PRIMERO: Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo desestimación presunta de reclamación sobre responsabilidad patrimonial de la Administración presentada por los recurrentes el 8/7/20, expediente número NUM000.
Planteada la pretensión indemnizatoria con base en la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada existe un cuerpo de doctrina jurisprudencial plenamente consolidado, que declara que esta responsabilidad, de naturaleza directa y objetiva (Vgr. STS de 13 de junio de 1.995 (LA LEY 14596/1995)), exige los siguientes presupuestos:
1) Funcionamiento de un servicio público.
2) Lesión patrimonial.
3) Relación de causalidad entre aquel funcionamiento y esta lesión.
4) Reclamación antes de que transcurra un año desde el evento dañoso o desde su manifestación.
5) Ausencia de fuerza mayor.
La atribución del siniestro al funcionamiento de un servicio público y la relación de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido constituyen los requisitos esenciales en la declaración de responsabilidad de las Administraciones Públicas, para lo cual es requisito previo determinar la competencia de la Administración demandada en el ejercicio de la prestación del servicio público sanitario en el momento en que ocurrió el fallecimiento objeto de autos, lo que lleva a analizar en primer término la alegación de falta de legitimación pasiva invocada por el organismo de la Administración autonómica demandada.
SEGUNDO: Dicho lo que se anticipa, resulta que la falta de legitimación pasiva no se configura propiamente como causa de inadmisibilidad en el art.69b de la LJCA (LA LEY 2689/1998), precepto que alude exclusivamente a la falta de legitimación activa, pero sí puede considerarse como una causa de desestimación del recurso sea en su doble vertiente de falta de legitimación pasiva ad procesum o ad causam, estando en nuestro caso en la segunda de las invocadas al discutirse la titularidad del servicio público del que partió el hecho dañoso (idem STSJ Extremadura de 27-05- 2005).
Se imputa a la Administración demandada un daño antijuridico -fallecimiento de una persona- como consecuencia de una mala gestión de la infección por COVID 19 de la residente en la Residencia Asistida de la Tercera Edad, sita en la Avda. de la Universidad número 60 de Cáceres, Dña. Ángela, partiendo la parte recurrente de un error de diagnóstico de la enfermedad (falso negativo en PCR el 23/3/20 a pesar de síntomas compatibles con COVID 19), falta de medios sanitarios en el Centro para abordar la crisis pandémica en buena medida por las bajas de trabajadores infectados, y, decisión protocolaria de no trasladar a un Hospital a la paciente a pesar de su estado de salud, y que a la fecha del óbito ya habían fallecido 56 residentes en dicho centro.
Para abordar la cuestión relativa a la legitimación pasiva de la Administración autonómica demandada hemos de determinar su efectiva competencia en relación al servicio público socio- sanitario que nos ocupa en el intervalo de tiempo en que se desarrolla el hecho dañoso y que abarcaría desde el día 23/3/20 al 10/4/20. Es un hecho no controvertido que en dichas fechas España se encontraba sometida al estado de alarma decretado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), prorrogado por Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo (LA LEY 4273/2020). En el primero de dichos Decretos quedaban establecidos los siguientes mandatos:
-que la declaración del estado de alarma se adoptó "con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19".
- que la declaración del estado de alarma afectaba a todo el Estado.
- que la autoridad competente era el Gobierno.
- que bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, serían autoridades competentes delegadas, entre otros, el Ministro de Sanidad.
- que el Ministro de sanidad, como autoridad delegada del Presidente del Gobierno quedaba habilitado para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas que, en la esfera específica de su actuación, fueran necesarias para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares, de oficio o a solicitud motivada de las autoridades autonómicas y locales competentes, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso, debiendo prestar atención a las personas vulnerables.
- que cada Administración conservaba las competencias otorgadas por la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estimara necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma.
- que todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedaron bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, si bien las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrían la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento, reservándose el Ministro de Sanidad el ejercicio de cuantas facultades resulten necesarias para garantizar la cohesión y equidad en la prestación del referido servicio.
A la vista de las disposiciones citadas (no afectadas por las STC 148/2021 (LA LEY 97853/2021)) cabe preguntarse si la Administración autonómica tenía legalmente la competencia de gestión de la crisis sanitaria de COVID 19 desatada en el Centro de Mayores El Cuartillo de Cáceres, o dicho de otra manera, si existía algún título competencial -si acaso residual- por el que pudiera imputársele la responsabilidad por el hecho objeto del expediente que nos ocupa, efectuándose así una interpretación extensiva del art. 12.2 del Real Decreto del estado de alarma.
La respuesta a dicha interrogante debe ser negativa como lo prueba el hecho de que la efectiva gestión de este tipo de centros quedó excluida de la competencia de las administraciones autonómicas durante el período de alarma, ejerciéndola efectivamente el Ministro de Sanidad -como autoridad delegada del Gobierno-, y, en este sentido, se dictaron distintas Ordenes en el ejercicio de dicha competencia y en especial la Orden SND/265/2020, de 19 de marzo (LA LEY 3887/2020), de adopción de medidas relativas a las residencias de personas mayores y centros socio-sanitarios ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en la que el Ministro de Sanidad interviene directamente la gestión de las residencias de mayores dictando medidas organizativas para la atención sanitaria de los residentes afectados por el COVID-19; la redacción de la exposición de motivos de dicha Orden es suficientemente clarificadora al respecto: "El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, contempla una serie de medidas dirigidas a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos y a reforzar el sistema de salud pública. En su artículo 4.2. señala que en las áreas de responsabilidad que no recaigan en la competencia de los Ministros de Defensa, Interior y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, será autoridad competente delegada el Ministro de Sanidad. Asimismo, el artículo 4.3 indica que los ministros designados como autoridades competentes delegadas en ese real decreto, quedan habilitados para dictar las órdenes necesarias para garantizar la prestación de los servicios en orden a la protección de las personas. Los mayores, las personas con discapacidad u otros usuarios de residencias y otros centros sociosanitarios se encuentran en situación de vulnerabilidad ante la infección COVID-19 por varios motivos, como son entre otros, que habitualmente presentan edad avanzada; patología de base o comorbilidades; y su estrecho contacto con otras personas, como son sus cuidadores y otros convivientes. Cuando se produce el diagnóstico de un caso de COVID-19 en un centro en el que resida población vulnerable, se pone en marcha la declaración o comunicación de caso que esté establecida, en su caso, por la autoridad sanitaria. La propagación del COVID-19 entre personas vulnerables que viven en residencias de mayores, se está observando en los últimos días, por lo que es necesario avanzar en la adopción de medidas organizativas y de coordinación, orientadas a reducir el riesgo de contagio así como a tratar de la forma más adecuada a las personas que sufran esta enfermedad. Mediante la presente orden, en el marco del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), y con el objetivo de proteger a la población más vulnerable de la infección por COVID-19, se establecen medidas organizativas para la atención sanitaria de los residentes afectados por el COVID-19 y de quienes conviven con ello".
Aparte de lo expuesto, hay que poner de manifiesto que de hecho no fue hasta que se acordó la prórroga del estado de alarma en el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio (LA LEY 8706/2020) (art. 6) cuando se empezaron a otorgar algunas competencias a las Comunidades Autónomas, unas por delegación, considerando al Presidente de la Comunidad autoridad delegada del gobierno, y otras plenas, para decidir la superación de la fase III de la desescalada en las diferentes provincias, islas o unidades territoriales de su Comunidad y, por tanto, su entrada en la «nueva normalidad».
Aparte de todo lo expuesto procede citar algunas resoluciones de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo que si bien dictadas en materia de competencia judicial vendrían indirectamente a apuntar en el sentido de que la competencia para la tramitación y decisión en vía administrativa de reclamaciones como la que aquí nos ocupa serían competencia de la Administración General del Estado; y así, el ATS Sala 3ª secc.1ª de 29/4/20 (LA LEY 33742/2020) en el recurso contra la Orden SND/351/2020, de 16 de abril (LA LEY 5270/2020), por la que se autoriza a las Unidades NBQ de las Fuerzas Armadas y a la Unidad Militar de Emergencias a utilizar biocidas autorizados por el Ministerio de Sanidad en las labores de desinfección para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 se atribuye la competencia a la Sala 3ª del TS por el hecho de que dicha Orden se dictó por delegación del Gobierno de la Nación.
En el reciente ATS Sala 3ª secc.5ª de 20/09/2022 (LA LEY 232347/2022) en relación a desestimaciones presuntas de sendas reclamaciones de responsabilidad patrimonial deducidas ante el Consejo de Ministros y la Junta de Extremadura por los daños económicos soportados como consecuencia de las medidas adoptadas por ambas Administraciones en relación con la gestión de la situación de crisis sanitaria y pandemia ocasionada por el COVID 19 se dice: "Sobre esta cuestión, la Sección Primera de esta Sala se ha pronunciado ya, cuando menos en autos de 3 de febrero y 6 de mayo de 2021, en favor de la competencia de este Tribunal Supremo, sobre la base de lo dispuesto en el art. 2 del Real Decreto 926/20 de 25 de octubre (LA LEY 19800/2020):
"PRIMERO: 1. A los efectos del estado de alarma, la autoridad competente será el Gobierno de la Nación. 2. En cada comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de autonomía, en los términos establecidos en este real decreto. 3. Las autoridades competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11. Para ello, no será precisa la tramitación de procedimiento administrativo alguno ni será de aplicación lo previsto en el segundo párrafo del artículo 8.6 y en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998,de 13 de julio (LA LEY 2689/1998), reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa". SEGUNDO.- Sin necesidad de analizar ahora la problemática que pueda presentar el alcance de tal delegación de competencias, es lo cierto que la Sección Primera ya ha resuelto que de acuerdo con el artículo 12.1 a) de la LJCA (LA LEY 2689/1998) corresponde a la Sala Tercera del Tribunal Supremo el conocimiento y resolución de los recursos que se interpongan contra los actos y disposiciones dictados por los órganos a los que el Gobierno de la Nación ha delegado las competencias en anteriores supuestos de declaración de estado de alarma (Véanse en tal sentido los autos dictados el día 29 de abril de 2020, en las cuestiones de competencia 7 y 8/2020). La acción de responsabilidad patrimonial que aquí se deduce trae causa en decisiones adoptadas por la máxima autoridad de la Junta de Extremadura en el ejercicio de una competencia que no es propia de quien la dicta, sino que le ha sido asignada a través de la delegación articulada en el Real Decreto 926/2020, de 25de octubre (LA LEY 19800/2020), por el que se declara el estado de alarma. Para mantener ahora esa argumentación bastará el considerar aplicable al caso de autos
-delegación entre órganos de diferentes administraciones públicas territoriales- el principio que recoge el artículo 9.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), de que los actos por delegación deben entenderse dictados por el órgano delegante, ello cuando nos encontramos ante el ejercicio de una competencia que no es propia sino que es temporalmente delegada por el Gobierno de la Nación en un órgano de la Comunidad Autónoma y en el ámbito de las importantes medias de control de una pandemia que el Gobierno de la Nación adopta en el marco jurídico del Real Decreto del estado de alarma. En el mismo sentido, autos de 3 de febrero de 2021, dictados en las cuestiones de competencia números31/2020 y 35/2020".
En conclusión, y como corolario de las consideraciones expuestas el recurso debe ser desestimado al entender que la competencia para tramitar y resolver el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial debe corresponder a la Administración General del Estado, a la cual se le notificará esta sentencia a través de la Abogacía del Estado a tenor de lo dispuesto en el art. 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985).