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Elecciones o moción de censura ¿qué d...

Elecciones o moción de censura ¿qué debe primar? Los expertos opinan

  • 12-3-2021 | Wolters Kluwer
  • Tras la convocatoria de elecciones anticipadas en la Comunidad de Madrid el pasado 10 de marzo y la posterior presentación de dos mociones de censura por Más Madrid y el Partido Socialista, la polémica se ha desplazado al ámbito jurídico. Diario LA LEY ha pedido su opinión a varios expertos.
Jurisprudencia comentada
Ir a Jurisprudencia TSJM, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 8ª, A 48/2021, 14 Mar. 2021 (Rec. 566/2021)

El pasado 10 de marzo la moción de censura presentada contra el Partido Popular en Murcia por el Partido Socialista Obrero Español y Ciudadanos tenía consecuencias directas en la Comunidad de Madrid: su presidenta, Isabel Díaz Ayuso, disolvía la Asamblea y convocaba la celebración de elecciones para el 4 de mayo. Poco después Más Madrid y PSOE presentaban sendas mociones de censura.

La sucesión vertiginosa de los acontecimientos ha propiciados que la polémica se traslade ahora al ámbito jurídico en una especie de «¿qué fue antes?.. ¿el huevo o la gallina?». ¿Debe primar la convocatoria electoral o esta sería inviable por la presentación de las mociones de censura?

Diario LA LEY pidió su opinión al respecto a cuatro expertos juristas especialistas en la materia y adelantamos su publicación el pasado viernes 12 de marzo en nuestro carrusel de actualidad. Hoy, ya publicado el Auto del TSJ Madrid (LA LEY 6784/2021) que ha denegado la medida cautelarísisma y cautelar solicitada, dado su interés, los publicamos de nuevo para incluirlos en nuestra newsletter diaria.

Daniel Berzosa, profesor de Derecho Constitucional y abogado

«Elecciones correctamente convocadas»

Una artificiosa y triste polémica de politiquilla se ha aventado en torno a la disolución anticipada de la Asamblea de Madrid el 10 de marzo de 2021. Acuerdo válido desde su adopción, que, conforme también con la ley, se ha publicado al día siguiente. Razones políticas, jurídicas y lógicas corroboran estas afirmaciones, que expongo de forma sumarísima acto seguido.

Desde un punto de vista político, la concesión constitucional o estatutaria de la facultad de disolución anticipada del parlamento al jefe del poder ejecutivo nacional (presidente del Gobierno, artículo 115 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)) o autonómico (en este caso, al presidente del consejo ejecutivo de la Comunidad de Madrid, artículo 21 de su Estatuto (LA LEY 317/1983)) se configura, explica y justifica por la necesidad de equilibrar el gran poder del parlamento, que no solo está dotado de la facultad de elegirlo, sino de derribarlo (moción de censura) o sustituirlo (moción de censura constructiva). Se trata de verdaderos contrapesos. Presentada una moción de censura no es posible acordar la disolución como instrumento de detención del control-sanción de la cámara, e, inversamente, acordada la disolución, no se puede presentar una moción de censura para impedir los efectos de aquélla. Ni se exigen, ni se pueden fijar otros formalismos en ninguno de los casos. Así como basta la adopción del acuerdo, basta la presentación de la moción de censura. Es sencillamente una cuestión temporal.

Desde un punto de vista jurídico, no hay ninguna duda de que una norma —como es un acuerdo de disolución— es válida desde que se firma por la persona facultada para adoptarla, cumplidas las condiciones establecidas para su adopción. La validez de su contenido no depende de ninguna formalidad posterior, ni tampoco de su publicación. La validez de la norma significa su corrección desde el punto de vista de la virtualidad creadora del poder jurídico que la pone como existente, y a primera vista, también, la significación de obligatoriedad que le atribuye el destinatario se conecta a esa virtualidad (Kelsen). El que deba formalizarse «por Decreto» o deba publicarse son actos distintos, con validez, vigencia y eficacia diferentes; aunque no menos importantes, como es que en aquél «se convocarán a su vez elecciones, conteniéndose en el mismo los requisitos que exija la legislación electoral aplicable» (artículo 21.1 del Estatuto (LA LEY 317/1983)).

Desde un punto de vista lógico, si se admite que la disolución no se produce hasta que se formaliza en el decreto o se publica en el boletín oficial, se destruye el derecho conferido al jefe del poder ejecutivo. El tiempo que inevitablemente transcurre entre la adopción de la disolución y cualquier otra actividad posterior (formalización, publicación) consentiría —y aun animaría— la presentación de mociones de censura que vaciarían de contenido la facultad presidencial de disolver por adelantado la cámara que lo eligió. Visto desde el otro lado, si por tramitación de la moción de censura se entiende el momento en que, tras ser registrada, la Mesa la califica, ordena su publicación y se publica en el boletín oficial de la cámara, consentiría —y aun animaría— la adopción de acuerdos de disolución por los jefes de los poderes ejecutivos correspondientes en ese espacio de tiempo para impedir someterse a la exigencia de responsabilidad política.

Si, como parece por todas las informaciones publicadas, la presidenta de la Comunidad de Madrid adoptó el acuerdo de disolución de la asamblea regional antes de que se presentaran las dos mociones de censura de las que se habla también, no hay duda alguna de la correcta disolución anticipada de la cámara legislativa madrileña y la correlativa convocatoria de elecciones autonómicas.

Ojalá, dominados los desbocados sentimientos de contrariedad, el enésimo desmarque de inmadurez política de trasladar su responsabilidad a los jueces y tras la más que probable inadmisión del recurso planteado ante la falta de legitimación e incluso de capacidad de los firmantes, se reconduzca sin más tardanza, ni ruido perturbador, este indeseable, impostado e innecesario conflicto, que daña a la democracia y la convivencia. Y los partidos contendientes y los votantes madrileños citados se ocupen solo de lo que se deben ocupar respecto de las elecciones convocadas para el próximo 4 de mayo.

Germán Gómez Orfanel, Catedrático emérito de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid

«El conflicto se resuelve a favor, por decirlo llanamente, de quien sea más rápido, pero observando unos requisitos y límites»

La esencia de un modelo parlamentario reside en que el gobierno depende del parlamento en la medida en que éste puede obligarle a dimitir, mientras que el gobierno o su presidente tienen la posibilidad de disolver al parlamento, convocando nuevas elecciones. Moción de censura y disolución se convierten pues en elementos antitéticos y excluyentes que pueden entrar en conflicto. Esto es lo que acaba de suceder, y de qué manera, en la Comunidad de Madrid.

El conflicto y la colisión por el empleo de ambos instrumentos jurídico-políticos se resuelve a favor, por decirlo llanamente, de quien sea más rápido, pero observando unos requisitos y límites. Así la Presidenta de la Comunidad no puede acordar la disolución anticipada de la Asamblea, cuando se encuentre en tramitación una moción de censura (artículo 21.2 del Estatuto (LA LEY 317/1983)). Surge la duda sobre el momento en que se inicia tal procedimiento, si con la presentación de la moción en el Registro de la Asamblea o con su admisión a trámite por parte de la Mesa si cumple con los requisitos exigidos. Desde la otra perspectiva, ¿cuándo se produce la disolución que impediría el empleo de la moción de censura?, ¿con la firma del decreto o con su publicación en el BOCM?, lo que determina su entrada en vigor (art. 2 de la Ley 5/1990 (LA LEY 1694/1990) y 42.1 de la LOREG (LA LEY 1596/1985)). Entiendo que la disolución se produce con la entrada en vigor. A partir de ese momento entra en escena la Diputación Permanente y sobre todo los diputados pierden su condición de tales, salvo los que integren dicha institución (art. 14. d) del Estatuto). Además, las normas tienen que publicarse, y el decreto de disolución tiene tal carácter, para que generen seguridad jurídica (artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)). Dicho esto, hay que atender a una importante y seria objeción, la posibilidad de presentar mociones de censura antes de la publicación para impedir que la disolución se haga efectiva, lo cual sería inaceptable y carente de lógica. Aquí se encuentra el núcleo del problema. Gran parte de los juristas consultados ha señalado que con la firma del decreto de disolución se producen efectos inhibidores de posibles mociones de censura posteriores, aunque la disolución, en mi opinión, no haya entrado en vigor. En este escenario hay que situar la actuación del TSJM que no debe enjuiciar los motivos de la disolución, pero si la observancia de requisitos, procedimientos y posibles vulneraciones de derechos fundamentales, pensemos especialmente en el artículo 23 CE (LA LEY 2500/1978), que pueden acabar posteriormente en el Tribunal Constitucional e incluso en el TEDH.

Blanca Lozano Cutanda, Catedrática de Derecho Administrativo y Consejera Académica de Gómez-Acebo & Pombo

«Se distingue nítidamente la facultad de disolución de la convocatoria de las elecciones, y el requisito de la publicación únicamente se requiere para la entrada en vigor de esta última»

El decreto de la Presidenta de la Comunidad de Madrid de disolución de la Asamblea es un ejemplo clásico de los conocidos como «actos políticos o de gobierno». Sobre este tipo de actos han corrido ríos de tinta pues se encuentran en el «punto de fricción» entre el poder ejecutivo y el poder judicial.

La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998) los reconoce como «los actos del Gobierno» y no los exime de la fiscalización por los Tribunales, pero limita su control a tres únicos aspectos: sus elementos reglados, la protección de los derechos fundamentales y la determinación, en su caso, de las indemnizaciones que fueran procedentes.

Los «elementos reglados» son, como ha reiterado la jurisprudencia, los límites o requisitos previos que expresamente les impongan la Constitución o las leyes.

Pues bien, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Madrid (LA LEY 317/1983) reconoce a la Presidenta la potestad de disolución de la Asamblea «previa deliberación del Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad». Esta disolución «se formalizará por Decreto, en el que se convocarán a su vez elecciones». Este decreto surte efectos desde el momento en que se expide, haciendo fe de ello su inscripción en el Registro General de la Cámara.

La convocatoria de elecciones, en cambio, sí requiere la publicación en el diario oficial para entrar en vigor, pues así lo exige la Ley Orgánica 5/1985 (LA LEY 1596/1985) Electoral General al regular los «requisitos generales de la convocatoria de elecciones», lo que por otro lado es lógico dado que se trata de un acto de carácter general que debe ser conocido por los electores. La publicación de los decretos de convocatoria, dice el artículo 42 (LA LEY 1596/1985) de esta Ley, se llevará a cabo «al día siguiente de su expedición» en los supuestos de elecciones en las que el Presidente del Gobierno o del Ejecutivo autonómico «hagan uso de su facultad de disolución anticipada expresamente prevista en el ordenamiento jurídico». Se distingue así nítidamente la facultad de disolución de la convocatoria de las elecciones, y el requisito de la publicación únicamente se requiere para la entrada en vigor de esta última.

Sería absurdo, por otra parte, considerar que estos decretos se someten a la Ley del Procedimiento Administrativo Común como si de simples actos administrativos se tratase. Siguiendo la misma lógica, el decreto de disolución de la Asamblea podría también recurrirse por falta de motivación, por no haber dado audiencia a los grupos políticos afectados o vaya usted a saber por qué.

Agustín Ruiz Robledo, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

«Una interpretación insostenible»

La polémica jurídica sobre si las mociones de censura de Más Madrid y el PSOE impiden la disolución de la Asamblea de Madrid demuestra la vigencia de los versos de Lord Bayron en Don Juan: la verdad es más extraña que la ficción. Por más que he buscado en los manuales de Derecho Constitucional, en las obras especializadas de Derecho Parlamentario y en los tratados sobre el Gobierno; en ninguno he encontrado el problema que nos traemos entre manos. A nadie se le había ocurrido discutir si un decreto de disolución válidamente adoptado puede quedar sin efecto porque antes de su publicación en un boletín oficial se hubiera presentado una moción de censura.

¿Y por qué los especialistas no habían escrito sobre esa posibilidad cuando entre la decisión de un presidente de disolver una asamblea y la publicación del decreto de disolución suelen pasar 24 horas en las que se puede registrar una moción? Es más ¿por qué no hay precedentes? A mi juicio, la repuesta no es otra que la lógica democrática de la división de poderes: la norma que impide disolver un parlamento («acordar» dice el artículo 1 de la Ley 5/1990, de 17 de mayo (LA LEY 1694/1990), reguladora de la facultad de disolución de la Asamblea de Madrid por el Presidente de la Comunidad) cuanto esté en trámite una moción de censura tiene la finalidad de impedir una maniobra del Ejecutivo para evitar su censura y sustitución. Trampas, las justas podríamos decir en el lenguaje llano. Esa y solo esa es su finalidad. Por tanto, y hasta ahora, todos los partidos españoles habían admitido pacíficamente que cuando un presidente decidía, conforme a las competencias que le reconoce el ordenamiento jurídico, la disolución de un parlamento su obligación era preparar las elecciones, no presentar una moción de censura que las evitara. Luego al presentar ahora la moción de censura los partidos madrileños la están usando con un fin para la que no está pensada, tergiversando así su sentido. No andan descaminados quienes califican esa conducta de deslealtad institucional y abuso del Derecho. Apelativos que podrían hacerse extensivos a la convocatoria urgentísima de la Mesa de la Asamblea, posiblemente sin cumplir los trámites del Reglamento parlamentario, para admitir a trámite las mociones.

Por mi parte, puedo seguir dándole vueltas al debate jurídico y admitir la posibilidad de que una moción de censura impida la entrada en vigor de un decreto. Se trataría de un decreto válido, pero que perdería su eficacia gracias a la moción de censura presentada antes de su publicación. No es fácil poner un ejemplo previo de una situación similar. Quizás un decreto de nombramiento de un embajador u otro cargo público que fallece antes de ver su nombre publicado en el BOE. Pero a lo mejor hay muchos más ejemplos y se trata de ignorancia por mi parte o impericia buscando en Internet. Así que admito que es posible que un decreto válido sea ineficaz porque entre su emisión y su publicación haya ocurrido un hecho relevante. En este caso concreto, dos mociones de censura. Pero esas mociones de censura son ajenas a la voluntad de la presidenta que ha decidido disolver la Asamblea «bajo su exclusiva responsabilidad» (art. 21.1 del Estatuto de Autonomía (LA LEY 317/1983)). Por tanto, al hacer depender la eficacia del decreto de disolución no solo de la voluntad de la presidenta, sino también de los grupos parlamentarios se estaría alterando el mandato del Estatuto de autonomía, que tiene su propio procedimiento. Es decir, que desembocamos en un resultado incompatible con el Estatuto y, por tanto, insostenible.

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Carlosjud|12/03/2021 13:35:21
Es un triple análisis muy interesante. Para mí la cuestión de fondo no es la validez/invalidez, eficacia/ineficacia y la entrada en vigor del acuerdo de disolución de la Presidenta de la Comunidad de Madrid. No entiendo como se puede dudar jurídicamente de la validez del acuerdo de disolución cuando todo lo concerniente a éste está perfectamente regulado en la Ley. En mi opinión estrictamente jurídica, y dejando al margen toda consideración política, el problema se centra en la regulación de la moción de censura. Las diferentes leyes electorales, al regular el mecanismo de la moción de censura, han prohibido que durante su tramitación se disuelva la Cámara respectiva pero NO han prohibido que una vez acordada la disolución de una Cámara se pueda presentar una moción de censura, ya sea antes o después de su publicación y entrada en vigor. Dicho de otro modo más claro: 1. La Ley prohíbe que durante la tramitación de una moción de censura se disuelva la Cámara. 2. La Ley NO prohíbe que disuelta la Cámara se presente una moción de censura. Es aquí donde encuentro una falta de regulación de la moción de censura y, en concreto, de su posible concurrencia con una disolución anticipada de la Cámara, pues sólo se regula una de las posibles vertientes de dicha concurrencia pero no la otra. Ante esta falta de regulación de la moción de censura solo puede haber dos interpretaciones de la norma: a) Que disuelta la Cámara no se pueda presentar ninguna moción y en ningún caso (entrando en juego solo la firma del acuerdo, suficiente para su validez aunque no para su eficacia); b) Que disuelta la Cámara se pueda presentar una moción, interpretación esta última que conllevaría otras dos posibilidades: b') Que disuelta se pueda presentar una moción antes de la publicación del acuerdo de disolución (es aquí donde entraría en juego la eficacia y entrada en vigor apuntada por Germán y Blanca); y b'') Que disuelta la Cámara se pueda presentar una moción, incluso después de la entrada en vigor del Decreto de disolución [interpretación (b'') para mí completamente ilógica y contraria al espíritu de la norma vigente y que impediría toda disolución anticipada]. Es aquí donde considero precisa una interpretación del TC sobre la moción de censura en relación con su finalidad, ámbito temporal y concurrencia con la disolución anticipada. Más aún cuando se encuentran en liza los artículos 9.3 y 23 de la Constitución. Para ello creo que es necesario que se concrete la finalidad y ámbito temporal de la moción de censura y las razones que puedan limitar la potestad de disolución anticipada. Me parece que la interpretación b') es la más acertada pero en 2 supuestos específicos: 1) Que se admitan las mociones solo en el caso de que la disolución de la Cámara responda a un intento de evitar la presentacion de la moción de censura y eludir una responsabilidad política ante la Cámara, pues de esta forma se evita también que por plazos se vulnere la prohibición de disolver cuando está en tramitación una moción en trámite; y 2) Que se admitan las mociones posteriores a los acuerdos de disolución cuando esas mociones responden a actos o hechos de un Gobierno susceptibles de responsabilidad política ante la Cámara, acaecidos o conocidos después de la fecha del acuerdo de disolución. Sobre esta cuestión solo conozco una STC, la 81/2012, que precisamente declaró inconstitucional un precepto de una Ley 8/1987 de la Generalidad de Cataluña que prohibía la presentación de mociones de censura después de la disolución, en ese caso, de órganos de Gobierno locales. Notificar comentario inapropiado
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