3. La abogacía frente a las 386.850 normas de la democracia española
En el contexto del análisis sobre el funcionamiento del sistema judicial en España, no es nuevo escuchar que la justicia funciona mal y que es lenta. Además, está altamente arraigado en el debate social que los abogados son los «malos de la película» porque generarían constantemente conflictividad.
En un artículo anterior, todo esto nos llevaba a plantear una pregunta complicada: ¿Por qué litigan los abogados? En respuesta, recordaba en el segundo artículo de esta serie que los abogados, los ciudadanos y las empresas puede que litiguen más debido a las circunstancias que les rodean y que, hasta cierto punto, les vienen dadas. Destacaba, además tres de estas circunstancias: el ciclo económico (hay más litigación cuando hay crisis), la composición sectorial de la economía (el sector servicios y la agricultura son más conflictivos que la industria) y la complejidad del marco regulatorio (recordemos que solo en el año 2020 se publicaron nada menos que 12.250 normas nuevas en España).
Me gustaría extenderme aquí en la reflexión sobre esta última circunstancia, aclarando que la regulación o, más bien, la «complejidad» de la regulación es un condicionante que puede explicar por qué se litiga tanto en España.
Cuando el volumen de regulación es muy elevado, o procede de muchas administraciones diferentes, el coste de utilizar y comprender la normativa aumenta. Este problema tiene, al menos, dos causas: en primer lugar, es más que probable que una empresa o un ciudadano incumpla normas que no conoce. En segundo lugar, incluso si tuviera la capacidad de dominar todo el marco jurídico (y esto es impracticable incluso para un abogado experimentado o un juez), podría aún tener problemas para discernir qué normativa aplicar a una operación o contrato específico.
Pongamos el ejemplo de una compañía que tuviera ventas tanto en Murcia, en la Comunidad Valenciana o en Andalucía. En este contexto podría albergar dudas sobre qué normativa aplicar. No sería extraño pensar en el proverbio «En mal reino, leyes muchas, y no se cumple ninguna». Lo que más debiera interesarnos aquí, en cualquier caso, es que los «malentendidos» crean conflictos y estos pueden terminar en los tribunales, colapsando el sistema judicial.
Pero, ¿En qué situación se encuentra España realmente cuando hablamos de la complejidad de la normativa? ¿Podemos medir el problema? Valgan algunos datos objetivos: España ha publicado 386.850 normas nuevas en el período democrático (1979-2020). Solo en el año 2020 se publicaron nada menos que 12.250 normas nuevas. En perspectiva histórica nuestro país ha multiplicado por cuatro su capacidad de «aprobación» desde 1979 (cuando se publicaron «solamente» 3.012 normas) (véase Mora-Sanguinetti, 2019).
GRÁFICO 1. VOLÚMENES DE NORMAS APROBADAS EN ESPAÑA A LO LARGO DEL PERÍODO DEMOCRÁTICO
Fuente: Mora-Sanguinetti (2019).
En estos cómputos se contabilizan todas las normas nuevas aprobadas, ya sea a nivel central (incluyendo las leyes orgánicas, los decretos-leyes, etc.), a nivel autonómico (leyes regionales de Andalucía, Cataluña, Comunidad de Madrid, etc., sus decretos legislativos, etc.) y también a nivel local (tanto de las provincias como de los municipios, incluyendo ordenanzas municipales o decretos forales). Cabe entender mejor ahora por qué suponía imposible que incluso un abogado experimentado (o un magistrado) conociera todo el Derecho vigente.
Un elemento a recordar es que durante el período democrático ha aumentado el número de órganos con capacidad de aprobar normas con rango de ley y esto influye en el modo en que ha evolucionado la dispersión de la regulación en España. En 1979 el Estado central aprobaba un 88,6 % de todas las nuevas normas. En 2020 aprobó tan solo el 15,7 % del total, frente a un 78,7 %, de las Comunidades autónomas. Las «dudas» de los ciudadanos, empresas y abogados sobre qué normativa aplicar aumentan cuando hay una mayor fragmentación.
Ahondando en la estadística, hay que señalar que la complejidad normativa se refleja también en la economía: la regulación está relacionada negativamente con el volumen total de empresas en España (un aumento del 1% en el volumen de regulación se relaciona con un 0,05% menos de empresas). Además, el volumen «esperado» de normas también repercute de forma negativa en la capitalización de las nuevas empresas que entran al mercado (véase Mora-Sanguinetti y Pérez-Valls, 2020).
En fin, al analizar cómo funciona la justicia, es bueno pensar también en las circunstancias que rodean a los abogados en el ejercicio de su profesión.
Referencias
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• Mora-Sanguinetti, J. S. (2019). «La "complejidad" de la regulación española ¿Cómo medirla? ¿Qué impacto económico tiene?». Revista ICE, 907 (Marzo-Abril 2019). 147-162. [Sección Tribuna de Economía].
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• Mora-Sanguinetti, J. S. and R. Pérez-Valls (2020). «¿Cómo afecta la complejidad de la regulación a la demografía empresarial? Evidencia para España». Working Paper 2002 Banco de España.