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Pasado, presente y futuro de la Ley Hipotecaria

Palazon Valentín, Pilar

Diario La Ley, Nº 9833, Sección Tribuna, 20 de Abril de 2021, LA LEY

LA LEY 4321/2021

La Ley Hipotecaria de 1861 surgió por la necesidad de realizar una reforma integral de lo hasta entonces vigente pues, como señaló el Gobierno de entonces «nuestras leyes hipotecarias están condenadas por la ciencia y por la razón, porque ni garantizan suficientemente la propiedad, no ejercen saludable influencia en la prosperidad pública, ni asientan sobre sólidas bases el crédito territorial, ni dan actividad a la circulación de la riqueza, ni moderan el interés del dinero, ni facilitan su adquisición a los dueños de la propiedad inmueble, ni aseguran debidamente a los que sobre esta garantía prestan sus capitales». En esta situación, añadía el Gobierno que la reforma «era urgente e indispensable para la creación de bancos de crédito territorial, para dar certidumbre al dominio y a los demás derechos en la cosa, para poner límites a la mala fe, y para libertar al propietario del yugo de usureros despiadados». No hay más que un sistema aceptable: «el que tiene por base la publicidad y la especialidad de las hipotecas». La Exposición de Motivos de la Ley recoge también la preocupación, dado el carácter eminentemente agrícola de la nación, de que los capitales no vayan todos a buscar las empresas mercantiles e industriales, «sino que también vengan en auxilio de la propiedad territorial y de la agricultura……, poniendo la publicidad como una de las bases del sistema hipotecario». Para la Comisión encargada de la elaboración del proyecto la publicidad consiste «en que desaparezcan las hipotecas ocultas; en que no pueda perjudicar al contrayente de buena fe ninguna carga que gravite sobre la propiedad si no se halla escrita en el Registro; en que quien tenga derechos que haya descuidado inscribir, no perjudique por una falta que a él solo es imputable al que, sin haberla cometido, ni podido conocer, adquiera la finca gravada o la reciba como hipoteca en garantía de lo que se le debe; en que el registro de la propiedad, en que el registro de las hipotecas se franqueen a todo el que quiera adquirir un inmueble, prestar sobre él, comprobar derechos que puedan corresponderle, y, para decirlo de una vez, al que tenga un interés legítimo en conocer el estado de la propiedad y sus gravámenes».

De todo ello se desprende, en primer lugar, que no estamos ante una mera Ley reguladora de las hipotecas, aun cuando la mitad de sus artículos se refieran a ella: el legislador habla de un «sistema hipotecario». Porque, efectivamente, la Ley de 1861 configura todo un sistema de protección de derechos, basado en unos principios y lo hace a través de una institución: el Registro de la Propiedad.

Usando la terminología moderna, podemos decir que es una ley transversal, que incide y modula las propias normas civiles que regulan tanto los modos de adquisición de la propiedad, puesto que la teoría del título y el modo se ve afectada por la no inscripción en el Registro, así como la propia naturaleza de algunos derechos personales, como el derecho de arrendamiento que, al acceder al Registro, adquiere una naturaleza cuasireal.

Es una ley de ámbito nacional y que atiende a todos los sectoresy colectivos: no sólo a las industrias y a las empresas o a la construcción, sino también al sector agrícola. Que busca la protección contra la usura, de los menores e incapacitados, de las mujeres casadas y de los hijos (que no gozaban de capacidad de obrar en los términos actuales).

La Ley Hipotecaria construye ese sistema de protección basándose en unos principios: protección del adquirente de buena fe, principio de especialidad, folio registral referido a la finca, de voluntariedad de la inscripción y todo ello a través, especialmente, del principio de publicidad. Pero no una publicidad en términos absolutos, sino, como hemos indicado anteriormente, para quien tenga un interés legítimo en conocer el estado de la propiedad y sus gravámenes. Principios que desarrolló la reforma de 1944-1946, fortaleciendo la figura del adquirente de buena fe, eliminando las menciones y otras cargas y limitaciones y definiendo el principio de legitimación, entre otros.

Y todo ese sistema descansa en el Registro de la Propiedad, bajo la dependencia del entonces Ministerio de Gracia y Justicia y bajo la inspección de la autoridad judicial, pero que en ningún caso es un Registro censal, sino que su función es «mejorar las condiciones de la propiedad inmueble, asegurar el crédito territorial, y poner coto a fraudulentos engaños». Se trata, por tanto, de un Registro jurídico, deámbito territorial y servido por los Registradores de la Propiedad.

A pesar de sus bondades, no se generalizó la inscripción de documentos en el Registro en un principio: era muy frecuente la contratación en documentos privados , la «palabra dada» tenía gran valor y tampoco se veía la necesidad de inscribir las herencias o inmatricular las fincas.

Con el crecimiento de las ciudades y su expansión territorial, la necesidad de construir viviendas a ritmo acelerado llevó a la concesión de créditos hipotecarios a través de entidades como el Banco de Crédito a la Construcción o el Instituto Nacional de la Vivienda, en el ámbito de los empresarios del sector, pero no será hasta finales del siglo XX cuando la hipoteca se generalizó en el ámbito privado de tal modo que el modo habitual de adquisición de vivienda por los particulares es a través de financiación bancaria garantizada con hipoteca. Ello conllevó el aumento del volumen de inscripciones, puesto que, siendo la hipoteca de inscripción constitutiva, el principio de tracto sucesivo obligaba a inscribir los títulos previos de adquisición y así completar la cadena de titularidades y obligó a crear más oficinas registrales y aumentar el número de Registradores titulares para poder atender adecuadamente el servicio.

El legislador del siglo XIX, con la sencillez y claridad en la redacción característica de los textos legales de la época, reguló un sistema que perdura hasta nuestros días, precisamente porque las preocupaciones que motivaron la promulgación de la Ley siguen vigentes. Así, la preocupación por el adquirente de buena fe, que no pueda verse afectado por la existencia de cargas ocultas y que no pudo conocer; la protección de los colectivos vulnerables; las leyes de defensa de los consumidores, entre otras. Las distintas crisis económicas que han llevado a dictar disposiciones para atender a las personas en umbral de pobreza. Las sucesivas leyes reguladoras del sector financiero y del crédito inmobiliario (la más reciente la Ley 5/2019, de 15 de marzo (LA LEY 3741/2019)) tendentes a proteger al prestatario y deudor hipotecario,..

La Ley Hipotecaria de 1861 resulta precursora en materia de transparencia, al poner la publicidad como una de las bases del sistema. Pero, dada la sensibilidad de los datos contenidos en los Libros del Registro, ya entonces exigía «interés legítimo», al igual que en la actualidad, para acceder a dicha información.

La propia Administración ha sido consciente, aunque con retraso, de la importancia del Registro para los fines públicos, de forma que, en la actualidad, cada vez es mayor el acceso al mismo no sólo de sus propios bienes sino de todas aquellas limitaciones que pueden afectar a la propiedad privada como consecuencia de distintas leyes que restringen esa eficacia erga omnes del dominio: así las leyes urbanísticas, la normativa de viviendas de protección oficial, la legislación de montes ,las leyes medio ambientales, las afecciones del dominio público sobre las fincas colindantes,… El Registro sirve para proteger tanto los intereses de la Administración como la seguridad del adquirente.

La interacción Administración-Registro de la Propiedad es cada vez mayor, destacando la Ley 13/2015, de 24 de junio (LA LEY 10570/2015), para mejorar la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, la imposición del cierre registral si no se acredita el cumplimiento de determinadas obligaciones en materia de impuestos, etc.

Todo ello se consigue a través de la institución registral y de los Registradores de la Propiedad, cuya independencia en la función calificadora, así como la autonomía en la organización de las oficinas que supone la contratación del personal y la retribución por arancel permiten que el servicio se preste siempre con los medios humanos ,técnicos y tecnológicos necesarios.

Son muchos los retos que quedan por desarrollar y afrontar : desde la llevanza del Registro totalmente informatizado, que comenzó con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre (LA LEY 1785/2001), que estableció la presentación telemática de los documentos en el Registro; la interconexión con un futuro Registro Civil informatizado que permita conocer todo lo que pueda afectar a la capacidad de obrar de las personas físicas; el desarrollo de las funciones de mediación en el ámbito de la jurisdicción voluntaria, la implementación de la información medioambiental que afecte a las fincas inscritas,…pero todos ellos sepodrán realizar a través de la cobertura de la Ley hipotecaria (LA LEY 3/1946), que fue calificada por el gran hipotecarista ROCA SASTRE como «una de las más perfectas del mundo».