I. Introducción
Lo primero que procede poner de manifiesto es que el presente artículo no es sino un simple comentario doctrinal sobre una normativa recientemente promulgada, que es la Ley 4/2024, de 8 de noviembre (LA LEY 25184/2024), básica de agentes forestales y medioambientales. Se trata, en cualquier caso, de una disposición legal de especial trascendencia, por cuanto que tiene como objetivo poner cierto orden en una materia, y en su correspondiente sector profesional, relacionados con el medio ambiente y que necesita ese orden. Tiene que ver con una temática que -por razones de diferente tipo y que ahora no vienen al caso-, se ha visto envuelta en polémicas, dificultades y conflictos de diferente naturaleza.
De todas formas, y como normalmente suele suceder, será el propio proceso de aplicación y desarrollo de la norma controvertida, bien a través de disposiciones legales complementarias o de la jurisprudencia, el que acabará dando un contenido estable a la materia y firmeza a las novedades contenidas en la Ley.
II. Visualización de la materia
El artículo 20. 2º, último del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (LA LEY 2938/1981), regulador de la especialidad de medio ambiente, establece que para la adecuada actuación de la citada especialidad en el seno del Ministerio Fiscal, «…se le adscribirá una Unidad del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, así como, en su caso, los efectivos necesarios del resto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que tengan competencias medioambientales, de conformidad con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LA LEY 619/1986). Igualmente, podrán adscribirse los profesionales y expertos técnicos necesarios para auxiliarlo de manera permanente u ocasional. La Fiscalía podrá recabar el auxilio de los agentes forestales o ambientales de las administraciones públicas correspondientes, dentro de las funciones que estos colectivos tienen legalmente encomendadas».
Tal como se acaba de ver, el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (LA LEY 2938/1981) prevé -según se desprende de su propia lectura-, la intervención de una pluralidad de fuerzas policiales en la investigación de temas de medio ambiente, empezando por el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA) y cuya coordinación corresponde al Ministerio Fiscal. Así lo asevera, además, la propia norma dado que la Fiscalía de Medio Ambiente constituye una unidad coordinadora de la Fiscalía General del Estado (1) . De hecho, parece, además, que no se excluye de esa labor investigadora ninguna fuerza policial de las existentes en actualmente en España.
Hay un interesante paralelismo entre el incremento del número de fuerzas policiales investigadoras en medio ambiente y, paralelamente, la tendencia expansiva de sus intervenciones
Hay, además, un interesante paralelismo entre el incremento del número de fuerzas policiales investigadoras en medio ambiente y, paralelamente, la tendencia expansiva de sus intervenciones. Así, resulta sorprendente observar la tendencia consistente en el aumento del número de fuerzas y la mayor involucración en la temática ambiental de las instituciones policiales que nunca antes habían intervenido en ese campo, y que ahora lo hacen de una manera abierta.
Es decir, hoy prácticamente todo tipo de policía interviene en temas ambientales, aunque nunca se hubieran intervenido con anterioridad. De hecho, tal como adelantaba, creo que no hay ningún tipo de policía que no esté, expresa o tácitamente, llevando a cabo investigaciones ambientales en el presente momento. Lo que facilita la posibilidad de llevar a la práctica lo previsto en el artículo del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (LA LEY 2938/1981) acabado de citar en el párrafo primero del presente trabajo.
Sorprendentemente, también, se trata de una intervención que aumenta paulatinamente y ese aumento no es consecuencia de que se vaya produciendo un incremento de competencias ambientales entre los diferentes tipos de policía española especializada en medio ambiente. Más bien parece deberse al aumento de la carga de trabajo que se viene repitiendo desde hace tiempo en esta materia.
Hay que admitir, sin embargo, que se han producido muchas novedades al respecto en los últimos años como consecuencia del lógico incremento de la regulación de los delitos contra el medio ambiente en el Código Penal español. De hecho, es posiblemente la especialidad penal que más ha aumentado en los años recientes, tanto a nivel de continente como de contenido. Parte de lo cual es debido a la transposición de la normativa penal-ambiental comunitaria, de la que proceden muchas de las nuevas normas penales existentes en nuestro Código.
Partiendo, por lo tanto, de esos presupuestos, es comprensible que cualquier nueva regulación en el ámbito policial ambiental resulte de sumo interés a los lógicos efectos de clarificación de la materia, así como con el fin de afrontar los nuevos desafíos que todas estas novedades conllevan.
Dicho esto, quizás uno de los supuestos de mayor interés al respecto, y en el presente momento, es la reciente promulgación de la nueva Ley 4/2024, de 8 de noviembre (LA LEY 25184/2024), básica de agentes forestales y medioambientales, precisamente por esa posibilidad clarificadora e interpretativa acabada de referir. Si, además, se toma en consideración el tipo de dificultades que entraña el ejercicio de las actividades profesionales propias de los agentes forestales, y que ha sido uno de los elementos determinantes de la promulgación de la nueva Ley, la trascendencia de la norma queda en evidencia. De ahí, por lo tanto, su importancia.
Huelga poner de manifiesto que el análisis de la normativa que ahora se inicia va a venir exclusivamente referida a las funciones desempeñadas por parte de los agentes forestales con relación a la administración española y a los órganos judiciales -jueces y fiscales-, en sus labores investigadoras, tanto administrativas como penales. Lo cual supone que parte de normativa prevista en la Ley no va a ser objeto de análisis, sin que en modo alguno ello suponga desmerecer la importancia de la norma, ni de parte de ella. Es evidente que existen aspectos relacionados, por ejemplo, con la uniformidad de los agentes forestales (2) que tiene una relevancia limitada en las investigaciones, especialmente en las penales. Otros aspectos o perspectivas, tales como la estrictamente funcionarial, la seguridad laboral y prevención de riesgos (3) , jubilaciones (4) o la labor de los agentes forestales en emergencias (5) , etc., que carecen de relevancia en contexto cuyo examen ahora se inicia.
III. Aspectos a tomar en consideración sobre los agentes forestales, partiendo del tenor expresado en el preámbulo de la nueva ley
Lo primero que procede destacar es la enorme variedad de agentes forestales y/o ambientales que existen en España (6) . La nueva Ley explica la razón de esa variedad. Según su Preámbulo, y tal como se desprende de lo previsto en la Constitución española (LA LEY 2500/1978), y en lo que a medio ambiente y agentes forestales se refiere, «las Comunidades Autónomas asumieron competencias en la ordenación del territorio, los montes y aprovechamientos forestales, la gestión del medio ambiente, las aguas, la pesca, acuicultura y caza, entre otras. Asimismo, también se traspasó el personal que formaba el Cuerpo de Guardería Forestal del Estado.»
Pues bien, ese planteamiento legal ha dado lugar al establecimiento de un sistema nada homogéneo y menos aún coherente. El Estado, las diferentes Comunidades Autónomas, y también algunas ciudades, han creado sus propios sistemas de agentes forestales con sus correspondientes organizaciones, particularidades e »denominaciones (7) . Esto ha dado lugar, tal como se desprende de la nueva Ley -promulgada gracias a las competencias legislativas del Estado en lo que a esta temática se refiere (8) -, a que se haya producido un importante nivel de confusión en la materia. Lo cual es perfectamente lógico considerando, como se decía, la variedad de instituciones y de formas organizativas que respecto a los agentes forestales se ha venido estableciendo a lo largo del tiempo en nuestro sistema legal.
Consecuentemente, el objeto primordial de la Ley es el de establecer orden al respecto. Según el Preámbulo, «Es por ello por lo que el objeto de esta ley es el establecimiento de un régimen jurídico para los agentes forestales y medioambientales independientemente de la administración a la que se encuentren adscritos. La finalidad última reside en que los agentes forestales y medioambientales desempeñen de forma adecuada sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes de naturaleza forestal y ambiental, como agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. Y más cuando sus funciones también inciden en ámbitos tan importantes como en materia de protección civil o en la cooperación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y otras administraciones» (9) . Se trata de una vieja aspiración de los diferentes colectivos que integran los agentes forestales, en general (10) , y que vienen reivindicando desde hace algunos años (11) .
Lo que se busca con la nueva Ley, por lo tanto, es el establecimiento de un sistema que permita actuar a los agentes forestales, y otras instituciones policiales de naturaleza similar, con independencia de las administraciones a las que puedan estar adscritos
Lo que se busca con la nueva Ley, por lo tanto, es el establecimiento de un sistema que permita actuar a los agentes forestales, y otras instituciones policiales de naturaleza similar, con independencia de las administraciones a las que puedan estar adscritos, en coordinación con otros sectores policiales españoles, igualmente competentes en medio ambiente. Lo cual resulta -lógicamente-, tanto deseable como positivo, por razones en las que no es necesario abundar.
IV. Planteamientos en los que se buscan soluciones respecto a temas que pudieran provocar problemas de operatividad
A lo largo del tiempo, y hasta que lo ambiental empezó a adquirir carta de naturaleza en España, ni la existencia de un concepto muy amplio de agentes forestales generaba excesivos problemas, ni, tampoco, los han suscitado las funciones generales que tradicionalmente han tenido atribuidas.
La razón de ello tiene su lógica. En primer lugar, porque toda esta temática era nueva, y aunque la institución de los agentes forestales tuviera importantes antecedentes históricos (12) , tampoco se trataba de una institución especialmente conflictiva, aspecto este que está cambiando en los últimos años, tanto a nivel externo (13) como interno (14) . Pero es que no hay que olvidar, además, que prácticamente todo el Preámbulo de la Ley, y su correspondiente articulado, están glosados con amplias e importantes referencias a normas complementarias, amén de jurisprudencia, que permiten hacer uso de instrumentos clarificadores a los efectos de afrontar cualquier duda que pudiera suscitarse al efecto.
Es cierto que aparecen supuestos competenciales particulares en la norma examinada que pueden requerir alguna aclaración, si bien se trata de casos externos a la problemática, tradicionalmente más compleja, y a la que acto seguido me referiré.
Para comenzar, en línea con lo dicho y según se desprende del artículo 5, existen dos opciones principales en el quehacer profesional de los agentes forestales. Una de ellas serían la opción administrativa -según estadísticas del Ministerio del Interior, el 93,8 de los casos serían administrativos (15) -, respecto de la cual los agentes forestales deben de rendir cuentas ante la administración. La otra opción sería la penal, centrada en tal caso en la autoridad judicial, que comprendería el 6,2 de los casos (16) , y entendida como tal la propia de jueces o fiscales. Estas dos opciones parten de un principio elemental en virtud del cual la información de naturaleza penal, por ser básicamente judicial, y por ende preeminente (17) , solamente se proporcionará a la autoridad judicial y no a la administración, sino más bien todo lo contrario. Es decir, la administración deberá de suspender toda actividad a partir del momento en que simplemente se vislumbre la posibilidad de que el hecho cometido, o ausencia de actuación, constituya un delito.
A su vez, la norma proporciona toda una serie de opciones o posibilidades que con frecuencia serán aplicables tanto a las investigaciones de carácter penal como administrativas, si bien de tratarse de cualquiera de ellas —penal o administrativa— la vía debe de quedar expedita a los efectos que legalmente proceda (18) .
No obstante, lo que no es en modo alguno concebible es que, en caso de dudas, esas mismas dudas degeneren en planteamientos reivindicativos y enfrentamientos institucionales entre miembros de cuerpos policiales, inconcebibles en un Estado de Derecho, por ser más propio de una perspectiva sindical mal entendida, que del contexto judicial propiamente dicho.
1. La intervención en el ámbito policial-penal
Quizás uno de los problemas más importantes que se suscitan en la práctica, es la intervención de los agentes forestales en supuestos de actuación policial penal, que es, probablemente, donde más hace falta profundizar. Sin duda se trata de los supuestos más frecuentes que acontecen en el día a día del quehacer policial.
De entrada, cuando los agentes forestales estén actuando, profesionalmente, se entiende, en el contexto administrativo, que es lo que ocurre en la mayoría de los casos, responderán ante sus superiores de los resultados de su intervención. El esquema administrativo aquí es perfectamente claro y las soluciones a los problemas que se susciten deberán de ser resueltas dentro de ese preciso contexto y por la normativa que lo regula (19) .
Cuando estén actuando, sin embargo, en el contexto judicial porque se trata de hechos de posible contenido criminal, en tal caso, serán las autoridades judiciales, es decir los jueces y los fiscales, las autoridades ante las que deberán responder.
Ahora bien, la pregunta que indefectiblemente se suscita es ¿cuál sería el esquema legal desde el que deberán actuar los agentes forestales?
La cuestión es sin duda importante. Me explico. En los años previos a la promulgación de la Ley ahora analizada, una de las quejas más recurrentes por los agentes forestales era el hecho de que, en ocasiones, los asuntos penales pasaban, en primer lugar, a las autoridades administrativas. A su vez, y con frecuencia, las investigaciones penales llevadas a cabo por los agentes forestales no lograban atravesar el filtro impuesto por sus superiores administrativos, que, en ocasiones, procedían, además, del entorno político y que, muchas veces, ni tan siquiera eran agentes forestales. Es decir, en tales casos, la variada normativa de régimen interior elaborada por distintas administraciones obligaba a los agentes forestales a dar cuenta a las autoridades administrativas previamente, que eran quienes finalmente decidían si la investigación pasaba al juez o al fiscal, o no. Lo cual suponía, en la práctica, una tergiversación del sistema, por cuanto que la decisión final sobre la investigación penal iniciada no correspondía al juez o al fiscal, sino a la administración, generalmente forestal que, en ocasiones, además, no tenía tan siquiera conocimientos jurídicos.
Al margen de los problemas que tal tipo de supuestos implicaban, y que con frecuencia acababan dando lugar a verdaderos dislates, con excesos e irregularidades por las dos partes implicadas (20) , es evidente que lo procedente era buscar una solución a semejante problemática. Es evidente, también, que la redacción de la Ley ofrecía una oportunidad propicia para poner cierto orden a tan perturbadora situación.
La solución que la nueva Ley ha encontrado no está carente, sin embargo, de complicaciones y dificultades. Pues bien, el artículo 4.1 c) 2º establece en su redacción actual, que:
«2.º En el ejercicio de sus funciones como Policía Judicial genérica efectuarán las primeras diligencias de prevención, necesarias para comprobar los delitos y descubrir a los delincuentes de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora de la Policía Judicial y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 282 y 284 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Cuando tuvieran conocimiento de hechos que pudieran ser constitutivos de delito deberán ponerlos en conocimiento de la Autoridad judicial o del Ministerio Fiscal, a través del procedimiento que determinen los órganos en cuya estructura se integren y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882).»
Cuando en el párrafo segundo se subraya —y repito lo dicho—, que «Cuando tuvieran conocimiento de hechos que pudieran ser constitutivos de delito deberán ponerlos en conocimiento de la Autoridad judicial o del Ministerio Fiscal, a través del procedimiento que determinen los órganos en cuya estructura se integren y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882)», la solución expuesta no parece del todo conforme con los principios básicos aquí expuestos. De entrada, no parece que la norma establezca posibilidades que permitan un control administrativo previo a la transmisión de datos delictivos desde los agentes forestales al poder judicial. Es cierto que esa puesta en conocimiento se llevará a cabo «a través del procedimiento que determinen los órganos en cuya estructura se integren», es decir, órganos en esencia administrativos. Afortunadamente, acto seguido se añade que todo ello se llevará a cabo «de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882)», lo que parece que puede enderezar las cosas en el sentido correcto.
Aun así, no queda en modo alguno claro cuál va a ser en rol de la administración en este proceso evolutivo, dado que la comunicación se realizará «a través del procedimiento que determinen los órganos en cuya estructura se integren», y esa estructura, a la que los agentes forestales están adscritos, es generalmente administrativa. Partiendo de ese presupuesto, y aun a pesar de la referencia a la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), parece prácticamente inevitable que la autoridad administrativa acabe teniendo conocimiento de los supuestos penales en cuestión, previamente investigados por los agentes forestales, cuyo conocimiento debería de corresponder exclusivamente a jueces o fiscales. Lo cual parece que, prima facie, no solamente es dudoso, sino inaceptable. Cuestión aparte sería si, aprovechándose de esa circunstancia y esa redacción legal, la autoridad administrativa interfiriera de alguna forma, en ese proceso penal. En tal caso, posiblemente se incurriría en algún supuesto delictivo de los previstos en los artículos 404 (21) o 408 (22) , entre otros, del Código Penal.
A su vez, entre las facultades de los agentes forestales que vienen previstas en el artículo 5.1 d), se habla de la posibilidad de:
«d) Adoptar las medidas de carácter cautelar que resulten proporcionales y necesarias, en los casos en que así esté contemplado en la legislación vigente, para evitar la continuidad del daño ocasionado por la actividad presuntamente infractora, incluyendo el decomiso.
Dichas medidas se pondrán de forma inmediata en conocimiento de la unidad administrativa a la que se encuentren adscritos, así como del órgano encargado de la tramitación del expediente sancionador que corresponda a través del acta correspondiente y, en su caso, de la autoridad judicial o del Ministerio Fiscal.
El depósito de los elementos decomisados deberá producirse en condiciones que garanticen su identificación inequívoca, conservación e integridad.»
Tal como está redactada la norma es evidente que esas medidas cautelares serán puestas inmediatamente en conocimiento de la administración «y», en su caso, de la autoridad judicial. Probablemente, el problema radica en que se ha hecho uso de la conjunción copulativa «y», lo que lleva a pensar que siempre habrá que pasar indefectiblemente por el «tamiz» previo de la administración, llegando al poder judicial solamente cuando proceda. Otra cosa hubiera sido si en lugar de la citada conjunción copulativa se hubiera hecho uso de la conjunción disyuntiva «o», lo que permitiría comunicar a una u otra autoridad, según procediera o no.
En cualquier caso, cabría concluir, con la misma argumentación que se ha utilizado con anterioridad, amén del consabido principio de la preeminencia del procedimiento penal sobre el administrativo.
2. Colaboración con las fuerzas y cuerpos de seguridad
Si hay algo esencial en esta temática es la colaboración policial. La complejidad de la temática ambiental es extraordinaria y su crecimiento, desde su plasmación en el Código Penal en el año 1983 (23) , ha sido de importantes proporciones. Se dice, con razón, que es una materia en la que no sobra nadie y en la que todo el mundo policial desempeña su correspondiente rol. Es por ello, por lo que el artículo 6 de la Ley establece la necesidad de actuar en un indefectible marco de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (24) y con respeto a su legislación (25) .
Precisamente una de las labores de la Unidad de Medio Ambiente de la Fiscalía General del Estado es atender a esa temática, a los efectos interpretativos correspondientes, habida cuenta precisamente de la presencia de un importante número de instituciones policiales en la propia sede de la Fiscalía. Bien entendido, no obstante, de que no se trata de realizar labores de arbitraje ni de supuestos similares en casos de conflicto ante el argumento de una superioridad mal entendida, que pueden conducir, por otra parte, a la exigencia responsabilidades disciplinarias o incluso penales.
3. La Unidad de Criterio
Aunque la unificación puede parecer algo irrelevante o estar basada en una perspectiva meramente burocrática, es, sin embargo, algo esencial. Y es esencial desde el momento mismo en que se busca la lógica y esencial aplicación de la legislación ambiental, penal o no penal, sin diferencias ni fisuras. Sin duda, esa unidad de criterio es un elemento básico en cualquier investigación que verse sobre irregularidades en temas de medio ambiente, tanto sean penales como no penales, constituyendo, además uno de los principios fundamentales en los que se basa el funcionamiento del Ministerio Fiscal, según la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) (26) .
V. Breve reflexión final
Al margen de insistir en todas y cada una de las aseveraciones hasta ahora efectuadas, la unidad de criterio es algo en lo que insiste la Fiscalía constantemente y en lo que se ha estado trabajando con asiduidad, desde las demoliciones penales, cuya naturaleza jurídica había que determinar en el momento en que se introdujeron en el Código, hasta las electrocuciones de aves en líneas de alta tensión, que es una de las novedades más perturbadoras de las planteadas en los últimos años en la práctica ambiental, por poner solamente un par de ejemplos.
Por lo demás, y sin necesidad de profundizar, es evidente que difícilmente se puede conseguir una eficaz unidad de criterio a través de los superables modelos híbridos actuales, tanto en lo que se refiere al contexto judicial como policial, tal como se puso de manifiesto en el debate habido con los representantes de la correspondiente comisión del Senado que visitaron la Fiscalía en febrero de 2017, con la asistencia del Fiscal General del Estado (27) . Es evidente, también, que la solución lleva, casi necesariamente, a dar un paso más hacia adelante en el desarrollo del sistema, cualquiera que sea lo que ello implique. Sin duda la Ley aquí debatida está en esa línea, si bien no es sino un elemento más en la búsqueda de un modelo más justo y eficaz.