Durante los últimos años el Parlamento de Cataluña ha venido aprobando una batería de leyes para combatir la acuciante problemática socioeconómica de acceso a la vivienda - Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015), de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética; Decreto Ley 1/2015, de 24 de marzo (LA LEY 4632/2015), de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria; y Ley 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial; Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre (LA LEY 20130/2019); Decreto-Ley 1/2020, de 21 de enero (LA LEY 361/2020); Ley 5/2020, de 29 de abril (LA LEY 5956/2020); Ley 11/2020, de 18 de septiembre (LA LEY 16772/2020); y Decreto-ley 37/2020, de 3 de noviembre (LA LEY 20718/2020) - reforzando, redefiniendo y ampliando los instrumentos jurídicos para ello, siendo el último exponente la reciente Ley 1/2022, de 3 de marzo (LA LEY 3680/2022), de modificación de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007), la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) y la Ley 4/2016 (LA LEY 20454/2016) para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.
Una de las medidas más controvertidas que contempla esta normativa es la obligación que se impone a los grandes tenedores de vivienda de ofrecer un alquiler social a los ocupantes de viviendas en riesgo de exclusión residencial, antes de (i) interponer demanda de ejecución hipotecaria o de otro tipo derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria; (ii) interponer demanda de desahucio por impago de rentas o por expiración de plazo; (iii) interponer demanda de desahucio por precario o cualquier otra destinada al desalojo del ocupante sin título jurídico; y (iv) adquirir una vivienda resultante de la consecución de acuerdos de compensación o dación en pago de préstamos créditos hipotecarios sobre la vivienda habitual o antes de la firma de la compraventa de una vivienda que tenga como causa de la venta la imposibilidad por parte del prestatario de devolver el préstamo hipotecario.
Hemos tenido constancia de que en los últimos años la Agencia Catalana de Consumo ha incoado cientos de expedientes sancionadores por valor de más de 15 millones de euros.
Entre las múltiples vicisitudes que ha sufrido esta normativa legal, cabe destacar la Sentencia del Tribunal Constitucional nº16/2021, de 28 de enero, que anuló por inconstitucionales varias de las previsiones legales introducidas por el Decreto-ley 17/2019 (LA LEY 20130/2019), de 3 de noviembre, que ampliaba los supuestos en los que se imponía el alquiler social obligatorio a determinados grandes tenedores de vivienda. El Tribunal Constitucional fundamentó la inconstitucionalidad de dichas previsiones legales en cuestiones meramente formales relativas a la inidoneidad del instrumento legislativo utilizado (Real Decreto-ley) para regular una materia tan sensible y relevante como son medidas que limitan directamente el derecho de propiedad privada, sin entrar en la cuestión de fondo relativa a si se estaba vulnerando el contenido esencial del derecho de propiedad privada o si se respetaba el marco competencial (1) . Acto seguido, el legislador catalán subsanó el defecto formal que viciaba de nulidad la norma, mediante la aprobación de la Ley 1/2022, de 3 de marzo (LA LEY 3680/2022), de modificación de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007), la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) y la Ley 4/2016 (LA LEY 20454/2016) para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, pero recientemente el Tribunal de Garantías ha vuelto a declarar inconstitucionales varios de los preceptos legales de la Ley 1/2022 (LA LEY 3680/2022) por invasión de las competencias estatales en materia de legislación procesal y sobre bases de las obligaciones contractuales, entre cuyos preceptos se encuentran la obligación legal de ofrecimiento de alquiler social antes de interponer una demanda de desahucio por expiración de plazo, una demanda de desahucio por precario o cualquier otra destinada al desalojo del ocupante sin título jurídico, y antes del ejercicio de cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria (Disposición Adicional Primera de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015)).
La reciente declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Primera de la Ley 24/2015 y de otros preceptos legales de esta normativa, fulmina por completo el principio de legalidad proclamado por el art. 25 CE La reciente declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Primera de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) y de otros preceptos legales de esta normativa fulmina por completo el principio de legalidad proclamado por el art. 25 CE (LA LEY 2500/1978), el cual exige la necesaria predeterminación normativa de las infracciones y sanciones y, en estos casos, es evidente la sobrevenida pérdida de validez jurídica de la norma en la que se fundamenta la sanción. Teniendo en cuenta lo anterior, ello debe comportar el archivo inmediato de todos los expedientes sancionadores incoados en aplicación de dicho precepto legal declarado inconstitucional, así como la revisión de los actos administrativos sancionadores y sentencias firmes incluso ejecutadas, , ello de conformidad con lo dispuesto en el último inciso del el art. 40.1 de la LOTC (LA LEY 2383/1979), debiendo pues los damnificados solicitar la revisión de dichos actos administrativos – en vía administrativa o judicial, según corresponda - para conseguir el reintegro de los importes de las sanciones abonadas con sus correspondientes intereses legales. Por lo que respecta al plazo para solicitar el reintegro de dichos importes, si bien el art. 40.1 de la LOTC (LA LEY 2383/1979) no prevé plazo alguno para presentar la solicitud, es de aplicación un plazo de cinco años desde la publicación de la sentencia, por aplicación del art. 512.1 de la LEC (LA LEY 58/2000) sobre revisión de sentencias firmes, al que se remite de forma expresa el art. 102 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), tal y como confirmó en su día la STC nº30/2017, de 27 de febrero.
Aun cuando el Tribunal Constitucional no se pronuncie sobre la constitucionalidad del art. 5.2 de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), que establece la obligación de ofrecer alquiler social antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler, y que constituye la base legal del grueso de los expedientes sancionadores incoados hasta la fecha por la Agencia de Consumo de Cataluña, creemos que es el momento idóneo para solicitar el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en el recurso contencioso-administrativo que se interponga contra la resolución sancionadora que ponga fin a la vía administrativa por ser evidente que resultan aplicables también a este precepto legal (art. 5.2) los vicios competenciales apreciados por el Tribunal de Garantías. Si bien es cierto que la facultad de plantear dicha cuestión de inconstitucionalidad le corresponde a la autoridad judicial conforme a lo dispuesto en el art. 5 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985), debe tenerse en cuenta que la negativa por el tribunal a plantearla sin la debida motivación abre la vía al recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en el art 88.2d) de la LJCA (LA LEY 2689/1998), que dispone que existe interés casacional objetivo cuando la resolución que se impugna resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
Otra vía de defensa que se puede articular con éxito en estos procedimientos sancionadores es la siguiente. Nótese que la inmensa mayoría de los cientos de expedientes sancionadores que la Administración está incoando a grandes tenedores de vivienda por no cumplir la obligación legal de ofrecer un alquiler social a personas vulnerables se incardinan en el tipo infractor del art. 331-5.c) de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de Consumo de Cataluña (LA LEY 15615/2010), que reza así:
«Son infracciones por incumplimiento de obligaciones o prohibiciones contractuales legales:
(…)
c) Incluir en los contratos cláusulas o realizar prácticas que excluyan o limiten los derechos de las personas consumidoras.»
Se plantea la duda de si la falta de ofrecimiento de un contrato de alquiler social constituye una infracción de los derechos de las personas consumidoras, y más concretamente, si encaja en este concreto tipo infractor.
Sobre esta interesante cuestión se ha pronunciado recientemente la Sentencia nº209/2024, de 15 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº4 de Barcelona. Resumidamente, se trata de un caso en que la Agencia Catalana de Consumo impuso una sanción de carácter grave por importe de 25.000 € a un gran tenedor de viviendas por no haber ofrecido un contrato de alquiler social a un ocupante sin título y en situación de riesgo de exclusión residencial de una de sus viviendas al que había demandado en un juicio de desahucio por precario, por incumplir la obligación prevista en la Disposición Adicional Primera, apartado 1.c) de la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015). La Sentencia declara que los actos que se atribuyen al administrado recurrente de la sanción no encajan en el tipo infractor por el que se le pretende sancionar, ya que no existe una relación de consumo entre el titular de la vivienda y el ocupante, ni negocio jurídico alguno entre ellos al ocuparse la vivienda sin título jurídico, ni ostenta este último la condición de consumidor o usuario.
La Sentencia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado arriba firmante por vulneración del principio de tipicidad (art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978)), anulando y dejando sin efecto la resolución sancionadora impugnada de importe de 25.000 €, con devolución por parte de la Administración demandada, en caso de haber sido cobradas, de las cantidades abonadas por la actora en dicho concepto sancionador, más los intereses legales, y con imposición de costas a la Administración sancionadora demandada.
A juicio de la Administración sancionadora, dichos hechos suponen la comisión de una infracción administrativa tipificada en el art. 331-5.c) del Código de Consumo de Cataluña consistente en realizar prácticas que excluyen o limitan los derechos de las personas consumidoras, en relación con el art. 5.2 y la D.A.1ª Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015).
Consideramos que existe en este caso un error en la calificación jurídica del tipo infractor en virtud del cual se sanciona al administrado
Sin embargo, a nuestro juicio, consideramos que existe en este caso un error en la calificación jurídica del tipo infractor en virtud del cual se sanciona al administrado. Esto se debe a los siguientes motivos: por un lado, poque existe un régimen sancionador especial, específico y propio en materia de vivienda que tipifica precisamente esta conducta; régimen que indudablemente resulta más adecuado aplicar que el marco general de la normativa de consumo, la cual se ve totalmente desplazada por mor del principio de especialidad normativa ratione materiae derivado del art. 8 Código Penal (LA LEY 3996/1995). Por otro lado, la infracción tipificada en el art. 331-5.c) CcC es demasiado genérica, ambigua e incompleta, lo que la convierte en un tipo infractor en blanco, en tanto que no describe de forma clara, precisa y detallada los elementos del tipo esenciales que deben reunirse para apreciar su infracción: ¿qué tipo de contratos? ¿qué características deben reunir dichas cláusulas? ¿qué tipo de prácticas estarían incluidas? ¿qué puede entenderse por exclusión o limitación de tales derechos?, siendo totalmente imposible determinar si una conducta constituye dicha infracción con tal insuficiente descripción. Y, por último y a pesar de lo anterior, la subsunción de los hechos consistentes en la falta de ofrecimiento de alquiler social en dicha infracción es fruto de una interpretación extremadamente forzada e impropia, de forma que no hay un encaje natural de los hechos en el tipo, con la consiguiente vulneración del principio de tipicidad que ello provoca.
A juicio de los órganos jurisdiccionales, la ya citada Sentencia nº 209/2024 declara que la aplicación del art. 331-5.c) CcC supone una infracción del principio de tipicidad en tanto que “resulta obvio” (utilizando palabras de la Sentencia) que dicha infracción no es de aplicación a los actos que se le atribuyen al administrado. Y, en la misma línea, se pronuncia la reciente Sentencia nº 284/2024, de 11 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona, al establecer: “El art. 331-5.c) del Código de Consumo de Catalunya, por el que ha sido sancionada la ahora recurrente, no tipifica como infracción el incumplimiento por la empresa de sus obligaciones sino las prácticas que excluyan o limiten los derechos de las personas consumidoras. (…) Dado que el tipo infractor sanciona la vulneración de derechos de las personas consumidoras y la conducta acreditada consiste en el incumplimiento de determinada obligación de la empresa, debe darse la razón a la parte recurrente en que se ha vulnerado el principio de tipicidad, en tanto que los hechos acreditados no son subsumibles en el tipo infractor aplicado”.
Aun cuando esta Sentencia no constituye doctrina jurisprudencial, es probable que este criterio jurídico se extienda en los tribunales y provoque un «efecto dominó», anulándose cientos de expedientes sancionadores incoados a grandes tenedores de vivienda por la Agencia Catalana de Consumo por incurrir en este error de tipo que vicia de nulidad el procedimiento sancionador.