I.
Planteamiento
Nada despreciable sin duda será la incidencia que la normativa especial emitida en relación con el COVID-19 habrá de producir sobre el número de asuntos del contencioso-administrativo y de otros órdenes jurisdiccionales, y ello a pesar de la compensación que la ausencia de litigios que el confinamiento determinará sin duda en ciertos sectores (por ejemplo, en el sancionador de tráfico).
De todas formas, la verdadera problemática de dicha normativa se atisba dispersa en todos los ámbitos materiales, propiciada por la infinidad de cuestiones dudosas que habrá de suscitar por doquier, alguna de las cuales, las que exigen respuestas más inmediatas, ha sido ya abordada, como sucede señaladamente como la habilitación parcial del mes de agosto y su afección al plazo de inicio del contencioso-administrativo, de la que se han ocupado A. M. BARRACHINA ANDRES (1) , J. R. CHAVES GARCÍA (2) , D. GÓMEZ FERNÁNDEZ (3) o J. LÓPEZ MARTÍNEZ (4) .
Otras cuestiones habrán de surgir a más largo plazo, como la relacionada con la conformación del silencio administrativo en una situación en la que no es posible saber certeramente sí ha existido o no la inactividad administrativa necesaria para ello, es decir, si la Administración pudo seguir actuando y no lo hizo o, sencillamente, vio paralizada su actividad de manera impuesta. Lo mismo sucederá con las dudas que la suspensión de plazos determinada por la regulación especial del COVID-19, suscitará igualmente la prescripción y la caducidad de las acciones, y que seguramente tardará años en aparecer dada la longevidad, sobre todo, de los plazos de prescripción.
De más cercano alcance resultan ser las cuestiones relacionadas con los plazos de anuncio, preparación e interposición de los recursos en el contencioso-administrativo, aspecto no tan problemático como aquel de interposición o inicio del proceso jurisdiccional, pero necesitado siquiera de alguna breve aclaración o llamada de atención sobre los problemas que puede plantear, de lo que tratarán las siguientes líneas, no sin antes observar que aun cuando las cuestiones que se expondrán seguidamente se extienden a la generalidad de los recursos del orden, sin duda el mayor interés vendrá dado por aquellas, sobre todo relacionadas con el recurso de casación, que mantienen su actualidad por no haber superado aún hoy el horizonte de sucesos marcado por la aplicación de las reglas especiales establecidas en relación con el COVID-19.
II.
Régimen jurídico
El tratamiento especial de los plazos procesales encuentra su origen en la disposición adicional 2.ª del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, disposición por la que se suspendieron términos y se suspendieron e interrumpieron los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. La norma añadió que «..el cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo..», dejando fuera de su aplicación «..el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998)..» así como «..las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 (LA LEY 2689/1998) de la citada ley..».
Más tarde, el artículo 8 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo (LA LEY 7466/2020), de prórroga del estado de alarma, estableció que «..con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos procesales..». Se sustituyó así aquella previsión genérica sobre el dies ad quem del plazo suspensivo, conectada con la terminación de la declaración y prórroga del estado de alarma, por un día cierto, el 4 de junio.
La disposición derogatoria única del Real Decreto 537/2020 (LA LEY 7466/2020), derogó con efectos de aquel 4 de junio la disposición adicional 2.ª del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) (también la 4.ª (LA LEY 3343/2020) sobre suspensión de plazos de prescripción y caducidad, así como la 3.ª (LA LEY 3343/2020), sobre plazos administrativos, con efectos de 1 de junio).
Por ultimo, el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril (LA LEY 5843/2020), de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, estableció tres concretas previsiones incidentes sobre la cuestión que se trata.
De un lado, su artículo 1 (LA LEY 5843/2020) declaró «..hábiles para todas las actuaciones judiciales, que a efectos del artículo 183 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), se declaran urgentes, los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020..», exceptuando, no obstante, de esta previsión «..los sábados, domingos y festivos, salvo para aquellas actuaciones judiciales para las que estos días sean ya hábiles conforme a las leyes procesales..».
De otro lado, el artículo 2.1 (LA LEY 5843/2020) del Real Decreto-ley sustituyó la eficacia reanudadora del levantamiento de la suspensión de los plazos, por su reinicio, de manera que «..los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) (..) volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente..» (apartado 1).
Por último, el precepto duplicó «..los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos..», plazos que, por tanto, «..quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para el anuncio, preparación, formalización o interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora..». No obstante, de esta previsión se excluyeron los procedimientos cuyos plazos fueron exceptuados de la suspensión de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020).
La disposición transitoria 1.ª (LA LEY 5843/2020) del Real Decreto-ley estableció que sus previsiones se aplicarían a todas las actuaciones procesales que se realizaran a partir de su entrada en vigor, cualquiera que fuese la fecha de iniciación del proceso en que aquellas se produjeran.
Todas estas previsiones normativas serán examinadas seguidamente.
III.
El reinicio de los plazos suspendidos
Como se ha dicho, el Real Decreto-ley 16/2020 (LA LEY 5843/2020) abandona la regla de la reanudación de los plazos suspendidos adoptada por el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), sustituyéndola por la de su reinicio, y ello con carácter general para todos «..los términos y plazos previstos en las leyes procesales..», incluidos, por tanto, los establecidos para la preparación, anuncio o interposición de recursos.
Según el apartado II de la parte expositiva del Real Decreto-ley, es la seguridad jurídica la que recomienda optar por «..el reinicio del cómputo de los plazos y por no tomar en consideración, por tanto, el plazo que hubiera transcurrido previamente a la declaración del estado de alarma..».
Con todo, aunque pudiera parecer que en la forma establecida el computo del plazo resultante no habrá de tomar en consideración el tiempo consumido antes de la suspensión, lo cierto es que, como se verá seguidamente, ello no es así dada la necesidad de comprobar para ello que el plazo no se ultimó antes del día 14 de marzo de 2020, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, según su disposición final 3.ª (LA LEY 3343/2020).
Con carácter general el modelo de reinicio establece un importante agravio comparativo entre las partes
Además, con carácter general el modelo de reinicio establece un importante agravio comparativo entre las partes al atribuir a una de ellas un mayor plazo que el asignado a la contraparte para la actuación correlativa (el actor habrá dispuesto de veinte días para presentar la demanda antes de la suspensión, mientras que el demandado dispondrá después de ella del mismo plazo más el tiempo consumido con anterioridad), situación que podrá plantearse también con la preparación, anuncio o interposición de recursos si la notificación de la resolución recurrida se produce a una parte antes de la suspensión del plazo y con posterioridad a otra.
Incluso aun cuando la notificación tenga lugar el mismo día, el mantenimiento de la igualdad de armas procesales obligará a permitir que la parte que realizó el acto de impugnación antes de la suspensión o durante ese período (lo que no hay razón para rechazar, ya que la suspensión solo supone que el acto de parte no quede sometido temporalmente a plazo, no que resulte prohibido) pueda mejorar, reiterar o simplemente sustituir su recurso durante el período de reinicio.
En cuanto al dies a quo debe tenerse en cuenta el reinicio se produce ex lege, sin necesidad de intimación alguna, y ello, como establece la norma, «..siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente..».
Esta previsión es susceptible de dos observaciones, ya que, de un lado, de manera distinta a como lo hacía la disposición adicional 2.ª (LA LEY 3343/2020)del Real Decreto, que fijaba la reanudación de los plazos suspendidos «..en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo..», y de forma también distinta al artículo 8 del Real Decreto 537/2020 (LA LEY 7466/2020), que estableció el alzamiento de la suspensión «..con efectos desde el 4 de junio de 2020..», la nueva norma ha fijado el inicio del plazo de reinicio en el siguiente a aquel que deje de tener efecto la suspensión, es decir, en el 5 de junio.
De otro lado, es ciertamente útil la referencia del precepto a la habilidad del día inicial, ya que aun cuando, según el artículo 185.1 LOPJ (LA LEY 1694/1985), los plazos procesales se computan con arreglo a lo dispuesto en el Código Civil, pero excluyendo los inhábiles del cómputo de los señalados por días, de acuerdo con el artículo 5 del CC (LA LEY 1/1889), de existir algún plazo no señalado por días, el reinicio habría de producirse el mismo día de su alzamiento.
Pero en definitiva y según todo ello, el reinicio se produjo el día 5 de junio de 2020, salvo, claro está, que ese día fuese inhábil en algún lugar.
Tampoco en estos casos se eluden los diversos problemas que de ordinario presenta la determinación del día inicial del plazo de impugnación por depender de la comunicación de la resolución impugnada, ya que, en definitiva y como se ha avanzado, la aplicación misma de la medida de suspensión exigirá comprobar que, atendiendo a aquel momento de la comunicación de la resolución impugnada, dicha suspensión se produjo antes de terminar el plazo de impugnación.
No es este el lugar ni el momento de examinar la compleja regulación que este particular extremo recibe en los artículos 151 (LA LEY 58/2000) y 162 LEC (LA LEY 58/2000), al prever la realización de la comunicación electrónica al día siguiente de su recepción (o al día siguiente hábil si el acto de comunicación fue remitido con posterioridad a las 15 horas), cuando se dirija a entidades públicas o a través del servicio de notificaciones organizado por los Colegios de Procuradores; o en otro caso, a los 3 días sin que el destinatario haya accedido al contenido de los medios electrónicos o informáticos empleados. Basta ahora con observar la dificultad que implica la correcta comprensión del citado grupo normativo y la prudencia que, por tanto, impondrá su aplicación en los supuestos examinados.
El dies ad quem del plazo reiniciado exige también tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 135.5 LEC (LA LEY 58/2000) sobre la posible presentación del escrito hasta las quince horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, así como la no aplicación a los recursos jurisdiccionales del mecanismo de la rehabilitación de trámites caducados del artículo 128 LJCA (LA LEY 2689/1998).
IV.
Habilitación parcial del mes de agosto
De manera especial el computo de los plazos impugnatorios exigirá tomar en consideración las previsiones que sobre la habilidad de determinados días de agosto de este año se contienen en el artículo 1 del Real Decreto-ley 16/2020 (LA LEY 5843/2020), en cuanto declara urgentes y hábiles «..para todas las actuaciones judiciales... los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020..», ello, como se vio, con la excepción de los sábados, domingos y festivos, salvo para aquellas actuaciones judiciales para las que estos días sean ya hábiles conforme a las leyes procesales.
En este punto, el Real Decreto-ley encuentra su soporte en el artículo 183 LOPJ (LA LEY 1694/1985), según el cual «..serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por las leyes procesales. No obstante, el Consejo General del Poder Judicial, mediante reglamento, podrá habilitarlos a efectos de otras actuaciones..».
El plazo de interposición de la generalidad de los recursos, computado desde el levantamiento de la suspensión el día 4 de junio de 2020, no alcanzará el mes de agosto de este año
Pues bien, ciertamente, el plazo de interposición de la generalidad de los recursos, computado desde el levantamiento de la suspensión el día 4 de junio de 2020, no alcanzará el mes de agosto de este año. Así ocurre con el recurso de reposición y de revisión.
Sin embargo, esa eventualidad sí puede producirse respecto los plazos de preparación e interposición de recursos de casación contra resoluciones definitivas iniciados con anterioridad o durante el plazo de suspensión, así como con los de interposición de recursos de apelación interpuestos también contra resoluciones definitivas, plazos estos que, como se verá, se duplican si tales recursos se interponen dentro de los veinte días hábiles siguientes al alzamiento de la suspensión, y cuya determinación, pues, exigirá tomar en consideración aquella previsión normativa, que, además podrá tener aplicación respecto plazos impugnatorios no suspendidos previamente, es decir, aquellos iniciados por notificaciones de resoluciones judiciales posteriores al 4 de junio y anteriores al 31 de agosto de 2020.
Pues bien, la medida examinada, parece incidir sobre la previsión del artículo 128.2 LJCA (LA LEY 2689/1998), según la cual «..durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil..».
Sin embargo, como ha acertado a precisar A. M. BARRACHINA ANDRÉS (en el trabajo citado), aquella otra medida impuesta por el Real Decreto-ley 16/2020 (LA LEY 5843/2020), así como el precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), refieren la inhabilidad o habilidad de la que se ocupan a «..las actuaciones judiciales..», concepto este que sin duda se integra en el más amplio de «..actuaciones procesales..», pero que se limita a los actos realizados por los órganos judiciales, sin extenderse a los procedentes de las partes, también incluidos en ese otro concepto de actuaciones procesales.
Es evidente, pues, que los plazos de preparación o interposición de recursos en el orden jurisdiccional, no han quedado afectados por esta medida, manteniéndose así la integridad del artículo 128.2 LJCA (LA LEY 2689/1998) y por lo tanto, la inhabilidad, inexistencia o ausencia del mes de agosto para el transcurso de cualesquiera de los plazos previstos en dicha ley, incluidos pues, aquellos relacionados con el anuncio, preparación e interposición de recursos, lo que quiere decir que tampoco durante aquellos días 11 a 31 de agosto correrán los plazos para realizar tales actuaciones.
De todas formas, como sucede en general con los preceptos que vienen examinándose, su aplicación debe realizarse con la cautela propia de su novedad y de la complejidad del marco normativo temporal en que se insertan, lo que, por tanto, recomienda en este caso adoptar la postura más conservadora, asumiendo así siempre que sea posible la habilidad de aquellos días 11 a 31 de agosto, también para la realización de actuaciones de parte.
V.
Diversificación en atención al carácter o no definitivo de la resolución recurrida
Un último aspecto de la regulación especial del COVID-19 incidente sobre el cómputo de los plazos de preparación o interposición de recursos en el contencioso-administrativo, es el relacionado con la diversificación de régimen jurídico que se introduce para la impugnación sentencias y resoluciones judiciales que pongan fin al procedimiento, supuesto en el que los plazos afectados por la suspensión o iniciados en los veinte días hábiles siguientes a su levantamiento, se duplican.
La adopción de esta medida se justifica en el apartado II de la parte expositiva del Real Decreto-ley (LA LEY 5843/2020), por la previsible acumulación de resoluciones judiciales notificadas durante el período de suspensión y en el consecuente notorio incremento de recursos que habrá de producir la vuelta a la actividad ordinaria. En tal situación, se dice, debe garantizarse que el retorno a la normalidad «..no suponga un colapso de las plataformas para presentación de escritos y demandas, y que los juzgados y tribunales puedan dar respuesta a todos ellos, así como que los profesionales que se relacionan con la Administración de Justicia tengan el tiempo necesario para preparar los escritos procesales en aras a proteger el derecho de defensa de sus clientes y representados..».
Ciertamente, la situación es distinta respecto de los recursos frente resoluciones que no pongan fin al procedimiento, que si bien pueden colaborar también a aquella acumulación de carga de trabajo tanto para los órganos judiciales como para Letrados y Procuradores, no imponen el mismo nivel de garantía que merecen los medios de impugnación dispuestos legalmente frente a la finalización del proceso.
El concepto que para ello se emplea parece identificarse con el de resoluciones definitivas establecido por el artículo 207.1 LEC (LA LEY 58/2000), que las define como aquellas «..que ponen fin a la primera instancia y las que decidan los recursos interpuestos frente a ellas..», concepto cuya aplicación al caso no deja de plantear algún problema, ya que, en efecto, a pesar de lo que pudiera entenderse, el criterio de la finalización del procedimiento (también empleado respecto de la fijación del depósito para recurrir por la disposición adicional 15.ª LOPJ (LA LEY 1694/1985), introducida por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (LA LEY 19390/2009)) no se identifica con el de las resoluciones susceptibles de recursos devolutivos.
Por ello, aunque buena parte de los autos dictados en el proceso contencioso-administrativo son susceptibles de apelación o casación (artículos 80 (LA LEY 2689/1998) y 87 LJCA (LA LEY 2689/1998)), solo son definitivos los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación [artículos 80.1.c) y 87.1.a) LJCA], supuesto este al que, por tanto, junto al de las sentencias, habría de entenderse limitada la duplicidad del plazo establecida para su impugnación.
Otra perspectiva merecen los autos recaídos sobre las autorizaciones previstas en los artículos 8.6 (LA LEY 2689/1998), 9.2 (LA LEY 2689/1998) y 122 bis LJCA (LA LEY 2689/1998) [artículo 80.1d) LJCA (LA LEY 2689/1998)] y los dictados en aplicación de los artículos 110 (LA LEY 2689/1998) y 111 (LA LEY 2689/1998) [artículo 87.1.e) LJCA (LA LEY 2689/1998)], que aun cuando pongan fin a procedimientos, no tratándose de procesos de pleno conocimiento contra inactividad, actos o disposiciones reglamentarias, es recomendable no intentar aplicarles la medida de duplicación del plazo de recurso.
VI.
Tratamiento de diversos supuestos
De acuerdo con todo lo dicho, pueden establecerse los siguientes supuestos:
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A. Plazos iniciados con anterioridad o durante la suspensión:
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— Regla general: el reinicio se producirá el día 5 de junio (primer día hábil desde el alzamiento de la suspensión) terminando el plazo en el día correspondiente.
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— Recursos de apelación contra resoluciones que pongan fin al procedimiento: el plazo de reinicio comienza aquel día 5 de junio y terminó (duplicado el plazo) el día 2 de julio.
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— Recursos de casación contra resoluciones definitivas: sin contar agosto, el plazo, en este caso duplicado, terminaría el 25 de septiembre. Sin contar solo los diez primeros días de agosto, el plazo termina el día 4 de septiembre.
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B. Plazos iniciados con posterioridad al levantamiento de la suspensión el 4 de junio:
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— Regla general: en este caso el inicio tendrá lugar en el día siguiente al de la notificación de la resolución judicial impugnada, y el fin del plazo en el día correspondiente, sin computar el mes de agosto, o como resulta recomendable, sin computar solo los diez primeros días de ese mes.
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— Recursos contra resoluciones definitivas interpuestos dentro de los veinte días hábiles siguientes al alzamiento de suspensión de los plazos: el plazo se computa duplicado, sin tener en cuenta el mes de agosto, o como resulta recomendable, sin computar solo los diez primeros días de agosto.