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Proyecto de Ley de Vivienda, “una opo...

Proyecto de Ley de Vivienda, “una oportunidad perdida”

  • 28-3-2022 | Wolters Kluwer
  • El webinario «La vivienda, situación actual y previsiones legislativas», organizado por el Colegio de Registradores en el marco del 160 aniversario de la Ley Hipotecaria, reunió a expertos en la materia para abordar las líneas maestras y las novedades del nuevo proyecto de ley.
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Rubén M. Mateo.— Negocios que ahora mismo se están desarrollando con normalidad en pisos —de propiedad horizontal y uso no habitacional—, como por ejemplo una academia de inglés o la consulta de un médico, podrían ser nulos y sancionables con multas, recargos tributarios o expropiaciones de salir adelante la proyectada Ley de Vivienda. Así lo expresó el catedrático de Derecho Civil y director de la Cátedra Unesco de Vivienda, Sergio Nasarre. «Otro negocio que estaría en duda sería la posible nulidad de una hipoteca sobre vivienda para financiar algo distinto que no sea su adquisición para vivir en ella. Por ejemplo, hipotecar mi vivienda para financiar los estudios de mi hijo. Pues no, usted está haciendo un gravamen, una actividad distinta a la habitacional. O tampoco se va a poder hacer como posibilidad de ahorro, es decir, comprar una vivienda para cuando los hijos la necesiten», explicó el catedrático, uno de los mayores expertos en materia de vivienda.

Nasarre fue el encargado de abrir la jornada «La vivienda. Situación actual y previsiones legislativas» (cuya grabación íntegra puede consultarse en este enlace), enmarcada en la celebración del 160 aniversario de la Ley Hipotecaria (LA LEY 3/1946). En el webinario, celebrado el pasado 17 de marzo, se abordó el proyecto de ley de vivienda, repasando las líneas maestras y las novedades que incorpora. Además de Nasarre, el webinario, impulsado por el Colegio de Registradores, contó con expertos de la materia como Celia Martínez, letrada del Tribunal Constitucional y Catedrática de Derecho civil, Isabel Cabra, registradora de la propiedad, Basilio Aguirre, director del Servicio de Estudios del Colegio de Registradores de la Propiedad y Vicente Guilarte, catedrático de Derecho Civil, que, además, moderó la jornada. María del Pilar Rodríguez, Censor Interventor del Colegio, presentó y clausuró el webinario.

El planteamiento de la Jornada y su visión del futuro de la vivienda viene propiciado por la aprobación inicial del Anteproyecto de Ley de Vivienda que ha ido transitando, no sin dificultades, por los diversos trámites que en su momento llevarán al BOE, si es que se logra obtener las necesarias mayorías parlamentarias, la proyectada normativa. Durante la jornada se trataron cuestiones como las dudas que desde una perspectiva de competencias constitucionales plantea el contenido de la proyectada norma, que puede chocar con las competencias autonómicas, o el tránsito hacia una nueva concepción sobre la naturaleza de la propiedad privada de la vivienda que en el texto anteproyectado parece deslizar hacia una evidente publificación.

El proyecto de Ley de Vivienda 2022 es, según Nasarre, «otra oportunidad perdida». «Se ha improvisado y se han dado por supuesto cuestiones que vienen de lobbies bancarios. El objetivo de toda ley de vivienda tiene que ser que la vivienda sea asequible. Pero no es nada fácil hacerlo. Una ley de vivienda debería servir para dar coherencia de política multinivel. No lo va a conseguir por diversas razones», explicó. Entre estos motivos se encuentran, a su parecer, la oposición de las Comunidades Autónomas, la falta de coordinación entre normativas de las mismas, una terminología inadecuada o normativa no inspiradora.

«Nos hubiese gustado que ofreciese un marco legal de la vivienda persistente en el tiempo. Esto no lo va a conseguir», añadió el catedrático. Y no lo hará, a su juicio, por problemas de inconstitucionalidad, la falta de asesoramiento de universidades, la falta de discusión con los sectores afectados, la distorsión de la labor de instituciones civiles y la improvisación. «Es una norma improvisada. Si tenía el propósito de hacer la vivienda más asequible, debió fijarse en el proyecto España 2050, que es un proyecto de presidencia del gobierno aprobado hace un año, en marzo de 2021. Esta ley podría haber sido la primera en adaptarse a los objetivos de 2050. No lo va a conseguir porque no prevé nuevas formas de tenencia, ni reglas de cohesión territorial. Únicamente temas urbanísticos. ¿Cuántos aspectos de asequibilidad trata?», se pregunta el experto en Vivienda, quien cree que la proyectada norma «parte de un error grave» porque se dice que debe atender a una función social de la vivienda. «No existe una función social de la vivienda sino de la propiedad. El CGPJ fue demasiado prudente en su informe. Yo creo que lo que pretende la Ley es incivilizar la propiedad privada sobre la vivienda, sacarla del derecho civil y administrabizarla. Y convertirla en un presunto de tenencia tutelada por el Estado», resumió Nasarre, quien advirtió de la nomenclatura utilizada en el Proyecto de Ley de Vivienda no es equiparable a los estándares internacionales.

Una Ley técnicamente «no muy buena»

Para Celia Martínez, letrada del Tribunal Constitucional, se trata de una ley técnicamente «no muy buena», tal y como expresó durante su ponencia, en la que sostuvo que hay un problema de confusión en la norma, mezclando muchos conceptos jurídico públicos y privados, así como falta de claridad y de corrección jurídica, lo que hace aún más difícil analizar la norma desde el punto de vista del título competencial.

«El problema que realmente se plantea, a mi juicio, es que el establecimiento del régimen jurídico en materia de vivienda lo han asumido las Comunidades Autónomas en virtud del artículo 148.1.3, y la competencia del Estado, si pretende fundamentarse en el art. 149.1.1, parece que sería otra cosa distinta que lo que realmente hace esta ley. La interpretación que viene haciendo el Tribunal Constitucional sobre el art. 149.1.1 no habilita al Estado para establecer una legislación básica o una ley de bases, sino solo para regular las condiciones básicas que garanticen el ejercicio del derecho, en este caso el derecho de acceso a la vivienda digna en condiciones de igualdad. El régimen jurídico correspondería más bien a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, no solo nos encontramos con una ley extensa que a primera vista parece exceder de lo que permitiría el art. 149.1.1, sino que el propio legislador en la exposición de motivos hace continuas alusiones a que con esta ley se pretende establecer una legislación básica en materia de vivienda. En todo caso, es el Tribunal Constitucional el que, previsiblemente, tendrá que determinar esta cuestión», explicó Martínez.

Sobre esta mezcla de conceptos, criticados por el CGPJ y la doctrina más autorizada, versó la exposición de la Registradora de la Propiedad Isabel Cabra, quien expuso los principales conceptos abordados en el proyecto, como por ejemplo Vivienda, Infravivienda, Vivienda Digna y Adecuada… Así como otros elementos planteados como los requisitos y esfuerzo económico, requisitos arquitectónicos, ubicación, accesibilidad o uso de energías renovables.

El CGPJ expuso que estos conceptos merecen una crítica parcialmente desfavorable por ser vulgares y no apropiados de una disposición legal, que además no se coordinan con otras disposiciones legales donde si se regulan de otra forma más técnica. Incluso la institución se planteó en su informe si una disposición de carácter estatal es el lugar adecuado para definir la vivienda puesto que puede incidir en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

«Ha criticado el concepto de vivienda, puesto que no se corresponde con las descripciones que se contienen la Ley de Propiedad Horizontal (LA LEY 46/1960) y la Ley de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994). También ha criticado el concepto de infravivienda al considerar que puede tener importantes consecuencias en los contratos arrendaticios ya que a veces se pueden alquilar viviendas que se consideren no dignas conforme a lo dispuesto en esta Ley, con unas rentas mucho más bajas, pero conforme al estado de la vivienda. Incluso puede incidir o tener consecuencias en la contratación privada, porque pueden impugnarse algunos contratos de compraventa por ineficaces ateniendo al objeto, que no se adecue a la definición legal que pueda establecer esta Ley», expuso Cabra.

También critica el CGPJ, por innecesario, definir los gastos de suministros básicos, conceptos que ya aparecen en otras normas como en la Ley de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994) o en la Ley de Propiedad Horizontal (LA LEY 46/1960) que parece que sea su escenario natural. Si comparamos la definición de infravivienda y vivienda digna y adecuada comprobamos que habrá muchas situaciones intermedias que pueden quedar en un limbo jurídico. La definición de vivienda digna y adecuada olvida el elemento simbólico o vínculo entre la vivienda y las personas que la habitan: el concepto de vivienda, expuso la Registradora de la Propiedad, quien advirtió de las criticas que se hacen desde el sinhogarismo, donde se denuncia que personas vulnerables han quedado fuera. «Si bien tienen cuatro paredes y un techo donde refugiarse, no se sienten incluidas aquellas personas que por razones de necesidad están viviendo con familiares, amigos, conocidos, y que, sin embargo, no están recogidos en los supuestos que recoge la Ley porque sí tienen un techo donde refugiarse».

Desde un punto de vista doctrinal también se critica, dijo Cabra, confundir vivienda con residencia cuando son conceptos completamente diferentes. También se han mezclado otra serie de conceptos como domicilio, hogar, o el de morada, concluyó.

Registro administrativo: un difícil encaje

Por su parte, el director del Centro de Estudios del Colegio de Registradores, Basilio Aguirre, abordó durante su ponencia los aspectos que recoge el Proyecto de Ley de Vivienda que pueden tener relación con el Registro de la Propiedad. De este modo, expuso qué puede aportar la institución, que está inserta en el Estado, a la garantía al derecho a la vivienda. Por ejemplo, una función institucional básica de dar publicidad y asegurar la propiedad y demás derechos reales sobre bienes inmuebles a través de la calificación del registrador. Asimismo, el acceso a información gráfica y la recopilación de datos que ofrecen una estructuración estadística que pueden estar al servicio de políticas legislativas.

Aguirre hizo referencias concretas del articulado del proyecto de Ley que pueden permitir la intervención de la función del registro. En primer lugar, citó el artículo 11 de la proyectada Ley, que regula el contenido del Derecho de la Propiedad de la vivienda y establece una serie de deberes y cargas. En su apartado segundo dice que corresponde a las administraciones competentes en materia de vivienda la declaración de incumplimiento de los deberes asociados a la propiedad de la vivienda. «Evidentemente, el incumplimiento de estos deberes debería tener una publicidad a través del registro. No se prevé nada en la ley. Quizás pudiera utilizarse como cauce un mecanismo analógico al que se usa para los expedientes de disciplina», explicó el director del Centro de Estudios del Colegio de Registradores.

Por otro lado, mencionó la previsión recogida en el artículo 16.2 de la Ley que prevé en vivienda protegida la posibilidad de la suscripción de convenios o de conciertos con los registradores de la propiedad. «Esta creo que sí es una medida acertada. Porque es lógico que se utilice el registro de la propiedad como cauce adecuado para la tutela de los intereses públicos y la garantía del destino y de la funcionalidad de la vivienda protegida», consideró.

No obstante, consideró menos favorable la configuración y tratamiento en el artículo 18 de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado. «Teniendo en cuenta las consecuencias que puede implicar, resulta extraño que no se haya previsto un sistema de publicidad registral de estas zonas. Porque hay que garantizar que, si se adoptan medidas como consecuencia de esa declaración administrativa de zona de mercado residencial tensionada, esas medidas se cumplan. Y sin la colaboración del registro es fácil vulnerar esas medidas. Y, en segundo lugar, es necesario que los que consultan la titularidad de una finca, conozcan de manera efectiva las distintas particularidades que la afectan. Entre ellas, puede estar esta declaración administrativa», expuso Aguirre.

Razonable y positiva es, a su juicio, la incorporación en el artículo 31 del Proyecto de Ley en relación a la información que ha de facilitarse a eventuales compradores o arrendatarios de una vivienda, la necesidad de que se incorpore la información registral de la finca. «Hubiera sido también bueno que la Ley hubiera hecho alusión de la posibilidad de utilizar al registrador de la propiedad como experto en toda la dimensión jurídica de la vivienda como auxilio en la información a los consumidores, o a los adquirientes en general de vivienda de cara al proceso adquisitivo», añadió. Asimismo, consideró interesante la regulación que hace la Ley de la garantía de las cantidades entregadas a cuenta cuando se adquiere vivienda en los procesos de promoción inmobiliaria.

Por último, la Ley regula en su disposición adicional primera el registro de contratos de arrendamiento de vivienda y prevé que «estará vinculado a los actuales registros autonómicos de fianza de las Comunidades Autónomas» y al Registro de la Propiedad. «Resulta complejo la regulación de este registro. Porque si se está regulando un registro administrativo en una materia en la que quizás pesan más las competencias de las Comunidades Autónomas que las del propio Estado, ya de por sí la cuestión es enrevesada», expuso Aguirre, quien se preguntó cómo se va se va a conectar con el registro de la propiedad.

«No parece fácil. Aquí, el eterno problema de la publicidad de los contratos de arrendamiento ha sido siempre el de la escasa utilización del Registro de la Propiedad para los casos de los arrendamientos urbanos. Pudiera haberse planteado en la Ley la opción de que se crease una publicidad registral restringida o limitada a los contratos de arrendamiento donde simplemente a través de nota marginal se hiciera constancia de la existencia del contrato y de la persona del arrendatario. Una especie de constancia atenuada que se pudiera llevar a cabo de una manera sencilla mediante una comunicación electrónica. Si efectivamente se habilitaran sistemas de acceso más adecuados de los arrendatarios al registro y los arrendamientos se hicieran constar en el registro de una forma más rápida y económica quizás el Registro de la Propiedad podría desempeñar el papel que la Ley pretende atribuir al registro administrativo de vivienda, al que le auguro un difícil encaje y un más complicado desarrollo práctico», concluyó el director del Centro de Estudios del Colegio de Registradores, Basilio Aguirre.

«No es momento para transitar hacia una concepción estatutaria de la propiedad privada de la vivienda»

Vicente Guilarte, catedrático de Derecho Civil, que también actuó como moderador, quiso expresar sus conclusiones antes del turno de preguntas de los oyentes. En línea con el anterior ponente, hizo hincapié en la necesidad de construir un registro eficaz. «Ese no puede ser un registro administrativo, sin medios, y que se va a nutrir de los censos de fianzas de las Comunidades Autónomas, absolutamente parciales y que dudo proporcionen datos fiables, o de los Registros de la Propiedad, donde apenas hay arrendamientos inscritos. La vía tiene que ser el contrato tipo, el contrato base, incluso obligatorio, Incorporándolo electrónicamente al Registro a través de notas marginales, con costo mínimo y con efectos de publicidad noticia. Se tendría así una base cierta de lo que es el mercado de alquiler sobre la cual calibrar los efectos de las normativas que inciden sobre él. Pero no se quiere utilizar el Registro de la Propiedad y no sé porqué. Construir un registro electrónico solo se puede hacer con una estructura consolidada como es el Registro de la Propiedad que además cuenta con un perfeccionado sistema estadístico, imprescindible a estos efectos», explicó.

Guilarte consideró que no es el momento adecuado para tocar el concepto de la propiedad de la vivienda, convirtiéndolo en una propiedad estatutaria como acaeció hace tiempo con la propiedad del suelo pues el interés general o función social al que sirve la planificación territorial es totalmente distinto al que puede proporcionar la propiedad privada de la vivienda. Tal cambio afectaría a un sustrato básico de nuestro sistema económico como es el ahorro de las familias y su continuidad patrimonial a través de la herencia. «Este no es el momento más adecuado. Y mucho más sin consultar con nadie, y sin saberse donde se va a acabar», concluyó. Guilarte se sumó a las críticas del Proyecto de Ley de Vivienda en tónica con los demás expertos. «En el artículo 11 nos dicen cuáles son las cargas y los deberes, y ahí se desliza una frase que, a mi juicio, puede tener unas consecuencias muy nocivas: uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda. Es decir, es un deber el uso propio y efectivo de la vivienda. ¿Qué quiere decir que el uso sea efectivo? Teniendo en cuenta que previamente se ha configurado tal uso como un derecho que, desde esta perspectiva, como cualquier otro derecho puede o no ejercitarse. Malpensando esto puede ser la base para una expropiación que no debiera compensar un uso inexistente, concluyó Guilarte.

Durante el turno de preguntas se abordaron diversas cuestiones, entre las que destacó, las modalidades de tenencia en Europa, concretamente las de tenencias intermedias. El catedrático de Derecho Civil Sergio Nasarre hizo mención a las de los Países Bajos y Reino Unido, que han funcionado otorgando autonomía y asequibilidad a ese conjunto de personas «demasiado ricas» para ser vulnerables y acceder a una vivienda social, y a aquellas «demasiado pobres» para acceder con libertad a un mercado privado. Asimismo, hizo referencia a Cataluña, que tiene reguladas dos desde 2015, que son la propiedad compartida y la propiedad temporal. «Poder ser propietarios a todos los efectos adquiriendo solo una parte de la vivienda, ya sea un 2% o un 49%, lo que se pueda pagar, o ser también propietario de esa vivienda comprándola por un número de años, en concreto la Ley catalana dice entre 10 y 99 años. Y durante ese tiempo puedes comprar, vender, alquilar, dar herencia…», explicó.

Puede accederse a la grabación íntegra del webinar en este enlace.

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