I. Introducción
Lo que en este artículo denunciamos pone de actualidad lo que el gran maestro GARCÍA DE ENTERRÍA (1) denunció hace años, este modo de proceder (él se refería concretamente a las Leyes de Acompañamiento) «equivale en la práctica a consagrar una potestad legislativa efectiva y fulminante a todos los despachos administrativos, sin que las Asambleas Legislativas dejen de ser apenas meros lugares de registro. La democracia parlamentaria queda puesta en cuestión». Incluso, habría de añadirse humildemente, se practica el fraude de la tramitación de proposiciones de ley que son realmente elaboradas en los departamentos ministeriales y que se presentan como tales con el único propósito de hurtar todos los trámites democráticos que se imponen a los proyectos de ley.
Como ha advertido GÓMEZ GARRIDO (2) , presidenta de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, «la racionalidad de la actividad legislativa no implica solamente una técnica sino también, y no en menor medida, una actitud. Se basa en transitar el camino que discurre entre los objetivos del legislador y la aprobación de las leyes, pasando por su proceso de elaboración, con el respeto que requiere la dignidad de la sociedad democrática. Esto no tiene nada que ver con las diversas opciones políticas; existen varios mundos constitucionalmente posibles, que corresponde al legislador actualizar en cada momento de acuerdo con sus legítimos intereses. Es el juego democrático, y tan recriminable puede resultar el legislador de un signo político como el de otro, cuando no responde a las expectativas exigibles como depositario de los valores de integridad democrática.
… En fin, las leyes pueden permitirse el lujo de no ser perfectas, porque los jueces están ahí para hacer que las cosas encajen. Pero el legislador no puede permitirse incurrir en ciertas conductas que devalúan la democracia deliberativa. No puede permitirse volver al estado de cosas del Antiguo Régimen, cuando, como decía BECCARIA, las leyes eran el instrumento de las pasiones de unos pocos, nacidas de una fortuita y pasajera necesidad».
No resulta inhabitual el panorama que describe ÁLVAREZ ROYO-VILLANOVA (3) respecto a un determinado procedimiento legislativo (en este caso la denominada como Ley Trans): «El procedimiento legislativo debería permitir mejorar las leyes y evitar estos efectos indeseados. Pero esto no parece una prioridad del Gobierno: varios de los problemas examinados se señalaron en el informe del Consejo General del Poder Judicial y en el del Consejo de Estado. Ninguna de sus observaciones pasaron al proyecto, y no es de extrañar ya que éste se presentó tres días después de la emisión del segundo informe (de 64 páginas), obviamente sin haberlo analizado detenidamente. El mismo desprecio por la calidad de la Ley se deriva de su tramitación por el procedimiento de urgencia y de las dudas del Consejo de Estado sobre la adecuada información pública (p. 23 del Informe). Las enmiendas no parece que ayuden. La única que mejora la protección de los jóvenes es la que propone la autorización judicial para el cambio de sexo de los menores de 14 y 15 años (del PSOE). Otras empeoran el proyecto, como la que exige autorización judicial para la reversión al sexo biológico (PSOE), y sobre todo la que quiere convertir la indeterminada infracción del artículo 17 en delito (Más País).
Decía al principio que creía en la buena intención de los promotores de esta Ley. Pero la falta de respeto al procedimiento ordinario, a los informes de los órganos consultivos y a la buena técnica legislativa, revelan una indiferencia total hacia las personas afectadas por esta Ley, que son además especialmente vulnerables. Después dirán que no se podía saber».
Como he señalado anteriormente (4) , el legislador actual nos quiere acostumbrar al uso abusivo del decreto-ley, proposiciones de ley que crean tributos ex novo, incumplimiento de resoluciones del Consejo de Transparencia que obligan al Gobierno a entregar los documentos relativos a la huella normativa de los procesos prelegislativos, etcétera. Recientemente, sin éxito, el Consejo del Poder Judicial tuvo que solicitar al Parlamento que le permitiera emitir informe sobre la proposición de ley para reformar la LO 4/2021 que le hurta el nombramiento de cargos judiciales. Abundando en esta cuestión, TRIGO (5) recuerda que «Esta forma de despachar un asunto de tanta transcendencia en un Estado de Derecho como es el establecimiento de un impuesto (Impuesto a las Grandes Fortunas), que está sujeto a un principio de legalidad cualificado, descartando la tramitación de un proyecto de Ley y optando por incluir toda su regulación en una enmienda hecha a una ley en trámite cuyo contenido nada tiene que ver con la figura que se quiere implantar, en el seno de la comisión de Economía, en lugar de en la de Hacienda, y él último día del plazo para hacerlo, privando al resto de las fuerzas políticas de la posibilidad de debatir y enmendar su contenido, atiende al propósito de conseguir que la Ley en cuestión entre en vigor en 2022 y el impuesto se aplique a este ejercicio.
Lo que sucede es que la merma de garantías que todo ello provoca en el proceso de elaboración de la norma en sede parlamentaria, además de afectar a la confrontación dialéctica, de la que pueden resultar debates que arrojen luz sobre el proyecto, pone en riesgo la propia constitucionalidad de la ley que llegue a probarse, ya que el Tribunal Constitucional tiene dicho que para el establecimiento de tributos es relevante la observación de ciertos mínimos en la tramitación de las normas legales que los han de regular».
La señalada falta de respeto al procedimiento legislativo ordinario, en asuntos capitales, sobre todo para burlar, por ejemplo, la petición de informes o dictámenes de carácter preceptivo, llega a producir la queja o denuncia de los mismos componentes de los órganos consultivos. Así (6) : «Ocho vocales del grupo conservador del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) han pedido formalmente que el Pleno del jueves se pronuncie sobre la falta de petición de informe en relación con la proposición de PSOE y Unidas Podemos que suprime el delito de sedición del Código Penal.
"Hay que tener presente que, aunque el artículo 561.1de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) solo se refiere a anteproyectos de ley y no a proposiciones de ley, los estándares europeos obligan a que todas las propuestas normativas que afecten al Poder Judicial deben someterse a previo informe de los Consejos de Justicia", señalan los vocales en un escrito registrado este mismo viernes». Aluden a un dictamen del Consejo Consultivo de Jueces Europeos de 2021 que señala que «todo proyecto normativo susceptible de tener incidencia sobre el Poder Judicial y la independencia de los jueces, o sobre las garantías de acceso de los ciudadanos a la Justicia, debería ser sometido obligatoriamente al dictamen del Consejo de Justicia, antes de su deliberación por el Parlamento».
Otra institución que está de capa caída o relegada es la Comisión General de Codificación (7) , que se define hoy por sus Estatutos, aprobados por el Real Decreto 845/2015, de 28 de septiembre (LA LEY 14929/2015), siguiendo la que ha sido su configuración clásica, como «el órgano superior colegiado de asesoramiento al Ministro de Justicia al que corresponde, en el ámbito de las competencias propias del departamento ministerial al que está adscrito, la preparación de los textos prelegislativos y de carácter reglamentario y cuantas otras tareas se le encomienden para la mejor orientación, preservación y tutela del ordenamiento jurídico». Estas funciones también se pueden asumir en las materias que sean de la competencia de otros Ministerios, previa solicitud expresa de los mismos.
II. ¿Dónde quedan los principios de buena regulación?
Debe recordarse la exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015), sobre todo para compararla con lo que realmente sucede:
«Durante los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se ha ido avanzando en la mejora de la producción normativa ("Better regulation" y "Smart regulation"). Los diversos informes internacionales sobre la materia definen la regulación inteligente como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Para ello, resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las leyes.
En la última década, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), y la Ley 2/2011, de 4 de marzo (LA LEY 3603/2011), supusieron un avance en la implantación de los principios de buena regulación, especialmente en lo referido al ejercicio de las actividades económicas. Ya en esta legislatura, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre (LA LEY 19657/2013), ha dado importantes pasos adicionales, al poner a disposición de los ciudadanos la información con relevancia jurídica propia del procedimiento de elaboración de normas.
Sin embargo,es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento. Con estos objetivos, se establecen por primera vez en una ley las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica. Esta novedad deviene crucial especialmente en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes. Con esta regulación se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement».
Lo establecido en los artículos 129 y siguientes de esta Ley y en los artículos 26 y siguientes de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997), quedan frecuentemente defraudados.
III. Llamada de atención del Banco Central Europeo
El Banco Central Europeo(BCE) (8) ha tenido que llamar la atención al legislador español ante la falta de análisis de impacto en el caso de la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito:
«3.4 En vista de lo anterior, el BCE recomienda que la propuesta legislativa vaya acompañada de un análisis exhaustivo de las posibles consecuencias negativas para el sector bancario, detallando, en particular, el impacto específico del gravamen temporal sobre la rentabilidad de las entidades de crédito y financieras afectadas y sobre las condiciones de competencia en el mercado, de manera que se garantice que su aplicación no plantea riesgos para la estabilidad financiera, la resiliencia del sector bancario y la concesión de créditos. Esta recomendación es especialmente pertinente en el actual entorno económico y financiero, que presenta una gran incertidumbre, y ante la perspectiva de que las provisiones para pérdidas crediticias de las entidades de crédito aumenten debido a la acusada ralentización prevista de la actividad económica real. En este contexto, debe tenerse en cuenta que las entidades de crédito ya han tenido que registrar provisiones más elevadas con respecto a su exposición a empresas no financieras activas en sectores con un elevado consumo energético».
La primera y desvergonzada respuesta a este importante informe del BCE vino de la mano del ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, José Luis Escrivá: «Me parece sorprendente. No es la primera vez que emite un informe de estas características. Lo deben tener de copia y pega de otros momentos, en contextos distintos (...) Será un tipo de informe normalizado que tienen de otras veces que han contestado a esto y lo han puesto ahí, sin tener en cuenta que, vista la coyuntura actual, resulta un poco sorprendente esa afirmación», ha señalado el ministro» (9) .
IV. No se admiten enmiendas
Ya no es que se cuele la creación, ex novo, de tributos, mediante el expediente de la proposición de ley, con el único propósito de hurtar el normal procedimiento de elaboración de las leyes (ausencia de consultas públicas y dictámenes preceptivos, etcétera). También se quiere amordazar al Parlamento.
Según informó CARLOS SEGOVIA (10) :
«El Gobierno cede y retira en 24 horas su veto a cambiar en el Congreso los impuestos a la banca y energéticas.
El Ministerio de la Presidencia ha tenido que anular su rechazo. "Advertí que pediría amparo al Tribunal Constitucional", afirma Bal (diputado de Ciudadanos».
V. Transposición de directivas mediante Decreto-Ley (11)
Siendo campeones en el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, el Gobierno y el legislador utilizan chapuzas legislativas para tratar de remediar el récord, tales como la utilización abusiva del decreto-ley o la tramitación urgente de proyectos de ley que acumulan diversas materias; alegando que nuestro Tribunal Constitucional bendice estas malas prácticas.
En el preámbulo del «Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre (LA LEY 23840/2021), de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes», consta una amplia «justificación» del por qué se utiliza este cauce normativo para la transposición de una batería de directivas europeas. Destacamos lo siguiente, pues se parapeta en el apoyo del Tribunal Constitucional:
«Por otro lado, en relación con la figura del real decreto-ley comoinstrumento de transposición, cabe señalar que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/2012, de 13 de enero (LA LEY 4510/2012), avala la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86.1 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) cuando concurran "el patente retraso en la transposición" y la existencia de "procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España".
Asimismo, cabe señalar que el Consejo de Estado, en su informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español, de 14 de febrero de 2008, considera que, si bien no debe convertirse en mecanismo ordinario para la incorporación de las directivas, sí está justificado en atención, por ejemplo, "al plazo fijado por la norma comunitaria, a la necesidad de dar urgente respuesta a unas determinadas circunstancias o a la existencia de una declaración de incumplimiento por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas".
A mayor abundamiento, la Sentencia del Tribunal Constitucional 199/2015, de 24 de septiembre (LA LEY 132666/2015), declaró en materia de decretos-leyes transversales que "la concurrencia de la urgencia y la necesidad debe analizarse de cada precepto, porque solo de este modo podrá realizarse un examen apropiado sobre la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma".
Asimismo, en relación con la diversidad de ámbitos y materias que el presente real decreto-ley viene a regular, se estima necesario destacar que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre (LA LEY 184290/2011), declaró que el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo.»…
Como ha denunciado SORIANO GARCÍA (12) sobre el eclipse del Parlamento y refiriéndose expresamente a este Real Decreto-Ley: «Malos tiempos para el parlamentarismo. El desdén del Ejecutivo hacia el oscurecido legislador es patente. Años sin celebrarse el Debate sobre el Estado de la Nación, aquél que no quiso hacer Suárez costándole que Carrillo socarronamente le espetara que «ya se está arrepintiendo de no haberlo comenzado»; años de decretos-leyes sin pluralismo que valga, hasta llegar al inefable Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre (LA LEY 23840/2021), de transposición de directivas de 161 páginas, divididas en Libros, Títulos y Capítulos, como si de un Código se tratase y todo por evitar multas europeas por la pereza en incorporarlas a tiempo (y la saga continúa con un par más de decretos en apenas 10 días)…»
Consta en el preámbulo la mención «de acuerdo con el Consejo de Estado», lo que no ocurre con el «Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril (LA LEY 9105/2021), de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores», donde no consta mención alguna, por lo que parece que no se consultó al Consejo.
En su Dictamen sobre el Real Decreto-Ley 24/2021 (LA LEY 23840/2021), el Consejo de Estado declaró que el Gobierno, en la tramitación del mismo, que transpone varias directivas europeas, ha vulnerado el principio de buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007); y le exhorta a adoptar las medidas de control y coordinación de la actividad de los diferentes departamentos ministeriales que resulten oportunas para que en lo sucesivo no se reproduzcan, con ocasión de la transposición de las directivas de la Unión Europea, situaciones como la citada.
VI. Acumulación y refundición legislativa urgente para la transposición de directivas europeas
Citamos, a título de ejemplo, el «Proyecto de Ley de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo (LA LEY 11039/2011), sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos» (13) .
Para esta norma tan compleja:
- — En el Consejo de Ministros del 18 de octubre de 2022 se solicitó a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente, no más tarde del 27 de octubre de 2022, en relación con el Anteproyecto de Ley
- — En el Consejo de Ministros del 31 de octubre de 2022 se solicitó la tramitación parlamentaria por el procedimiento de urgencia del Proyecto de Ley.
En su exposición de motivos, puede leerse la siguiente justificación:
«I. La transposición en plazo de directivas de la Unión Europea constituye en la actualidad uno de los objetivos prioritarios establecidos por el Consejo Europeo. A este fin, la Comisión Europea somete informes periódicos al Consejo de Competitividad, a los que se les da un alto valor político por su función de medición de la eficacia y credibilidad de los Estados miembros en la puesta en práctica del mercado interior.
Asimismo, el Consejo Europeo, consciente de su importancia como elemento estructural del mercado interior, estableció en su momento como objetivos que cada Estado miembro debe transponer a su derecho interno, al menos, el 99 % de las directivas de mercado interior (Déficit 1) y como objetivo adicional, el 100 % de las Directivas de mercado interior que tuvieran un retraso en su transposición superior a dos años con respecto a la fecha de su vencimiento (Déficit 0).
Desde el verano de 2019 España no consigue cumplir con el objetivo del Déficit 1, presentando unos niveles de déficits que vienen oscilando desde el 1,1 % (invierno de 2019) al 2,2 % (invierno de 2021), y en lo que se refiere al Déficit 0, España lleva sin cumplir dicho objetivo desde el verano de 2017.
Además, el pasado 15 de julio se publicó el Informe Anual sobre Aplicación del Derecho de la UE correspondiente al año 2021, en el queEspaña figuraba, a 31 de diciembre de 2021, como el Estado miembro con mayor número de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión, con 105.
El cumplimiento de los objetivos de transposición en plazo resulta aún hoy más prioritario habida cuenta del nuevo escenario diseñado por el Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007) para este tipo de incumplimientos, para los que la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada en base al artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957). Cabe además recordar que, desde la introducción por la Comisión de un nuevo criterio de aplicación de dicho artículo en enero de 2017, en lo sucesivo, además de la multa coercitiva, se solicitará al Tribunal de Justicia una multa a tanto alzado contra el Estado miembro de que se trate. De esta manera, aunque el Estado miembro transponga la Directiva encontrándose la demanda planteada ante el Tribunal, la Comisión no desistirá de su recurso, sino que perseguirá hasta el final una sentencia condenatoria que imponga una sanción a tanto alzado.
El impacto económico de estas ineficiencias en la adaptación de nuestra normativa al Mercado Interior puede suponer un lastre para la competitividad de nuestras empresas y un perjuicio para ciudadanos y operadores jurídicos,además de un deterioro de la imagen de país ante nuestros socios e instituciones de la Unión Europea, especialmente inoportuno de cara a la próxima Presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea, que corresponde a España durante el segundo semestre del próximo año 2023; por lo que urge implementar las medidas necesarias para mejorar los resultados anteriores.
Esta mejora de la incorporación y correcta aplicación del derecho de la Unión Europea debe ser por ello uno de los objetivos prioritarios en lo que resta de legislatura y para la próxima Presidencia del Consejo de la Unión, ya que solo presentándonos como un Estado miembro diligente tendremos plena capacidad de influencia en los asuntos europeos.
En este sentido, y como continuación del esfuerzo que viene realizándose para dar cumplimiento a este propósito, la presente ley viene a transponer cuatro Directivas de la Unión Europea.
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La incorporación de las directivas citadas fue objeto de tramitación separada mediante anteproyectos de ley diferenciados….
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En consecuencia, la presente ley viene a consignar en un solo texto, refundiéndola, la regulación ya elaborada a través de los correspondientes anteproyectos de ley, para dar respuesta a la obligación de transposición en plazo de cuatro directivas de la Unión Europea al derecho español, y a la necesidad de garantizar la coherencia de la Ley 12/2011, de 27 de mayo (LA LEY 11039/2011), con los Convenios revisados de París y de Bruselas, al tiempo que precisa algunas cuestiones identificadas durante el proceso de adaptación al nuevo régimen de responsabilidad civil que dicha ley establece.
El cumplimiento de estos objetivos respalda y justifica la necesidad de integrar en una sola norma la trasposición de las citadas Directivas y la adaptación de la legislación en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.
En efecto, esta acumulación de proyectos normativos ya tramitados como anteproyectos de ley en un único texto aprobado por el Consejo de Ministros, y después remitido a las Cortes Generales, a su vez, para tramitación parlamentaria, responde en todo caso a un doble fundamento. En primer lugar, se pretende agilizar dicha tramitación parlamentaria de un único proyecto de Ley en lugar de cuatro; proyecto este que, si bien afecta a ámbitos sectoriales distintos, responde a una misma finalidad, que no es otra que el cumplimiento de compromisos de carácter internacional.
En segundo lugar, justifica la refundición la homogeneidad del supuesto de hecho que motiva su adopción, la finalidad compartida por los distintos anteproyectos; dado que en su práctica totalidad responden a la necesidad de transponer e incorporar en plazo a nuestro ordenamiento jurídico diversas directivas de la Unión Europea, o, adicionalmente, a la adaptación de dicho ordenamiento a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.
De igual modo, el conjunto de iniciativas adoptadas en la Ley para transponer las Directivas citadas comparte, además de la necesidad de ser aprobadas en el plazo más breve posible, el objetivo común de dar respuesta a la actual coyuntura socioeconómica.
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Sin perjuicio de la homogeneidad de motivación y finalidad que comparten las medidas adoptadas en la Ley, resulta oportuno recordar también que, en relación con la diversidad de ámbitos y materias que la presente ley viene a regular, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre (LA LEY 184290/2011), declaró que "el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo.
Descartada la existencia de prohibición alguna en el texto constitucional a la existencia de las leyes complejas, multisectoriales o de contenido heterogéneo, prosigue la sentencia, resta por determinar si existe algún límite a su uso o contenido, debiendo responderse a esta cuestión también de forma negativa, pues la Constitución no prevé que el principio de competencia o especialidad obligue a que solo puedan aprobarse constitucionalmente normas homogéneas que se refieran a una materia concreta".
Por ello, nuestro Tribunal Constitucional, en la Sentencia citada, concluye que "del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como ‘leyes transversales’, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente" Y que "en consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de diversas medidas normativas de carácter heterogéneo".
En especial, cabe aplicar estos pronunciamientos al presente caso, en el que se incorporan a un único texto diversas medidas que responden, todas ellas, alobjetivo común de cumplir con los compromisos internacionales de incorporación a nuestro ordenamiento de normativa europea y a su adaptación a la normativa internacional.
Además, esta técnica ya ha sido empleada en no pocas ocasiones, precisamente para la transposición urgente de directivas europeas, mediante la aprobación de Reales Decretos-ley.
Tal es el caso, por citar ejemplos recientes, delReal Decreto-ley 7/2021 (LA LEY 9105/2021), de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores; elReal Decreto-ley 24/2021 (LA LEY 23840/2021), de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes; y el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero (LA LEY 1003/2020), de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales.
En este caso, sin embargo, al no concurrir la situación de extraordinaria y urgente necesidad que habilita el empleo del real decreto-ley, resultaba procedente continuar la tramitación como ley.
No obstante, por un lado, ello no significa que no sea urgente e inaplazable llevar a cabo la transposición a la mayor brevedad. Y, por otro, tampoco es óbice para que la obligación de cumplir con los plazos de transposición y adaptación sea igualmente perentoria, a fin de evitar precisamente retrasos en el cumplimiento de dichos compromisos, y la apertura de los correspondientes procedimientos.
Esta necesidad cobra aún mayor valor, como se ha indicado, en vísperas de la preparación de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea, en el segundo semestre de 2023; momento en el que, a la vista de lo expuesto, y de los datos anteriormente mencionados, resultaría especialmente conveniente que nuestro ordenamiento tuviera plenamente incorporadas las directivas objeto de transposicióny estuviera adaptado a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.
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A esta necesidad de aprobar de manera inminente las medidas contenidas en la Ley cabe añadir la conveniencia de facilitar los trabajos parlamentarios, con un único texto, en un momento en el que la acumulación de proyectos y proposiciones de ley ante las Cortes Generales así lo aconseja.
Sin duda la tramitación parlamentaria de un único proyecto de ley contribuye a dicho objetivo, al sustanciarse en un único procedimiento legislativo, con un único trámite de presentación de enmiendas, llevándose a cabo en una única Comisión Parlamentaria. De este modo, se simplifica y favorece el íter legislativo del proyecto, su estudio y debate, así como su aprobación definitiva para cumplir con los compromisos de transposición y adaptación asumidos por España.
Asimismo, al permitir la tramitación de un único texto con un mismo período de enmiendas y ante una única Comisión, se evita que puedan surgir contradicciones o incoherencias en la transposición definitiva de las Directivas. Con ello se previenen la aparición de antinomias que pueden generar el incumplimiento de las obligaciones comunitarias.
Esta tramitación unitaria cobra especial relevancia en un momento en el que el volumen de iniciativas en marcha en el Congreso de los Diputados alcanza las 102, incluyendo dos reformas del propio Reglamento de la Cámara, a las que hay que añadir cuatro iniciativas más en tramitación en el Senado, incluida la reforma de su Reglamento; lo que dificulta la prontitud y el avance de las tareas parlamentarias. A lo anterior se suma el avanzado estado de la legislatura en el que nos encontramos, y el horizonte inminente del comienzo de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea en el segundo semestre del próximo año, de forma que cualquier dilación añadida en la tramitación parlamentaria del mismo pondría en riesgo su aprobación en el plazo debido.
Por el contrario, la tramitación conjunta de las distintas normas de transposición o adaptación de nuestro ordenamiento a la normativa europea e internacional, facilita la aprobación de la Ley en su conjunto, ya que responde a una misma motivación y finalidad.
A la vista de lo anteriormente razonado,con carácter excepcional, dado el momento actual de intensidad de la actividad parlamentaria y ante la necesidad de garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos por España de cara a afrontar la próxima Presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea, se ha considerado oportuno proceder a la aprobación conjunta de un único texto normativo que acumule y refunda la transposición y adaptación de nuestro ordenamiento a las directivas y compromisos citados, a la que se había procedido mediante la tramitación separada de distintos anteproyectos de ley».
VII. El contenido de la Ley de presupuestos
Según informó MARISA CRUZ (14) :
«Los letrados denuncian que el Gobierno cuela cambios en cinco leyes aprovechando los Presupuestos
Las normas que se verán modificadas son: la ley del Gobierno, la General de Subvenciones, la de Contratos del Sector Público, el Estatuto del Empleado Público y la de Contratos del Sector Público en los ámbitos de la Defensa y la Seguridad».
Si el legislador está necesitado de alguna lección respecto a esta práctica inconstitucional, puede consultar las que dan gratuitamente los letrados de las Cortes Generales en la web del Congreso de los Diputados (15) :
«Sinopsis artículo 134
El contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La cuestión relativa al contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha sido, sin duda, la que ha tenido un desarrollo más fecundo y a la que se ha dedicado una mayor atención como consecuencia de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado ese contenido.Frente a los excesos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en las que además de los gastos e ingresos del sector público se incluía todo tipo de modificaciones legales en el articulado de la Ley, el Tribunal Constitucional estableció un límite al contenido de las citadas Leyes, de modo que éstas han de circunscribirse ahora a la aprobación de ingresos y gastos y a las decisiones que contribuyen a hacer efectiva la política económica del Gobierno, quedando excluidas cualesquiera otras materias, so pena de inconstitucionalidad. La serie jurisprudencial es en este punto amplísima y se inicia con la STC 76/1992, de 14 de mayo (LA LEY 1939-TC/1992), a la que han seguido, entre otras, las SSTC 237/1992, de 15 de diciembre (LA LEY 2112-TC/1992), 83/1993, de 8 de marzo (LA LEY 2183-TC/1993), 178/1994, de 16 de junio (LA LEY 13507/1994), 195/1994, de 28 de junio (LA LEY 13523/1994), 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY 9921/1997), 174/1998, de 23 de julio (LA LEY 8290/1998), 203/1998, de 15 de octubre (LA LEY 10001/1998), 130/1999, de 1 de julio (LA LEY 11088/1999), 131/1999 de 1 de julio (LA LEY 10779/1999), 234/1999, de 16 de diciembre (LA LEY 2886/2000), 32/2000, de 3 de febrero (LA LEY 4023/2000), 180/2000, de 29 de junio (LA LEY 9506/2000), 274/2000, de 15 de noviembre (LA LEY 35/2001), 109/2001, de 26 de abril (LA LEY 4287/2001) y 202/2003, de 17 de noviembre (LA LEY 103/2004), 238/2007, de 21 de noviembre (LA LEY 185147/2007), 74/2011, de 19 de mayo (LA LEY 62667/2011), 9/2013, de 28 de enero (LA LEY 5722/2013), 217/2013, de 19 de diciembre (LA LEY 208471/2013) y, finalmente, las más recientes 152/2014, de 25 de septiembre (LA LEY 145179/2014) y 44/2015, de 5 de marzo (LA LEY 26687/2015).
Las restricciones que el Tribunal Constitucional ha impuesto a la Ley General de Presupuestos del Estado, con fundamento en el artículo 134.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), han generado laaparición de las llamadas Leyes de Medidas o Acompañamiento, sobre las cuales también se ha pronunciado críticamente la doctrina, que denuncia la heterogeneidad de materias que las mismas abordan y el excesivo número de modificaciones legales que introducen anualmente, de un modo que, al decir de la doctrina, en nada contribuye a la realización del principio de seguridad jurídica.
En relación con las Leyes de Medidas se han interpuesto varios recursos de inconstitucionalidad que, a diferencia de los recursos habituales que impugnan preceptos concretos de una determinada Ley, se dirigen contra la Ley en su totalidad. Es decir, ponen en cuestión la Ley como tal, la existencia misma de una norma que anualmente introduce un número de modificaciones elevado, por entender que ello vulnera, entre otros, el principio de seguridad jurídica. En este sentido han sido recurridas las Leyes 50/1998 (LA LEY 4701/1998), 55/1999 (LA LEY 4898/1999), 24/2001 (LA LEY 1785/2001) y 62/2003, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Según la jurisprudencia constitucional (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre (LA LEY 184290/2011), 36/2013, de 14 de febrero (LA LEY 11233/2013), 111/2013, de 9 de mayo (LA LEY 49561/2013), 132/2013, de 5 de junio (LA LEY 87222/2013), entre otras) estas leyes no son contrarias a la Constitución pues, aunque la opción elegida por el legislador pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales (las conocidas como "leyes ómnibus"), pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. Además, el Tribunal Constitucional señala que estas leyes no están sujetas a las limitaciones procedimentales que son propias a los Presupuestos Generales del Estado; se trata en definitiva de leyes ordinarias cuya tramitación habrá de ajustarse a las reglas del procedimiento parlamentario.
Desde el inicio de la VIII Legislatura (2004-2008) el Gobierno no ha tramitado proyectos de ley de Acompañamiento como tales, decayendo así el uso de aprobar leyes de acompañamiento al mismo tiempo que se aprobaban Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, sí se ha recurrido recientemente a la técnica de empleo de "decretos-leyes ómnibus", que el Tribunal Constitucional, en STC 199/2015, de 24 de septiembre (LA LEY 132666/2015), ha declarado admisible, trasladando a este ámbito la doctrina expuesta sobre las Leyes de acompañamiento. En efecto, la referida Sentencia, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio (LA LEY 10829/2014), de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, señala que "también puede aceptarse la existencia de decretos-leyes transversales", pues "nada se opone en el texto constitucional a que un decreto-ley contenga medidas normativas de carácter heterogéneo, siempre que las mismas no afecten a las materias que le están constitucionalmente vedadas a dicho tipo de fuente". Claro está, su admisibilidad queda supeditada a que concurra el presupuesto habilitante que para esta figura normativa establece el art. 86.1 CE. (LA LEY 2500/1978)
En cuanto se refiere a la consignación de los beneficios fiscales en la Ley de Presupuestos, un sector de la doctrina ha reclamado la aprobación de un auténtico presupuesto de gastos fiscales, es decir, la expresión detallada y sistemática de las minoraciones que afectan a los ingresos como consecuencia del reconocimiento de los múltiples beneficios fiscales establecidos en el ordenamiento, por entender que la exigencia constitucional de consignación de esos beneficios así lo requiere. En la práctica, esa exigencia se ha concretado en la presentación de una memoria en la que se explican y justifican los beneficios fiscales reconocidos en relación con cada uno de los tributos estatales. La citada memoria se ha presentado como documentación anexa al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado desde 1995, puesto que así lo establecía la disposición adicional 24ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre (LA LEY 4497/1994), de Presupuestos Generales del Estado para 1995. En la actualidad el artículo 37 de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) ratifica esa exigencia y menciona la memoria de los beneficios fiscales como uno de los documentos que han de acompañar al Proyecto de Ley de Presupuestos».
VIII. El complicado acceso a la «huella normativa» (16)
En numerosas ocasiones, resulta realmente arduo conseguir el acceso a la denominada «huella normativa» de un proceso legislativo (documentos y contenidos que se generan en el proceso de tramitación de las normas de obligado cumplimiento; tales como informes o dictámenes de órganos consultivos, contribuciones a consultas e informaciones públicas y análisis de las mismas, evaluaciones de impacto normativo, etcétera), especialmente si las normas están en tramitación.
A título de ejemplo, el Consejo de Estado no accede a entregar sus dictámenes, ni a publicarlos en su base de datos pública, «hasta que la norma no se publique en el Boletín Oficial del Estado»; lo que resulta paradójico, pues si estamos ante un proyecto de ley, el Congreso de los Diputados suele incluirlo en el dosier documental (17) que acompaña (a veces con cierta demora) a la publicación del proyecto normativo.
El Consejo General del Poder Judicial publica en su página web, una vez adoptados, sus Informes sobre anteproyectos de ley y otras disposiciones.
Debe ahondarse en la transparencia en este asunto, fundamental para el escrutinio público y formar juicio de la actividad legislativa.