlen a la persona determinarán si a la vista del salvoconducto el mismo es válido o no, con la imposición en su caso de la correspondiente denuncia.
Por ejemplo, se solicita un salvoconducto a las 09:00 h del 23 de marzo de 2020 para salir a la calle, para acudir a la farmacia a por medicamentos. En el salvoconducto constará la identidad de quién lo ha solicitado (por ejemplo, Eduardo Antonio Ortega Noguero, DNI 99.999.999X), su domicilio (Avda. Jorge Vigón, 36, Logroño, La Rioja) y la hora de expedición (09:00 h). Con estos tres elementos, ya podemos salir a la calle y dirigirnos a la farmacia más cercana. Y permanecer en la calle el mínimo imprescindible: yendo por el camino más corto, comprar las medicinas y acto seguido retornar de inmediato a nuestro domicilio.
Ahora pongamos que en el desarrollo de nuestra salida a la calle un agente nos someta a un control. A la vista del salvoconducto, el agente determinará si la salida a la calle está permitida. Y para ello atenderá a los elementos del salvoconducto: actividad, identidad del viandante, domicilio y hora de concesión. Con ello, el agente comprobará la identidad de la persona a la que somete a control y verificará que concuerda con el titular del salvoconducto que alega la persona que está siendo controlada en ese momento.
En el ejemplo, el agente se acerca, da el alto, saluda, informa de que se dispone a efectuar un control de cumplimiento de medidas de confinamiento y pregunta el motivo de la salida. En el ejemplo, se le responde que para acudir a la farmacia a comprar medicinas, y que se dispone de salvoconducto para ello. El agente identificará a la persona, a través de DNI, y con ello accederá al salvoconducto, a través de su propia base de datos, bien por radio, bien por teléfono, bien por internet. En el salvoconducto que consta registrado en la base de datos de la Administración que consulta el agente figuran los facilitados para su obtención: nombre, apellidos, DNI, domicilio, motivo por lo que lo ha solicitado, y hora en que se le ha concedido.
Acto seguido, el agente contrastará in situ las circunstancias del salvoconducto y las circunstancias en las que efectúa el control.
En el ejemplo, el agente comprobará que los datos del DNI de la persona coinciden con los del salvoconducto emitido a las 09:00 h del 23 de marzo de 2020. Seguidamente, el agente controlará el ejercicio que se está haciendo del uso del salvoconducto, si es adecuado o no. Es decir, si se está haciendo correctamente o por el contrario se está actuando en fraude de ley o con abuso de derecho. Para ello el agente primeramente comprueba que se está en la calle por la actividad solicitada: comprar medicinas. Si es a la ida, porque vamos de camino. Si es a la vuelta, mostrando las medicinas y el comprobante de su compra. Se atiende también a la hora del control, y se contrasta con la del salvoconducto. Si entre ambas media un tiempo razonable tanto a la ida como a la vuelta, sin problema. Si nos encontramos con un espacio de tiempo a todas luces desproporcionado e injustificado, estaríamos ante una infracción. Por ejemplo, emplear una hora en cubrir un trayecto de apenas dos manzanas de distancia.
También en el ejemplo se atenderá al lugar del domicilio y a la farmacia más cercana. Resultando que el salvoconducto autoriza a transcurrir entre ambos lugares, pero no entre otros. Fácilmente constatable si el individuo es controlado en una zona distante de cualesquiera de las rutas razonables entre domicilio y farmacia.
VIII. EL SALVOCONDUCTO TIENE FUNCIÓN PREVENTIVA
Con la publicidad debida, se cumple sin mayor problema el fin de prevención de la norma de carácter sancionador, que es privar y desmotivar al infractor potencial de llevar a cabo la conducta prohibida.
Hasta la fecha el sentir generalizado de la población es que el confinamiento es fácilmente evitable, y no se percibe el riesgo que supone su incumplimiento. En los medios de comunicación continuamente se incide en el elevado número de denuncias realizadas cada día, pero no se especifican los hechos denunciados en concreto y no se exponen las sanciones impuestas en cada caso.
Existe desconocimiento generalizado sobre el catálogo de infracciones, y que con ello no se asocia debidamente la infracción con la sanción
Cierto es también que existe desconocimiento generalizado sobre el catálogo de infracciones, y que con ello no se asocia debidamente la infracción con la sanción. Todo el mundo sabe que no se puede saltar la cuarentena, y que las sanciones van de cien a seiscientos mil euros, pero casi nadie sabe en qué casos uno se salta la cuarentena y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concreto.
Con el sistema del salvoconducto la labor pedagógica de la norma es mucho más sencilla, puesto que se limita a una conducta (transitar por la vía pública sin el respaldo de un salvoconducto) y sus variantes (no haberlo obtenido previamente, utilizarlo para un fin distinto, etc). Siendo las sanciones también más fáciles de recordar, puesto que varían en gravedad según se cometa una infracción (sanción grave) o se trate de una reiteración en la comisión de infracciones (sanción muy grave).
Sanciones que además presentan un poder disuasorio de importancia, puesto que las cuantías que imponen son elevadas.
Finalmente apuntar que las actividades permitidas a la ciudadanía en el estado de alarma deben restringirse. Para que el sistema funcione debe regularse la cadencia con la que las actividades permitidas en el estado de alarma pueden llevarse a cabo.
Si se persigue el objetivo del confinamiento generalizado y estamos comprobando que no se cumple porque mucha gente sigue saliendo a la calle cuando no es estrictamente necesario, deberemos prestar mayor atención a lo que se ha de considerar estrictamente necesario. La definición la tenemos, en el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020). Queda por regular con mayor precisión cuando el llevar a cabo una de estas actividades se considera estrictamente necesario y cuando no.
Por ejemplo, parece claro que acudir todos los días al banco para sacar una mínima cantidad de dinero no está justificado. El dinero en efectivo de que cada persona tiene que servirse vigente el estado de alarma es el estrictamente necesario para su subsistencia, en el sentido más restringido por el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020): procurarse alimentos y bebidas, medicinas, artículos de higiene, tintorerías, lavanderías, y en su caso tabaco y carburante para el vehículo con el que se desplaza a su trabajo o presta su servicio. No entraremos en la polémica del pago con tarjeta bancaria, pero es innegable que poca mayor salida tiene el dinero en efectivo en el estado de alarma, y con ello, ningún sentido tiene acudir varias veces para hacer acopio del mismo. La Autoridad competente debería restringir los desplazamientos a las entidades financieras al mínimo necesario. Al menos, hasta transcurridos cinco días desde la última vez.
Otro ejemplo evidente es el del comercio que se dedica a la venta al por menor de productos de alimentación e higiene: panaderías, fruterías, confiterías, pescaderías, verdulerías, carnicerías, etc. Incluyendo dentro del sector a los supermercados e hipermercados. No hay obstáculo en que las personas acudan a estos establecimientos a su elección y puedan hacer acopio racional de los víveres que allí se venden para varios días. No tiene mucha lógica, si no es en fraude de ley, el acudir todos los días, o casi todos, a estos establecimientos. No existe problema en almacenar los productos y mantenerlos frescos en el caso de alimentos durante varios días. Con ello perfectamente se puede restringir la visita por persona a estos establecimientos a una vez cada tres días.
Caso del sector servicios, de entre los pocos permitidos de cara al público en el estado de alarma, tintorerías, lavanderías, peluquerías (a domicilio), equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, ópticas, y similares ocurre exactamente lo mismo que en el del pequeño comercio minorista de alimentación e higiene que acabamos de ver. No hace falta acudir cada poco tiempo a los mismos. El abastecimiento en uno y otro caso está garantizado. Y puede perfectamente disponerse una restricción por persona de acudir un máximo de una vez cada cinco días a estos comercios. Dentro de estos casos podríamos incluir a los estancos, pudiéndose sin problema adquirir y almacenar tabaco para los cinco días sucesivos.
Mención aparte merecen las farmacias. En el estado de alarma, cabe entender su función restringida únicamente a la dispensa de medicamentos. Es por ello que la salida a la farmacia únicamente estaría justificada para adquirir medicinas. A juicio de la Autoridad competente, de manera más restrictiva si únicamente se permite la dispensa contra receta médica, lo cual requiere previo examen de facultativo, o de manera más laxa, pudiendo adquirirse también medicamentos de venta libre, sin receta. Implementando en estos casos el límite de una visita máximo a la farmacia cada cinco días, y sin restricción alguna en caso de necesidad previa receta de facultativo.
El caso de los quioscos y puestos de venta de prensa es polémico
El caso de los quioscos y puestos de venta de prensa es polémico, pero parece clara su solución desde un punto de vista del estado de alarma en el que nos encontramos. Parece prudente decretar su cierre. La libertad de prensa y el derecho a la información no precisan de la venta física de periódicos y revistas, estando garantizados ambos derechos atendiendo al resto de medios de comunicación: radio, televisión, redes sociales y prensa en internet. No puede aducirse que nadie tenga que proveerse de prensa escrita, en papel, para estar debidamente informado de la situación en la que nos encontramos. Más aún atendiendo al hecho de que todas las cabeceras de prensa escrita en nuestro país que podemos encontrar en los quioscos están presentes en internet, y son de acceso público, además de serlo gratuitamente en su mayoría de contenidos.
Finalmente, y como ventaja añadida en la concreción de medidas sobre las infracciones más recurrentes es que la acción de la Administración se dirige contra las personas más reticentes al cumplimiento de unas normas que la población en general respeta sin mayor problema. Con ello, para cumplir el objetivo de impedir la propagación del virus, se evita tener que decretar medidas de confinamiento más coercitivas para la población en general, salvaguardando sus derechos en la mayor medida posible, y se incrementa la presión del cumplimiento sobre todos aquéllos que con sus incumplimientos han provocado el que se tengan que plantear medidas más gravosas dentro del estado de alarma.