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El tránsito a la movilidad delimitada...

El tránsito a la movilidad delimitada por razones sanitarias (1) . El Decreto de Alarma y la legislación de desarrollo sobre movilidad

Bartolomé Vargas Cabrera

Fiscal de Sala Coordinador de Seguridad Vial

Diario La Ley, Nº 9649, Sección Tribuna, 9 de Junio de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 6487/2020

Normativa comentada
Ir a Norma RDLeg 6/2015 de 30 Oct. (texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial)
Ir a Norma RD 463/2020 de 14 Mar. (declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
Jurisprudencia comentada
Ir a Jurisprudencia TC, Sala Primera, A 40/2020, 30 Abr. 2020 (Rec. 2056/2020)
Comentarios
Resumen

Hemos pasado de una acotada y extensa legislación de seguridad vial a una legislación de movilidad sostenible en indudable relación con ella pero que implica otros sectores de la legislación administrativa como la legislación urbanística, medioambiental y de transportes. La aparición del covid-19, la declaración del Estado de Alarma y la posterior legislación de desarrollo sobre movilidad han incidido de modo muy directo sobre la circulación por las vías públicas.

I. La movilidad basada en la seguridad vial y en la sostenibilidad. El tránsito a la delimitada por razones sanitarias

La Especialidad de Seguridad Vial del MF que me honro en dirigir con las perspectivas a que más adelante aludo, se ocupa del desplazamiento de un punto a otro del territorio o circulación (este es el término jurídico administrativo utilizado en el art. 1.2.b y concordantes del Real Decreto Legislativo 6/2015 de 30 de octubre (LA LEY 16529/2015) por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, LSV), pero sólo por las vías públicas definidas en el art. 2 LSV (LA LEY 16529/2015), de las personas (Anexo I apartado 1 y 4 LSV (LA LEY 16529/2015)) y vehículos con el amplio concepto del apartado 6 y 7-34. Sus preceptos expresan la sumisión obligada de la persona que se desplaza a pie o vehículo a singulares limitaciones unidas a los fines perseguidos y bienes jurídicos protegidos.

Están constituidos por la fluidez del tráfico, bienestar ciudadano y urbano, protección de la salud y medio ambiente y favorecimiento de las actividades económicas (artículos 1.2. b y e (LA LEY 16529/2015), 5.i, k, m, n, q (LA LEY 16529/2015), 7. a y b (LA LEY 16529/2015), 9.1 (LA LEY 16529/2015) y 10.5 y 6 LSV (LA LEY 16529/2015)), unidos a la preservación de riesgos o peligros a las personas y bienes como se desprende del art. 10.1 LSV, sobre el que nos detenemos. Hay en esta norma una contemplación ínsita y generalizada de los derechos individuales a la vida, integridad física y bienes de los usuarios de las vías y terceros que puedan resultar afectados por la circulación, configurándose como un prius valorativo por la entidad de los bienes jurídicos protegidos y un presupuesto necesario para la satisfacción de las demás necesidades a que nos referimos.

Sin una adecuada seguridad en las vías públicas, difícilmente puede haber un tráfico fluido y beneficioso para la economía, el ocio y la comunicación personal

Sin una adecuada seguridad en las vías públicas, difícilmente puede haber un tráfico fluido y beneficioso para la economía, el ocio y la comunicación personal. Así presentada en el discurso argumental aparece como un instrumento al servicio de las finalidades benéficas que la circulación de vehículos origina. Por eso puede decirse que las normas penales de los arts. 379 (LA LEY 3996/1995)-385 CP (LA LEY 3996/1995) amparan de modo reflejo o indirecto estos otros intereses subyacentes.

El tráfico o circulación de automóviles y motocicletas unido al de los demás vehículos (bicicletas, vehículos de movilidad personal, VMP, llamados patinetes) y personas, siempre origina riesgos. Las normas administrativas configuran reglas ordenadoras que permiten hablar de riesgo permitido y prohibido. La Exposición de Motivos de la LO. 15 /2007 de 30 de noviembre de Reforma del CP (LA LEY 11996/2007) sobre los citados delitos se refiere a la necesidad de incrementar el control sobre el riesgo tolerable. En contrapartida, se imponen deberes de cuidado a los conductores en el art. 10.2 (LA LEY 16529/2015) y 13 LSV (LA LEY 16529/2015), tendentes a minimizar los peligros de la circulación rodada y reconducirlos a límites asumibles.

Desde el punto de vista penal, la utilización del término seguridad vial en la rúbrica del capítulo IV del Titulo XVII del CP, reformado en 2007, va más allá de la mera corrección semántica. Supone el encaje y coordinación de los tipos penales con la legislación administrativa y con un concepto, el de seguridad vial, utilizado en instancias internacionales para definir el conjunto de medios y estrategias de todo orden para reducir las cifras de siniestralidad vial. El término conecta con un instrumento conceptual basado en perspectivas globales, y acuñado en la normativa, programas y recomendaciones de la UE y Naciones Unidas. De ellas se ocupa la Especialidad.

Los preceptos penales, de conformidad con sus funciones, quedan reservados para aquellos riesgos de mayor intensidad, con el objetivo de prevenir las conductas que selectivamente se estima adornadas de mayor peligrosidad en la conducción, generadoras de mayores probabilidades de lesión (2) .

Desde la perspectiva global, jurídico-científica de las Especialidades en general, la que dirijo asumió funciones de coordinación, seguimiento y propuesta de reformas legales asimismo acerca de la llamada movilidad sostenible sólo en las cuestiones en que guarda directa relación con la seguridad vial (3) . Se refiere sólo al desplazamiento o circulación por las vías públicas de naturaleza urbana, pero aquí los bienes jurídicos protegidos de modo directo o inmediato son los antes referidos, bienestar y medio ambiente que indudablemente engarzan y expresan la continuidad o conexión entre las distintas parcelas de la legislación administrativa general que se ocupa directa o indirectamente de la circulación.

En las resoluciones de las instituciones de la UE se pondera la íntima relación entre la Movilidad y la Seguridad Vial, consideradas como dos perspectivas de las ciudades del futuro, ya presente por las que se trabaja. Así en la Resolución del Parlamento Europeo de 2-12-2015 2014/2242(INI) PE 2015 «sobre movilidad urbana sostenible» en el Preámbulo J. El hilo argumental que las une es que no cabe la nueva movilidad sin el respeto a las normas de la legislación vial que hace seguras a las ciudades. Buena prueba de ello es que en los Planes de Movilidad hay siempre específicas previsiones sobre seguridad vial stricto sensu. La seguridad vial como conjunto de condiciones y estrategias que permiten la utilización sin riesgos de las vías públicas, evitando la siniestralidad, implica en el ámbito de la ciudad la armónica convivencia entre peatones, ciclistas, conductores y usuarios de los demás vehículos. Todo ello requiere una planificación conjunta de la movilidad sostenible y de la seguridad vial como dos manifestaciones o caras de las ciudades del futuro, ya presente (4) .

Se traduce en la elaboración de Planes de Movilidad Urbana Sostenible, PMUS como recomienda e impulsa la UE no sólo para las ciudades sino también para los pueblos y en particular zonas rurales alejadas para evitar su despoblación, adecuados a su singularidad cultural, económico-social, geográfica y climática. Comprende diversas medidas como el estímulo a las empresas para reducir los desplazamientos de ida y vuelta al trabajo (TIC, teletrabajo, video conferencia, coordinación para la reducción en transportes de mercancías), promoviendo la planificación global y coordinada de todas las formas de movilidad bajo la premisa de la paulatina reducción de la contaminación sonora y medio ambiental y priorizando el modelo de ciudad colaborativa, el transporte público y el transporte intermodal (con nudos intermodales, ofertas de transporte combinado y sistemas integrados de expedición de billetes) conectado con los servicios suburbanos y ferroviarios (5) .

Desde el punto de vista jurídico la legislación de movilidad y seguridad vial guardan correlativamente clara relación como se expone.La legislación afectante a la movilidad está contenida en el ámbito europeo sólo en relación al bien jurídico protegido del medio ambiente (6) , dada la carencia de competencias normativas en la UE al respecto, entre otros textos, en la Directiva 2008/50 (LA LEY 7795/2008) del Parlamento Europeo y Consejo de 21 de mayo de 2008» relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa». En el mismo ámbito la Directiva 2014/94/UE de 22 de octubre (LA LEY 16338/2014) «relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos» (7) .

De especial relevancia es en el ámbito general de la movilidad, la Ley de Economía Sostenible 2/2011 de 4 de marzo. En su art. 2 (LA LEY 3603/2011) se define como « un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico, social y ambiental en una economía productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades». La definición, propia del momento en que se dictó la ley, está transida de matices economicistas, aun cuando con relevancia medioambiental e interesantes enfoques de movilidad y, en parte desacompasada con las actuales tendencias ya examinadas de los textos europeos. Los Planes de Movilidad Sostenible se han desarrollado estos años con nuevos enfoques y han plasmado en Ordenanzas de Movilidad y otras normas jurídico-administrativas de novedoso cuño para darles viabilidad jurídica.

En resumen, de la acotada y extensa legislación estatal de seguridad vial, hemos pasado a la legislación de movilidad sostenible en indudable relación con ella pero que implica otros sectores de la legislación administrativa como la legislación urbanística, medioambiental y de transportes, estatal, autonómica y de modo especial municipal. Los bienes jurídicos protegidos son el nexo sistemático de unión de este conglomerado normativo entre los textos que lo integran y los que constituyen la legislación vial.

II. El Decreto de Alarma y la legislación de desarrollo sobre movilidad. Su encaje constitucional

En este punto estábamos cuando aparece el Covid 19. La primera y acertada respuesta de movilidad sostenible, ha sido el Proyecto de ley de Cambio Climático y Transición energética remitido por el Gobierno al Congreso el 19 de mayo que pone el acento, en sintonía con los recientes objetivos de la UE, en la estrategia de descarbonización y reducción de gases de efecto invernadero (GEI) con inversiones y planteamientos que mejorarán el empleo y la situación económica, subrayándose la protección de los ecosistemas y biodiversidad y haciéndolo extensivo al transporte aéreo y ferroviario. En el ámbito de la ciudad se propone la reordenación del territorio y usos del suelo y acciones para facilitar los desplazamientos a pie y en bicicleta y la creación de zonas de bajas emisiones en línea con lo antes expuesto (8) .

Al igual que en la seguridad vial o en la movilidad sostenible, hay una regulación de la circulación por vías públicas en la que se establecen limitaciones

El RD 463/2020 de 14 de marzo RDEA sobre el Estado de Alarma incide de modo muy directo sobre la movilidad o circulación por las vías públicas en su art. 7. (LA LEY 3343/2020) En efecto, al igual que en la seguridad vial o en la movilidad sostenible hay una regulación de la circulación por vías públicas en la que se establecen limitaciones, reglas ordenadoras. El supuesto de hecho del precepto es sólo parcialmente coincidente con el de los textos normativos referenciados, pues se refiere además de a las vías del art. 2 de la LSV (LA LEY 16529/2015) y a la circulación de personas y vehículos por ellas a los demás desplazamientos que seguidamente examinamos.

Sus conexiones con la legislación vial están normativizadas. El art. 7 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), RDEA contiene alusiones a la circulación de peatones y vehículos por las vías públicas reguladas en los arts. 1 (LA LEY 16529/2015),2 y concordantes (LA LEY 16529/2015) y a sus restricciones. Su nomen es «Limitaciones a la libertad de circulación "y en su apartado 4 se dice"». El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos. La autoridad del Ministro del Interior para dar instrucciones en la materia están avaladas por la OINT /226/2020 de 15 de marzo (LA LEY 3358/2020)(BOE de 15 de marzo) conforme al art. 5 del RDEA (LA LEY 3343/2020).

En el BOE 21 de marzo se publica la OINT/262/2020 DE 20 de marzo por la que se desarrolla el Decreto en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. En su art. 1 (LA LEY 3882/2020) a más de concretar los vehículos exceptuados de las restricciones a la circulación, encomienda (apartados 3 y 5) a la DGT la facultad de canalizar las peticiones de cierre de vías o de restricción de determinados vehículos, así como movilizar vehículos para garantizar la circulación. Debe repararse en que estas medidas concretas se adoptan no sólo para proteger el bien jurídico esencial y determinante de la salud pública al que nos referiremos sino también con los fines de preservar la «seguridad y fluidez en la circulación», en definitiva, la seguridad vial.

Hay una primera diferencia de esta nueva legislación con la hasta ahora examinada y es que además regula la movilidad o desplazamientos de personas por la vías aéreas marítimas y ferroviarias (9) . En este punto, coincide con la visión global o intermodal del transporte de la Comisión de Transportes de la UE que se pone de manifiesto como hemos visto en los planteamientos de movilidad sostenible. La Especialidad que dirijo ya viene subrayando la necesidad de examinar el transporte, modal o conjuntamente.

En este sentido ha formulado propuestas de una estrategia multidisciplinar única para los transportes terrestres, aéreos, marítimos y ferroviarios, dado que la seguridad vial como bien jurídico protegido está en íntima relación con la seguridad aérea, marítima y ferroviaria. Las conexiones jurídicas y científicas entre ellas son evidentes y algunos trágicos accidentes las han puesto de manifiesto. El accidente de la German Wings ya reveló la trascendencia de las condiciones sicofísicas de los pilotos y de la relevancia de los controles médicos previos, extrapolables con las debidas matizaciones a los que pesan sobre los conductores de vehículos. También la figura, con reconocimiento europeo, del Fiscal que asume la primera y única investigación de accidentes con la Policía, indaga las verdaderas causas, atiende a las víctimas desde el principio e informa a los medios de comunicación (10) .

La distinción esencial es que la normativa del Decreto no establece una mera regulación ordenadora, con limites como las anteriores, sino una intensa restricción de la movilidad, hasta el punto de que se invierten los términos y parece aplicarse el sistema regla —excepción— (11) . Se suprime el derecho a desplazarse por las vías del art. 2 LSV (LA LEY 16529/2015)así como por las vías aéreas, marítimas y ferroviarias y demás espacios del territorio nacional, salvo en los supuestos o con los porcentajes de pasajeros en que se habilita para hacerlo. El interés o los bienes jurídicos protegidos son en exclusiva la salud pública y los antes contemplados en la seguridad vial de modo mediato y en la movilidad sostenible con carácter inmediato, economía, bienestar, comunicación personal, atención a discapacitados, fundan no la tutela general sino la regla excepcional.

El Decreto pertenece a la legislación administrativa sanitaria que pasa a primer plano y que en los arts. 8 (LA LEY 3343/2020)al 19 (LA LEY 3343/2020) se une a muy diversos sectores normativos relacionados con la actividad industrial, comercial, transportes,energía, comunicación y en preceptos posteriores a la de orden laboral, procesal y administrativa general que incorporan prescripciones protectoras de la salud pública y que no abordamos en este estudio.La legislación de la que hablamos, se va modificando en función de la evolución de la pandemia de acuerdo con el llamado plan de desescalada del que nos ocuparemos.

Las dudas que ha planteado la doctrina científica y alguna resolución judicial hacen referencia a la constitucionalidad del RDEA, aun cuando debe decirse que la doctrina jurisprudencial mayoritaria en torno a la afectación de los derechos de reunión y manifestación del art. 21 CE (LA LEY 2500/1978) por el RDEA no ha suscitado cuestiones (art. 163 CE (LA LEY 2500/1978)) y el Auto TC Rec. Amparo 2056/2020 de 30 de abril (LA LEY 24994/2020) las resuelve indirectamente en pro del ajuste constitucional de la norma. El derecho a la libre circulación del art. 19 CE (LA LEY 2500/1978) complementado en el art. 139.2 CE (LA LEY 2500/1978) y reconocido en el art. 12 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos (LA LEY 129/1966) suscrito en Nueva York el 16-12-1966 (12) , tiene naturaleza de derecho fundamental y su contenido conforme a la STS 18/2017 de 2 de febrero (LA LEY 2505/2017)se contrae a la libertad de movimientos en abstracto por el territorio nacional, al reconocimiento con este rango de la capacidad de desplazarse de un punto del espacio territorial a otro sea cual fuere el modo de hacerlo, sin necesidad de realizarlo en un vehículo ni por una vía determinada.

Está regulado por la ley que debe respetar su contenido esencial (art. 53.1 CE (LA LEY 2500/1978)) y su concepto excede al de la LSV en cuanto no es preciso utilizar vías públicas en el sentido del art. 2 LSV (LA LEY 16529/2015) mencionado. Para algunos autores el art. 7 RDEA (LA LEY 3343/2020) implica no la limitación a la circulación prevista en el art. 11.c) de la LO 4/1981 de 1 de junio (LA LEY 1157/1981) reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, LOEAES (LA LEY 1157/1981) para el estado de alarma, sino su suspensión que conforme al art. 55.1 CE (LA LEY 2500/1978) obliga a declarar el estado de excepción (13) .

En la misma línea se sostiene que el sistema regla-excepción conduce a este resultado (14) de suspensión efectiva del derecho que encaja en el supuesto del art. 13.1 LOEAES (LA LEY 1157/1981) por lo que lo procedente hubiera sido declarar el estado de excepción.El sustrato argumental radica en que el concepto de orden público unido a este último debe fundarse en la plena participación de todos en la vida jurídica de la comunidad, conectando el «..libre ejercicio de derechos..» y « los servicios públicos esenciales a que alude el precepto con el derecho a la vida y a la salud de los arts.. 15 (LA LEY 2500/1978)y 43 CE (LA LEY 2500/1978) amenazados por el covid-19 y con los servicios sanitarios sin recursos para hacer frente a la pandemia (15) .

Caben argumentos contrarios y es que los arts. 13 (LA LEY 1157/1981)-31 LOEAES (LA LEY 1157/1981) no parecen estar pensados para crisis sanitarias o catástrofes semejantes sino para estrictas alteraciones de orden público (16) , y así lo revela el que todos los derechos fundamentales afectados de los arts. 17 (LA LEY 1157/1981), 18 (LA LEY 1157/1981), 20 (LA LEY 1157/1981), 21 (LA LEY 1157/1981),28 (LA LEY 1157/1981) o 37 a excepción del previsto en el art. 19, (LA LEY 1157/1981) no guardan relación con las crisis sanitarias. De otra parte, las previsiones normativas tienen este fundamento como la del art. 27 (LA LEY 1157/1981) que habla de emplazar puestos armados, el 26 (LA LEY 1157/1981) de intervenir industrias por motivos de orden público. El art. 25 (LA LEY 1157/1981)de la facultad de incautación de armas. El art. 16 (LA LEY 1157/1981) concede a la Policía la facultad de detención por sospechas de proyectar la alteración del orden público y el 30 (LA LEY 1157/1981)obliga al Juez cuando se trate de delitos relacionados con el orden público o seguridad ciudadana sin más precisiones a decretar la prisión provisional, pareciendo que ambas normas son de aplicación automática sin autorización parlamentaria. Finalmente, el art. 28 en casos de coincidencia con el estado de alarma considera sus efectos supeditados a los del estado de excepción. Por su parte el art. 20 (LA LEY 1157/1981) parece tener menor capacidad restrictiva de la movilidad en el estado de excepción que el art. 11.a) (LA LEY 1157/1981)en el estado de alarma.

El Decreto está amparado por la presunción de constitucionalidad de todas las leyes y será el TC el que se pronuncie definitivamente al respecto

Por último, ha de tenerse en cuenta que en el texto legal se ha incluido en el art. 7.h) la previsión que sigue «Cualquier otra actividad de análoga naturaleza». En realidad esta cláusula se ha interpretado como analogía iuris y ha dado lugar a la legislación de desarrollo en la que progresivamente sin vulnerar el precepto se han ido flexibilizando las restricciones de movilidad, prueba de que el texto contenía tales potencialidades y la cuestión no ha sido la de su desacomodo a la norma constitucional sino la de su interpretación. En cualquier caso, el Decreto está amparado por la presunción de constitucionalidad de todas las leyes y será el TC el que se pronuncie definitivamente al respecto (17) aun cuando ya ha ofrecido justificación al art. 7 RDEA (LA LEY 3343/2020)cuestionado (18) .

Tampoco era posible dictar la medida del art. 7 con amparo en la legislación sanitaria cuando regula las situaciones de extraordinario o grave riesgo para la salud. En efecto, los arts. 2 (LA LEY 924/1986) y 3 de la LO 3/1986 de 14 de abril (LA LEY 924/1986) de Medidas Especiales en materia de Salud Pública sólo permiten acordar el tratamiento, la hospitalización y el control de enfermos y personas con las que entren en contacto. Por su parte el art. 26 de la Ley 14/1986 de 25 de abril (LA LEY 1038/1986) General de Sanidad y art. 54 de la LO 33/2011 de 4 de octubre (LA LEY 18750/2011)de Salud Pública, la intervención de medios personales y materiales concretados en la suspensión de actividades, requisa de productos y prohibiciones relativas a la comercialización, pero referidas en todo caso al ámbito estrictamente sanitario. Los citados preceptos contienen cláusulas genéricas alusivas a otras medidas que se consideren necesarias, inidóneas para establecer restricciones a un derecho fundamental como el del art. 19 CE (LA LEY 2500/1978) que requiere previsión legal específica para ser limitado como se desprende del art. 53.1 CE (LA LEY 2500/1978) ya citado. La LOAES es la única que la contiene.

Nos ocupamos sólo de la legislación referente a la movilidad o circulación por las vías públicas que ha suavizado las rigurosas restricciones del art. 7 del RDEA ante la favorable evolución de la pandemia en atención a los bienes jurídicos dignos de protección a que se hizo referencia en la seguridad vial y movilidad sostenible, mejora de la economía, comunicación y atención a colectivos vulnerables. Unido a ellos ineludiblemente aparece la que podemos llamar movilidad sanitaria, la legislación del Covid en el ámbito de la movilidad integrada por pautas con fines sanitarios de obligado cumplimiento en la circulación.

Entre otras y en el ámbito general la Orden SND/399/2020 de 9 de mayo (LA LEY 6452/2020) de flexibilización de determinadas restricciones en aplicación de la fase 1 y Orden SND / 414/2020 de 16 de mayo (LA LEY 6880/2020)referente a la fase 2 del Plan de transición a la nueva normalidad. Junto a ellas las referentes a movilidad infantil, discapacitados, personal diplomático, deporte no profesional y profesional, representación sindical y patronal, cuidado de huertos, animales domésticos. tripulación de buques, internos en centros penitenciarios, apertura de locales de comercio, condiciones de ocupación de vehículos, centros educativos y culturales y hoteles, entre otros. Es una minuciosa regulación que condiciona la movilidad a criterios de salud pública relativos, en síntesis, a evitar determinados desplazamientos, concursos de personas, mantener distancias y a pautas con componentes materialmente sanitarios como el uso de mascarillas (Orden SND 422/2020 de 19 de mayo (LA LEY 7192/2020)) y desinfecciones para evitar la propagación del virus (19) .

El bien jurídico protegido, la salud pública frente a la grave pandemia se muestra como de preferente tutela y va a seguir limitando, aunque con menor intensidad la libertad de circulación del art. 19 CE. (LA LEY 2500/1978) La interrelación de las estrategias y preceptos de seguridad vial, movilidad sostenible y sanitaria es clara en la perspectiva técnico-jurídica y en la de los hechos resultantes y estamos en momentos de equilibrios y ajustes.

Va a surgir, está surgiendo un nuevo modelo de movilidad y transportes nacionales e internacionales a impulsos de las prioritarias estrategias de salud que modularán decisivamente su estructura, interrelación y normativa. Se halla en el horizonte cercano una renovada legislación europea e internacional que asimismo tutele junto a la economía, el bienestar, la comunicación y la seguridad tradicionales, la salud considerada como un bien jurídico colectivo de la comunidad internacional. Ha quedado claro que los países no pueden actuar aisladamente contra amenazas tan graves y que dependen unos de otros para establecer estrategias científicas, de investigación y de asunción de pautas sanitarias. La previsión de escenarios disruptivos llevará seguramente en las cadenas logísticas de trasporte y suministro a estructuras más cercanas, regionalizadas y en este contexto a impulsar en aras también de la movilidad sostenible, como se decía, el transporte intermodal, potenciando la red ferroviaria de mercancías, unida a los puertos y el aumento de la capacidad de almacenamiento, manipulación y transformación (20) .

Las tecnologías ya no se aplicarán sólo a la seguridad vial y movilidad sostenible sino al control de la asistencia sanitaria frente al Covid de las personas que se desplazan de un lugar a otro, de un país a otro. Las conexiones que estamos examinando se evidencian aquí al coincidir la legislación europea sobre sistemas de asistencia a la conducción que permiten la geolocalización (21) y seguimiento del modo de conducir y los que facilitan la asistencia médica ante la pandemia. Nos encaminamos a un control telemático de la movilidad de las personas en sus facetas de sujeto de la circulación y de la enfermedad muy beneficiosa para los bienes jurídicos examinados en este trabajo pero que deberá conciliarse con el derecho a la intimidad del art. 18 CE (LA LEY 2500/1978) (22) .

Las ciudades y el tráfico en carretera en el proceso de suavización de restricciones alumbran a su vez nuevos planteamientos.Deben respetar y aún potenciar valores, normas y estrategias irrenunciables en nuestro país relativas a la seguridad vial y a la movilidad sostenible ya comentadas.Respecto de la primera no sólo porque ha supuesto un esfuerzo notable de ciudadanos e instituciones y un indudable progreso ético sino sobre todo porque los bienes jurídicos protegidos son los de mayor valor como se exponía, la vida e integridad física tutelados en el art. 15 CE. (LA LEY 2500/1978) Asimismo porque constituyen un prius valorativo en la ciudad y en la indispensable circulación de vehículos de motor por carretera cuya trascendencia en el ámbito del transporte de mercancías ha quedado en evidencia (23) . El concepto es predicable de la seguridad en los transportes aéreos, marítimos y ferroviarios.

De otra parte, por los nuevos riesgos de accidentalidad derivados de la tensión que se ha vivido en el período de confinamiento y que se va a vivir en la nueva convivencia marcada por pautas sanitarias que es imprescindible respetar, pero a las que hay que habituarse. El temor al contagio, las innumerables tragedias vividas por todo el país y la situación sobrevenida de paro e incertidumbre económica pueden generar cuadros clínicos de estrés o de sueño y fatiga con capacidad sin duda de influir en la conducción (24) . Así, se han detectado un incremento porcentual de accidentes y excesos de velocidad en este período de aplicación del art. 7 RDEA (LA LEY 3343/2020)antes de la desescalada (25) .

Surge el planteamiento de aplicar el proyecto de la llamada ciudad de lo intangible basada en la cultura, proximidad, cuidado mutuo que está ya en el ideal de la movilidad sostenible

Es preciso repensar con perspectiva histórica la ciudad y sobre todo la gran ciudad, pues tras la industrialización se añadió un modelo de intercambio de productos, bienes y experiencias con graves carencias de servicios y fracturas sociales que el covid ha puesto al descubierto. Surge el planteamiento de recuperar o mejor aplicar el proyecto de la llamada ciudad de lo intangible basada en la cultura, proximidad, cuidado mutuo que está ya en el ideal de la movilidad sostenible a que aludimos (26) . Paralelamente la inseguridad de la ciudad vulnerable ante el virus, llevará previsiblemente a la recuperación de los pueblos y de la naturaleza cercana con la que conviven.

El Proyecto de cambio climático y transición energética va en esta dirección. Los primeras actuaciones municipales del mundo tras la superación progresiva de la pandemia tienden a extender la peatonalización y presencia de ciclistas que está respaldada y aconsejada por los nuevos planteamientos sanitarios (27) . Al mismo tiempo las incertidumbres reinantes y la inseguridad ante el contagio pueden estar conduciendo a la potenciación del uso de los automóviles con los riesgos de volver a la contaminación drásticamente reducida por los regímenes de confinamiento y en detrimento de los transportes colectivos.

En este punto es donde hay que insistir en la aplicación de la normativa europea reseñada sobre emisiones contaminantes y apoyar un imprescindible transporte colectivo destinado a las personas vulnerables por razones económicas, de salud, de discapacidad y de edad. El proyecto de ley de cambio climático examinado ofrece debida respuesta. Algunos expertos resaltan con razón las raíces medioambientales de la propagación de virus y es que las zoonosis como la del covid se originan en la destrucción del ecosistema de los animales y la falta de control en el comercio de sus carnes (28) .

En todo caso, la llamada desescalada está conduciendo a la adopción de medidas por los Ayuntamientos en esta línea pero sin tener en cuenta la situación real del tráfico cuando desparezcan del todo las restricciones de movilidad y pervivan sólo las indispensables pautas sanitarias y la grave situación de crisis económica que está ya presente y que repercutirá sin duda en todo lo que aquí se expone. Por eso parece necesaria sin merma de la autonomía municipal del art. 140 CE (LA LEY 2500/1978), la anunciada Ley estatal de Movilidad que aborde las cuestiones básicas de la gestión de la circulación en las ciudades y que complemente el tan citado Proyecto de cambio climático.

De modo simbólico se ha utilizado en otros ámbitos (29) y por Naciones Unidas en relación a la siniestralidad vial la palabra pandemia que produce anualmente 1´35 millones de fallecidos, el 90% en países de ingresos medianos o bajos (30) y frente a la que las estrategias claves son junto a la ciencia cada vez más avanzada del tráfico viario (31) , la educación y prevención y en último lugar la sanción, en síntesis, ir a las causas de fondo de las que nos ocupamos en Seguridad Vial desde hace años (32) . Desde la perspectiva no de la fría estadística sino de la individualidad del sufrimiento y su evitabilidad Frente al Covid-19, salvando las distancias, esta es la visión multidisciplinar que debe imponerse con la investigación científica y la prevención de todo orden, la educación de la población para que se cumplan las normas sanitarias y la aplicación de justas sanciones para la efectividad de su cumplimiento.

Con la óptica de las funciones del Ministerio Fiscal en la materia por la que he empezado es claro que para no perder contacto con las nuevas realidad normativas y jurídicas habrán de reestructurarse, en el futuro, con los recursos adecuados pasando a constituir la Especialidad de «Seguridad en los Transportes y en la Movilidad».

(1)

Con el término me refiero al art 7 del Decreto de Alarma 463/2020 de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020) y legislación de desarrollo que incide en la movilidad por razones sanitarias.

Ver Texto
(2)

Todo ello en la Circular 10/2011 FGE (LA LEY 1784/2011) «criterios para la unidad de actuación especializada el MF en materia de seguridad vial» p. 6 y ss.

Ver Texto
(3)

En Jornadas anuales de Fiscales Especialistas celebradas en Córdoba en febrero de 2019 y cuyas conclusiones aprobadas por el FGE figuran en la web Fiscal.es

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(4)

En el mismo sentido el Libro Verde de la movilidad urbana «Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana «. (COM(2007)0551) de 25 de septiembre, Comunicación de la Comisión de 30 de septiembre de 2009 « Plan de Acción de movilidad Urbana» (COM(2009)0490), los trabajos de la Comisión de la Plataforma europea de Planes de movilidad Sostenible así como en las Resoluciones del Parlamento Europeo PE 2015 citada y 13-9-2018 2017/2257(INI) PE 2018 «sobre Europa en Movimiento : una agenda para el futuro de la movilidad en la Unión».

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(5)

Asimismo los textos europeos citados incluyen: a) el fomento de los sistemas de transporte inteligente (STI) que lleven a una movilidad conectada, b) Especialísima prioridad como alternativa, de la utilización de la bicicleta y la promoción del caminar por las ciudades, promoviendo la peatonalización desde el ideal de ciudad del futuro reservada a la circulación de vehículos conectados con energías limpias, ciclistas y peatones, c) estrategia de logística urbana innovadora con una optimización de la cadena de suministro bajo el principio de comodalidad integrando el ferrocarril,, navegación interior y puertos, reduciendo el tráfico de vehículos pesados por las ciudades, d) atención específica a las personas con movilidad reducida, diseñando unas infraestructuras sin barreras, así como a las personas mayores de edad y con dificultades económicas para estructurar formas de movilidad justas y accesibles para ellos, en concreto el transporte puerta a puerta», e) la educación en las nuevas formas de movilidad y hábitos de movilidad sostenible, planificando los desplazamientos.

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(6)

El Fiscal de Sala Coordinador de Medio Ambiente Antonio Vercher Noguera, experto internacional en la materia realiza una excelente tarea en la aplicación de la legislación medioambiental y urbanística que aquí se reseña con la Red de Especialista que él dirige.

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(7)

También el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2008, 443/2009 (LA LEY 10158/2009) «por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de los turismos nuevos como parte del enfoque integrado de la Comunidad para reducir emisiones de CO2 de los vehículos ligeros», derogado y sustituido por el Reglamento 2019/631 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 (LA LEY 6866/2019). En el ámbito nacional en esta materia hay que estar a la Ley 34/2007 de 15 de noviembre de calidad del aire y protección de la atmósfera que en su art 4.2 (LA LEY 11417/2007) establece planes de actuación estando en el art 6.2 (LA LEY 11417/2007) el ámbito estatal, autonómico y local regidos por el principio de coordinación y en la disposición adicional 6ª los relaciona con la movilidad sostenible. Respecto de la contaminación sonora, La Ley del Ruido 37/2003 (LA LEY 1729/2003) de 17 de noviembre.

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(8)

El proyecto señala 2050 como fecha para la neutralidad de emisiones de GEI con un sistema eléctrico al 100% de origen renovable y 2030 con una reducción del 20 % de GEI, un 35% del consumo final de energía renovable y un 70% en el sistema eléctrico renovable. Asimismo 2050 para que en el parque de turismos y vehículos comerciales ligeros no haya emisiones directas de CO2. En el trasporte aéreo, objetivos anuales de utilización de biocarburantes y en el marítimo 2050 como fecha sin emisiones directas de carbono

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(9)

También de los transportes suburbanos y tranvías, excluidos de la legislación vial en virtud del art 2 (LA LEY 16529/2015) y Anexo I LSV (LA LEY 16529/2015)citados.

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(10)

Todo ello en la Memoria del FGE de 2017 apartado del Fiscal de Sala Coordinador de Seguridad Vial p 2 y ss. en la que se añade que el accidente del Alvia de 25 de julio de 2014 en Santiago es expresivo de la dificultad de deslindar las siempre necesarias responsabilidades individuales de las sistémicas que, desde la perspectiva, al menos explicativa, se plantean en el tráfico viario para determinar la interrelación entre conductor, medio de transporte y vía por la que circula. La distracción y condiciones del conductor, la atención a las víctimas, la aplicación de los tipos imprudentes y el resarcimiento a cargo de las entidades aseguradoras con arreglo a sistemas de imputación objetiva, responden a conceptos jurídicos y respuestas comunes, sin perjuicio de las singularidades propias, en la seguridad ferroviaria, aérea y en la seguridad vial. El futuro, ya casi presente, del coche conectado y del coche autónomo aboca a una conducción automatizada y dependiente de un sistema con lo que se pondrá en primera línea de la reflexión jurídica la diferenciación entre responsabilidades de los individuos y de las organizaciones o sistemas. Similares consideraciones pueden hacerse para la seguridad marítima.

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(11)

Martinez Nieto en «Coronavirus, Tráfico y Movilidad». La Ley 25-4-2020 p 19 y ss. recuerda que las restricciones a la movilidad derivadas de la gestión ordinaria del tráfico no son comparables con esta intensa limitación.

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(12)

La norma internacional con valor hermeneútico fundado en el art 10 CE (LA LEY 2500/1978), permite «...restricciones …necesarias. Para proteger...la salud.» En los Comentarios al Pacto.Comentario General 27 se le reconoce entre los derechos humanos.

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(13)

En este sentido Enriquez Malavé en «Inconstitucionalidad de las limitaciones a la libertad de circulación establecidas en el RD 463/2020 por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria». La Ley 24-4-2020, argumentando que el art 20 LOEAES (LA LEY 1157/1981) referido al estado de excepción tampoco permite medidas como la adoptada.

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(14)

Lo razona Presno Linera en «Estado de Alarma por coronavirus y protección jurídica a colectivos vulnerables» en Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho n.o 86-87 p 57.

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(15)

Estos razonamientos en Alvarez García «Estados de Alarma o Excepción» en Estudios Penales y Criminológicos vol 40. 2020. p 1-20, para quien el concepto de orden público no es metajurídico sino jurídico basado en la prevención de ataques al ejercicio de derechos y al de las competencias públicas en lo que sigue a Carro Fernández Valmayor « Sobre los conceptos de orden público, seguridad ciudadana y seguridad pública « en Revista Vasca de la Administración Pública n.o 27.1990 p. 15.Cita el art 1 de la Ley Orgánica 4 /2015 de 30 de marzo (LA LEY 4997/2015)de Protección de la Seguridad Ciudadana LOPSC por contener una definición próxima a la conceptuación defendida.

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(16)

El Auto TC citado de 30 de abril de 2020 (LA LEY 24994/2020) en p. 17 y 18 razona que el concepto de orden público del art 21.2 CE (LA LEY 2500/1978), expresión idéntica a la del art 13.1 LOEAES (LA LEY 1157/1981), no se refiere a los valores jurídicos y metajurídicos de la CE sino al mantenimiento del orden en sentido material, de hecho

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(17)

En el auto de forma expresa se ofrece fundamento al Decreto al decir «..La manifestación se pretende desarrollar en el marco de una situación de pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos, en cuanto se han convertido, en conjunto, en elementos esenciales para luchar contra esta situación de crisis sanitaria y económica que afecta a todo el país, situado por mor de la misma ante una situación que, pese a no ser la primera vez que se produce (ya sufrimos, entre otras, la pandemia de 1918), sí es la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad de enfrentarse ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos precisos para hacerle frente».

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(18)

«En el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes con la evolución de los días, incluso de las horas, no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como que no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art.9.3 de la CE (LA LEY 2500/1978), las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981».

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(19)

Se encuentra sistematizada en el Código Electrónico BOE Covid 19: Movilidad de las Personas. Todas estas normas son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al art 3 LOEAAES (LA LEY 1157/1981), menos el RDEA que lo es ante el Tribunal Constitucional.

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(20)

Lo defiende Josep Vicent Boyra, Catedrático de Geografía Humana, Universidad de Valencia en Levante de 6-4-2020 añadiendo que se necesita reducir el transporte por carretera, definir corredores estratégicos ferroviarios y compartir las líneas AVE con el transporte de mercancías. En este sentido también el proyecto de cambio climático.

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(21)

Reglamento (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo 2019/2144 (LA LEY 19176/2019)

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(22)

Martinez Nieto op cit «Coronavirus.» p. 27 y ss quien resalta que los servicios sanitarios frente a pandemias estarán basados en la inteligencia artificial, teleasistencia y control diario de constantes vitales para aliviar la presencia en hospitales.Subraya en esta línea de control de la movilidad la Orden SND/ 2020 de 27 de marzo que encarga a la Secretaría de Digitalización e Inteligencia Artificial el rastreo anonimizado de la movilidad durante la pandemia.Recuerda con razón que estas limitaciones no pueden basarse en « emergencias manufacturadas», sino en constataciones científicas sobre su necesidad y proporcionalidad.

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(23)

Tras el confinamiento y como consecuencia en parte sicológica del mismo vienen detectándose aglomeraciones de peatones, ciclistas y usuarios de VMP junto con vehículos de motor en las vías publicas por lo que será más necesario que antes de que se produjera, el respeto a las normas viales.

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(24)

En el estudio de BP, Castrol y Race del mes de abril de 1700 entrevistados se informa que los cuadros clínicos de estrés con baja tolerancia a la frustración y agresividad se observaron en el 28%.La Universidad de Zaragoza con la entidad Neuroactívate informó que las alteraciones del sueño y la fatiga previsibles en la situación vivida elevan en un 38 % el riesgo de accidente, subrayando el Intras que en el 20 o 30% de la estadística anual son factores de siniestralidad.

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(25)

Según datos de la DGT los excesos de velocidad han subido un 39% debido a que la circulación en vias más despejadas crea una falsa sensación de seguridad y el porcentaje de disminución de accidentes no es correlativo con el de disminución del tráfico, debiéndose subrayar la mayor siniestralidad porcentual en autovias que en carreteras convencionales y el incremento de fallecidos por salidas de la vía que asciende al 65%.Asimismo previene sobre el estado de los vehículos aparcados largo tiempo y la necesidad de revisarlos, siendo más de 3 millones los que con motivo del estado de alarma no han pasado la ITV.

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(26)

En este sentido resulta paradigmática la reciente iniciativa de la Alcaldesa de la ciudad de París Anne Hidalgo, extendido a otras, de un diseño urbano en que los servicios esenciales del ciudadano estén a 15 minutos de su lugar de residencia a pie, en bici o en VMP.

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(27)

De modo expresivo Nueva York se declara ciudad de los ciclistas y Londres se propone crear el mayor espacio peatonal del mundo en el centro de la ciudad.

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(28)

Vercher Noguera en «Derecho Penal, Coronavirus y Medio ambiente «Smarteca 29-4-2020 p 3 y 4 aludiendo a la globalización y urbanización incontrolada como agentes causantes y a los estudios que señalan a los paises con mayor contaminación, España y norte de Italia como los que han sufrido mayor propagación del virus.

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(29)

Lo utilizó el Papa Francisco en la Misa de Santa Marta el 24 de abril y en el contexto de la Jornada de Oración «..En los primeros cuatro meses de este año, 3 millones 700 mil personas murieron de hambre. Existe la pandemia del hambre. En cuatro meses, casi 4 millones de personas. Esta oración de hoy para pedirle al Sr. que detenga esta pandemia debe hacernos pensar en las otras pandemias en el mundo. ¡Hay muchas! La pandemia de las guerras, del hambre y muchas otras. Pero lo importante es que hoy, juntos y gracias al coraje que ha tenido este Alto Comité para la Hermandad Humana, juntos hemos sido invitados a rezar según la propia tradición y a hacer un día de penitencia de ayuno y también de caridad, de ayuda a los demás. Esto es lo importante…»

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(30)

Ultimos datos de la Conferencia Mundial Ministerial sobre Seguridad Vial de Estocolmo «Alcanzando los objetivos mundiales para 2030» celebrada el 18 y 19 de febrero de 2020.

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(31)

La Red de Fiscales Delegados de Seguridad Vial tienen un alto nivel de formación en los complejos conocimientos sobre reconstrucción de accidentes, efectos toxicocinéticos de drogas y alcohol, tecnología de radares y conocimientos médicos como sustrato del Baremo del Seguro, entre otros. Los vierten en el proceso penal y revelan con ello la íntima conexión entre Política Criminal concebida como el conjunto de estrategias y conocimientos para abordar el fenómeno delictivo y Derecho Penal. Esta línea de pensamiento la inició Claus Roxin «Política Criminal y estructura del delito. Elementos del delito en base a la Política Criminal•. Traducción Bustos Ramírez, Ormazábal Malarée.1992 PPU.

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(32)

El Proyecto de ley de cambio climático contiene medidas sobre la educación en los nuevos valores que representa el texto normativo propuesto.

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