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1. Objeto del proceso y posiciones de las partes.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes se trata de una impugnación de carácter competencial pues el abogado del Estado entiende que los preceptos impugnados exceden de las competencias de la Comunidad foral en materia de derecho civil y son contrarios a las que, en todo caso, corresponden al Estado conforme al art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Concretamente, se consideran vulneradas las competencias exclusivas estatales en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos, de fijación de bases de las obligaciones contractuales y de establecimiento de las normas para resolver los conflictos de leyes. La única excepción a tal planteamiento procesal es la impugnación de los párrafos segundo y tercero de la ley 495, pues, según el recurrente, el párrafo segundo, además de vulnerar las bases de las obligaciones contractuales, no constituiría un desarrollo constitucionalmente admisible del derecho civil foral conforme al art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), y el párrafo tercero sería contrario a las competencias estatales en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE. (LA LEY 2500/1978)

Al recurso se han opuesto las representaciones procesales del gobierno y del Parlamento de Navarra, considerando que las normas impugnadas responden a un ejercicio adecuado de las competencias de la Comunidad foral, reconocidas en el art. 48 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto (LA LEY 2233/1982), de reintegración y amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA (LA LEY 2233/1982), en adelante). A ello han añadido que muchos de los preceptos ahora impugnados ya se incluían en la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo (LA LEY 269/1973) (FN, en lo sucesivo) aprobada por la Ley 1/1973, de 1 de marzo, o bien han sido regulados por otras comunidades autónomas con competencia en materia civil, sin generar controversia alguna. Asimismo, el letrado del gobierno foral ha alegado el carácter histórico de la competencia de Navarra en materia de derecho civil, de suerte que esa competencia no estaría limitada por lo dispuesto en el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), sino solamente por las competencias del Estado inherentes a la unidad constitucional en los términos del art. 2.2 LORAFNA (LA LEY 2233/1982).

2. Objeto y contenido de la disposición impugnada.

Expuesto lo anterior, procede referirse brevemente al contenido de la norma parcialmente impugnada en este proceso.

El FN (LA LEY 269/1973) constituye, según la exposición de motivos de la Ley 21/2019, un texto completo que contiene disposiciones relativas a todas las materias en las que tradicionalmente se ha dividido el derecho civil o privado: persona, familia, sucesiones, propiedad y contratos. Esa misma exposición de motivos advierte que, desde la promulgación de la Ley Foral 5/1987, de 1 de abril (LA LEY 691/1987), por la que se modificó su texto para adaptarlo al marco constitucional, han transcurrido más de treinta años a lo largo de los cuales la sociedad navarra ha experimentado profundas transformaciones que no han tenido un reflejo adecuado en su derecho privado. Ello ha generado, sigue diciendo la exposición de motivos, un alejamiento entre la realidad social y la regulación de las instituciones civiles. El Parlamento de Navarra ha venido siendo consciente de la necesidad de abordar soluciones en este ámbito del derecho, pero ha optado durante este período por hacerlo de modo puntual mediante la técnica de las leyes especiales que, sin embargo, no han conseguido acercar de forma completa, correcta y satisfactoria el derecho civil a su sociedad. Dicho acercamiento pretende ahora alcanzarse a través de esta ley foral, que tiene por objeto actualizar el FN (LA LEY 269/1973) mediante la modificación y desarrollo de sus instituciones y la consiguiente regulación de las conexas y derivadas de las ya contenidas en su texto, con arreglo a los principios informadores peculiares del derecho foral navarro. Según la exposición de motivos, "La protección de todas las personas en su individualidad y en sus relaciones familiares, convivenciales y patrimoniales de carácter privado, desde el respeto a su libertad civil -y con especial atención a la menor edad, discapacidad, dependencia, mayor edad o cualquier otra situación vital que lo requiera-, constituye el objetivo de la actualización y pasa a constituir el eje vertebrador del Fuero Nuevo (LA LEY 269/1973), que mantiene sus 596 leyes, si bien ahora divididas en un libro preliminar y cuatro libros".

En cuanto a su fundamento competencial se afirma que "La Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva de carácter histórico en materia de Derecho Civil Foral y, consiguientemente, para su conservación, modificación y desarrollo, así como para articular las normas del proceso que se deriven de dicho derecho sustantivo en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y en los artículos 149.1.6 y 8 de dicha norma fundamental y el artículo 48.1 y 2 de la LORAFNA".

La parte dispositiva de la norma consta de tres artículos y de una parte final. El art. 1 detalla en qué forma quedan modificadas las rúbricas y la composición de los distintos libros, títulos y capítulos del FN (LA LEY 269/1973) a los que alcanza la reforma. El art. 2 da nueva redacción a las distintas leyes que son objeto de modificación y el art. 3 suprime la disposición adicional del FN (LA LEY 269/1973) que había sido añadida por la Ley foral 5/1987, de 1 de abril (LA LEY 691/1987).

3. Precisiones previas.

Expuestas las posiciones de las partes en el proceso y el contenido de la norma impugnada, antes de comenzar a analizar el fondo del asunto, resulta necesario realizar una serie de precisiones.

a) No pueden ser tomados en cuenta los argumentos relativos a que alguna de las disposiciones impugnadas ya se incluían en la Compilación de 1973 y, en consecuencia, no deberían o podrían ser cuestionadas precisamente por esa razón. Debe tenerse en cuenta que dicha compilación, aprobada por la Ley 1/1973 (LA LEY 269/1973), es una norma preconstitucional, por lo que el hecho de que la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019) reproduzca algunas de sus previsiones no las convierte, por ese solo hecho, en adecuadas al orden competencial que deriva de la Constitución y la LORAFNA (LA LEY 2233/1982), habida cuenta de que este es el primer momento en que dicha adecuación puede plantearse ante este Tribunal por la vía del recurso de inconstitucionalidad. Podría, eso sí, justificar que las normas de la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019) constituyen una modificación o desarrollo de instituciones civiles preexistentes en la Comunidad foral al tiempo de promulgarse la Constitución, a los efectos de apreciar su adecuación a lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) en materia de modificación, conservación o desarrollo del derecho civil foral. No obstante, conviene recordar ahora que la controversia competencial que aquí se traba de modo principal no es esa, en la medida en que la práctica totalidad de los motivos de impugnación que se ventilan hacen referencia a cuestiones contempladas en el segundo inciso del citado precepto constitucional, el cual enumera una serie de materias que, en todo caso, quedan excluidas de las competencias autonómicas antes aludidas.

Por otra parte, la doctrina constitucional, atendiendo a la función de depuración objetiva del ordenamiento propia del recurso de inconstitucionalidad, tiene ya establecido que el hecho de que una norma reproduzca otra anterior, no impugnada, no impide que la primera pueda ser recurrida (así, STC 17/2013, de 31 de enero (LA LEY 1624/2013), FJ 8, y las que cita), dado que el recurso de inconstitucionalidad es un recurso abstracto dirigido a la depuración del ordenamiento, de forma que con el mismo no se defiende un interés propio de los recurrentes, sino el interés general y la supremacía de la Constitución.

b) No pueden tener tampoco virtualidad alguna las alegaciones realizadas por los representantes de las instituciones de la Comunidad foral sobre la similitud de algunos de los preceptos recurridos con normas vigentes en otras comunidades autónomas y que no han sido objeto de la correspondiente impugnación ante este Tribunal. Como se ha recordado de forma reiterada, cualquier consideración sobre la falta de impugnación de disposiciones o actuaciones previas de contenido idéntico o similar a las del objeto del proceso resulta completamente irrelevante en el ejercicio de nuestra jurisdicción. La STC 79/2019, de 5 de junio (LA LEY 82954/2019), FJ 2.b), con cita de otras, recalca que la doctrina constitucional ha dejado sentado, desde la STC 39/1982, de 30 de junio (LA LEY 13773-JF/0000), FJ 3, que "[l]a indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas contrarias a los preceptos constitucionales y de los que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias, consecuencia de la prevalencia del aludido bloque constitucional, son razones que desautorizan cualquier alegato asentado sobre la idea de aquiescencia por no haberse planteado en tiempo el conflicto o el recurso, con sujeción al juego de los plazos previstos en el artículo 62 o en el artículo 33 LOTC".

c) Igual suerte ha de correr la alegación relativa al carácter histórico de la competencia de Navarra en materia de derecho civil, en relación con la inaplicación de lo previsto en el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), precisamente en razón del carácter histórico que se atribuye a la competencia de la Comunidad foral. Dicho planteamiento no ha sido admitido por este Tribunal que, en la STC 40/2018, de 26 de abril (LA LEY 47037/2018), sobre los arts. 15 (LA LEY 4136/2007) y 16 de la Ley Foral 14/2007, de 4 de abril (LA LEY 4136/2007), del patrimonio de Navarra, relativos al destino de los inmuebles vacantes situados en su territorio y a los saldos abandonados en entidades financieras sitas en esta Comunidad foral y depósitos abandonados en la Caja General de Depósitos, señaló (FJ 5) que:

"Este Tribunal ya ha tenido ocasión de afirmar que lo que la Constitución garantiza en los dos apartados de la disposición adicional primera de la Constitución (LA LEY 2500/1978) es la propia existencia de un régimen foral, pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente lo hayan integrado. De acuerdo con esta doctrina, aplicable a la Comunidad Foral Navarra (STC 208/2012, de 14 de noviembre (LA LEY 184278/2012), FJ 4), el segundo párrafo de la disposición adicional primera de la Constitución (LA LEY 2500/1978) posibilita la actualización general de dicho régimen foral, permitiendo que las comunidades forales puedan mantener competencias que históricamente les hubieran correspondido, pero dichas competencias deberán ser asumidas mediante la norma estatutaria (STC 140/1990, de 20 de septiembre (LA LEY 68-JF/0000), F3) y Navarra ha realizado esta asunción en la LORAFNA (LA LEY 2233/1982). En consecuencia, la asunción estatutaria de una determinada competencia puede suponer el reconocimiento y la actualización de derechos históricos (STC 140/1990, de 20 de septiembre (LA LEY 68-JF/0000), FJ 3), pero sin que dichos derechos puedan considerarse, por sí mismos, títulos competenciales autónomos de los que quepa deducir competencias (STC 123/1984, de 18 de diciembre (LA LEY 901/1984), FJ 3). Por consiguiente, una vez asumidas, "el respectivo Estatuto deviene el elemento decisivo de la actualización de los derechos históricos" (STC 140/1990 (LA LEY 68-JF/0000), FJ 3), de manera que es esta norma, como integrante del bloque de la constitucionalidad (art. 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979)), la que, junto a las demás previstas en la Constitución, delimita el ámbito competencial de la Comunidad Foral. De acuerdo con la jurisprudencia citada, se debe afirmar que el hecho de que la competencia asumida estatutariamente tenga constatados antecedentes históricos no puede confundirse con el origen de su reconocimiento a la Comunidad Foral, que tiene lugar sólo como consecuencia de la asunción estatutaria, mediante la aprobación de la LORAFNA (LA LEY 2233/1982). Así, aunque el artículo 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982) disponga que la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva para conservar, modificar y desarrollar su derecho foral y el artículo 45.6 LORAFNA (LA LEY 2233/1982) establezca que será la propia Comunidad Foral la que regulará el patrimonio de Navarra, su administración, defensa y conservación, ello no le otorga, desde la óptica de la legislación civil, aquí discutida, mayor competencia material que la de legislar sobre aquellas instituciones que aparezcan recogidas en su Fuero Nuevo (LA LEY 269/1973) o tengan conexión con ellas".

Por tanto, en atención a dicha doctrina, la delimitación de competencias en materia de derecho civil entre el Estado y la Comunidad foral de Navarra ha de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) en relación con el art. 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982).

4. Encuadramiento competencial. Doctrina constitucional sobre el art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978)

Procede ahora recordar los rasgos esenciales de la doctrina constitucional acerca de la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que cuentan con derecho civil foral o especial, en la medida en que el ámbito material en el que deben entenderse incluidas las normas cuestionadas es el relativo al derecho civil por ser la disciplina directamente afectada.

La Constitución atribuye al Estado la legislación civil, sin más posible excepción que la conservación, modificación y desarrollo autonómico del derecho civil especial o foral. La reserva al Estado por el mismo art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), de determinadas regulaciones "en todo caso" sustraídas a la normación autonómica no puede ser vista, en coherencia con ello, como norma competencial de primer grado que deslinde aquí los ámbitos respectivos que corresponden al Estado y que pueden asumir ciertas comunidades autónomas. El sentido de esta, por así decir, segunda reserva competencial en favor del legislador estatal no es otro, pues, que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, derecho civil especial o foral alguno (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 79, citando la doctrina de la STC 88/1993, de 12 de marzo (LA LEY 2157-TC/1993), FJ 1).

El art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), además de atribuir al Estado una competencia exclusiva sobre la legislación civil, también introduce una garantía de la foralidad civil a través de la autonomía política, que no consiste en la intangibilidad o supralegalidad de los derechos civiles especiales o forales, sino en la previsión de que los estatutos de las comunidades autónomas en cuyo territorio aquéllos rigieran a la entrada en vigor de la Constitución puedan atribuir a dichas comunidades autónomas competencia para su conservación, modificación y desarrollo (STC 88/1993, FJ 1).

Ello implica que, respecto de tales derechos civiles, forales o especiales, determinadas comunidades autónomas pueden asumir en sus estatutos de autonomía competencias consistentes en su conservación, modificación y desarrollo. Dicha competencia ha de entenderse ceñida estrictamente a esas funciones que son "la medida y el límite primero de las competencias así atribuibles y ejercitables" por las Comunidades Autónomas en virtud del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) (por todas, STC 133/2017, de 16 de noviembre (LA LEY 176538/2017), FJ 4). El art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) solo permite legislar en materia de derecho civil a aquellas comunidades autónomas que a la entrada en vigor de la Constitución tuvieran un derecho civil propio y solo pueden hacerlo en atención a su conservación, modificación o desarrollo, pero no ampara la creación de un derecho civil nuevo o instituciones jurídicas que nunca estuvieron presentes en su territorio (SSTC 82/2016, de 28 de abril (LA LEY 38591/2016), 110/2016, de 9 de junio (LA LEY 64282/2016), y 192/2016, de 16 de noviembre (LA LEY 167346/2016)).

La vinculación de la noción de "desarrollo" con la garantía constitucional de los "Derechos civiles forales o especiales vigentes en ciertos territorios" y, más en concreto, con el reconocimiento constitucional de "la vitalidad hacia el futuro de tales ordenamientos preconstitucionales" (STC 88/1993 (LA LEY 2157-TC/1993), FJ 3) nos da la medida positiva y negativa de su alcance y extensión. De este modo, la noción constitucional de "desarrollo" permite, en positivo, "una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por aquel Derecho" y, en negativo, "no significa... una competencia legislativa civil ilimitada ratione materiae", sino ceñida necesariamente a la regulación de "instituciones conexas con las ya reguladas en la Compilación dentro de una actualización o innovación de los contenidos de ésta según los principios informadores peculiares del Derecho foral" (STC 88/1993 (LA LEY 2157-TC/1993), FJ 3).

En conclusión, [STC 95/2017, de 6 de julio (LA LEY 111097/2017), FJ 4.a)]la competencia legislativa autonómica de desarrollo del Derecho civil propio comprende la disciplina de instituciones civiles no preexistentes, siempre y cuando pueda apreciarse alguna conexión con aquel derecho, criterio de la conexión que, según la función que hemos señalado que realiza esta competencia legislativa autonómica, debe ir referido al Derecho civil propio en su conjunto, esto es, que se puede verificar respecto de otra institución que sí formase parte del mismo o en relación a los principios jurídicos que lo informan.

Por el contrario, (STC 95/2017 (LA LEY 111097/2017), FJ 3), las comunidades autónomas con derecho civil foral o especial no ostentan competencia legislativa ilimitada sobre las materias civiles distintas de aquellas que se reservan "en todo caso" al Estado por el segundo inciso del art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Podrán regular las materias que no están siempre reservadas al Estado, incluso innovando el derecho civil existente al tiempo de promulgarse la Constitución, esto es disciplinando ámbitos no normados en él, pero siempre que esa regulación innovadora presente una conexión con el derecho civil especial, pues es la garantía de este ordenamiento jurídico y no otra cosa la ratio de la singularidad civil que se introduce en el primer inciso del art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978)

5. Orden de examen de los motivos de impugnación.

A continuación debe indicarse que, a la vista del planteamiento realizado por la parte actora, que agrupa los preceptos recurridos atendiendo a los reproches de inconstitucionalidad que les formula, abordaremos de esa misma forma el examen de fondo de los preceptos objeto del recurso, siguiendo el orden en el que se impugnan en el escrito de interposición.

Las normas impugnadas se examinan de acuerdo con el orden siguiente: i) los preceptos a los que se imputa la tacha de vulnerar la competencia exclusiva estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos (leyes 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo y 544); ii) aquel otro respecto al que se alega la infracción de las competencias estatales sobre el registro civil [párrafo segundo de la letra c) de la ley 54]; iii) la regulación foral que se entiende contraria a la competencia estatal para dictar las normas para resolver los conflictos de leyes (leyes 11 y 12); iv) la cesión de créditos prevista en la ley 511, que no se ajustaría a las bases de las obligaciones contractuales que ha de fijar el Estado, y v) la denominada dación en pago necesaria, regulada en los párrafos segundo y tercero de la ley 495, cuestionada por contravenir los arts. 149.1.6 (LA LEY 2500/1978) y 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978)

6. Análisis de la vulneración de la competencia estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se puede iniciar ya el examen del primer grupo de preceptos impugnados.

De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, recordada por la STC 7/2019, de 17 de enero (LA LEY 267/2019), FJ 3, los registros públicos a los que se refiere el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), cuya ordenación es competencia exclusiva del Estado, "son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado, como se infiere de su contexto y no a otros registros que ... aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tienen por objeto materias ajenas a él" (SSTC 71/1983, de 29 de julio (LA LEY 185-TC/1983), FJ 2, y 4/2014, de 16 de enero (LA LEY 1509/2014), FJ 3); dicho de otro modo, no cabe entender sino que "los registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil" (SSTC 103/1999, de 3 de junio (LA LEY 7701/1999), FJ 3; 134/2006, de 27 de abril (LA LEY 43854/2006), FJ 8; 81/2013, de 11 de abril (LA LEY 25900/2013), FJ 5, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 3).

En orden a la delimitación de esa competencia exclusiva que el Estado ostenta, conforme al art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), "en todo caso", para la ordenación de los registros públicos, entendiendo por tales los de derecho privado, ha de precisarse que ello supone que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en inconstitucionalidad por invasión de la competencia estatal, proceder a dicha "ordenación", esto es, a la creación y regulación de registros jurídicos de carácter civil (en este sentido, en relación con los instrumentos públicos, SSTC 156/1993, de 6 de mayo (LA LEY 2217-TC/1993), FJ 5, y 4/2014 (LA LEY 1509/2014), FJ 3). La STC 67/2017, de 25 de mayo (LA LEY 53665/2017), FJ 3, ratifica esta idea al afirmar que "la competencia estatal sobre "ordenación" de los registros públicos comprende, en todo caso, la íntegra regulación de la materia, entendida ésta en su sentido material, comprensivo de cualesquiera normas, de rango legislativo o reglamentario, incluyendo aquellas medidas de ejecución que tengan su fundamento en la consecución de la unidad hipotecaria en el tráfico inmobiliario. Y si bien esta competencia incluye la legislación hipotecaria, no se limita a ella, puesto que no se trata de una reserva que incida con carácter exclusivo en la regulación sustantiva del ejercicio de la fe pública registral. Y ello porque la competencia atribuida al Estado no es únicamente de legislación, sino que abarca más ampliamente la "ordenación" de los registros, expresión ésta en la que ha de entenderse incluida la configuración de los registros desde su doble condición, como "institución" y como "función", lo que incluye tanto la organización funcional como administrativa de los registros, realizada tanto por la legislación hipotecaria como por cualesquiera otras normas de naturaleza administrativa".

También en cuanto a la delimitación de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) en materia de "ordenación de los registros e instrumentos públicos", la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), de 13 de diciembre, FJ 4.e), ha recordado que las SSTC 156/1993 (LA LEY 2217-TC/1993), FJ 5, y 4/2014 (LA LEY 1509/2014), FJ 3, ya precisaron que "[e]l Estado ostenta ‘en todo caso’ competencia exclusiva para la ordenación de los instrumentos públicos (art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978)), lo que supone, como es obvio, que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en inconstitucionalidad, proceder a dicha ordenación". Pero declaran asimismo "que el intérprete ha de cuidar aquí de salvar la concordancia entre la exclusiva competencia del Estado en este ámbito y la que pueda ostentar determinada comunidad autónoma para legislar sobre institutos jurídicos integrados en su Derecho civil propio, o conexos con el mismo, lo que significa, ante todo, que no será aceptable un entendimiento tan lato de aquella competencia estatal que venga a impedir toda ordenación autonómica sobre actos o negocios jurídicos con el solo argumento de que unos u otros pueden o deben formalizarse mediante instrumento público". Como destaca la STC 156/1993 (LA LEY 2217-TC/1993), FJ 5, "tal entendimiento de lo que sea "ordenación" de los ‘instrumentos públicos’ no se compadece con las exigencias de una interpretación integrada y armónica de las competencias estatales y autonómicas sobre la legislación civil". Este criterio puede ser aplicado a la competencia estatal sobre ordenación de los registros, siempre que partamos de la base indiscutible de que esta atribución competencial al Estado "se realiza sin exclusión, restricción o limitación alguna, por lo que ha de entenderse que abarca por completo el régimen de los registros públicos en los que se inscriban actos de naturaleza o con trascendencia jurídica civil. Se trata, en definitiva, de una materia enteramente sustraída por el artículo 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) a la acción normativa de las Comunidades Autónomas, quedando atribuida en plenitud a la legislación del Estado, tanto normas con rango formal de ley como reglamentos". (STC 7/2019 (LA LEY 267/2019), FJ 3).

Así pues, el Estado ostenta "en todo caso" competencia exclusiva para la ordenación de los registros, en los términos ya señalados (art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978)), lo que supone, como es obvio, que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en inconstitucionalidad, proceder a dicha "ordenación" (STC 7/2019 (LA LEY 267/2019), FJ 3), ni siquiera a reproducir los preceptos de la normativa estatal, al carecer de competencias para ello [STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 7.D)]. Lo que sí podría ser cuestión de interpretación, y es precisamente lo que aquí se plantea, es cuál sea el alcance positivo de la competencia estatal sobre ordenación de los registros y de las competencias autonómicas sobre derecho civil, cuando interaccionan entre sí al regir cada una de ellas la materia que le es propia.

Así pues, a los efectos que ahora interesan, la extensión de dicha competencia estatal en materia de ordenación de los registros públicos puede definirse atendiendo a dos criterios. En primer lugar, corresponde al Estado la regulación y organización de registros de carácter civil, así como la de la publicidad y protección que estos otorgan. En segundo lugar, corresponde también al Estado la determinación, no solamente de los efectos de la inscripción registral, sino también de los actos y negocios jurídicos de naturaleza o con trascendencia civil que son o deben ser inscribibles y, por tanto, acceden al registro. Así lo confirma el art. 608 del Código Civil (LA LEY 1/1889), que remite a la legislación hipotecaria para determinar los títulos sujetos a inscripción o anotación, la forma, efectos y extinción de las mismas, la manera de llevar el registro y el valor de los asientos de sus libros. Según el art. 1 de la Ley Hipotecaria (LA LEY 3/1946) (LH) aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 (LA LEY 3/1946), "El Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción o anotación de los actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles" y conforme al art. 2, apartados 2 y 3, en los registros de la propiedad se inscribirán "Los títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, modifiquen o extingan derechos de usufructo, uso, habitación, enfiteusis, hipoteca, censos, servidumbres y otros cualesquiera reales", así como "Los actos y contratos en cuya virtud se adjudiquen a alguno bienes inmuebles o derechos reales, aunque sea con la obligación de transmitirlos a otro o de invertir su importe en objeto determinado". Enumeración que amplía el art. 7 del Reglamento hipotecario (LA LEY 3/1947), aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947 (LA LEY 3/1947) (RH), al prescribir que "Conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley, no sólo deberán inscribirse los títulos en que se declare, constituya, reconozca, transmita, modifique o extinga el dominio o los derechos reales que en dichos párrafos se mencionan, sino cualesquiera otros relativos a derechos de la misma naturaleza, así como cualquier acto o contrato de trascendencia real que, sin tener nombre propio en derecho, modifique, desde luego o en el futuro, algunas de las facultades del dominio sobre bienes inmuebles o inherentes a derechos reales". En relación con lo anterior el art. 8 RH, dispone la sujeción a inscripción de los actos y contratos relativos a derechos reales y bienes inmuebles previstos en los derechos forales, al establecer que "Los actos y contratos que con diferentes nombres se conocen en las provincias en que rigen fueros especiales, y producen, respecto a los bienes inmuebles o derechos reales, cualquiera de los efectos indicados en el artículo anterior, estarán también sujetos a inscripción".

El abogado del Estado cuestiona que el referido derecho de uso pueda ser objeto de inscripción o anotación preventiva en el registro de la propiedad, ya que argumenta que la delimitación de lo que pueda ser inscrito en dicho registro es una cuestión reservada al Estado por el art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Por su parte, los letrados del gobierno y del Parlamento de Navarra han negado la vulneración denunciada, entendiendo que la regulación prevista en la ley 72, en los términos en los que se formula, en nada afecta a dicha competencia estatal.

Para resolver la controversia que aquí se plantea es suficiente constatar que, conforme a la ya señalada necesidad de una interpretación integrada y armónica de las competencias estatales y autonómicas sobre la legislación civil, el solo argumento de que la norma autonómica se refiera a un eventual acceso del derecho de uso que regula al registro de la propiedad, no puede ser considerado suficiente para apreciar su inconstitucionalidad. Las comunidades autónomas con competencias en materia de derecho civil pueden incluir en sus regulaciones cuestiones relacionadas con el acceso a los registros, siempre que se vinculen con sus competencias en materia de conservación, modificación o desarrollo de su derecho civil propio y no suponga con ello inmiscuirse en la ordenación sustantiva de los registros públicos. Esto es, siempre que no incidan en la regulación del registro ni en la de la protección que la inscripción registral otorga o la publicidad que deriva de la referida inscripción ni tampoco en la determinación de los actos y negocios jurídicos susceptibles de ser protegidos de ese modo.

El inciso de la ley 72 cuestionado se ajusta a esos criterios. Trata de establecer mecanismos de protección de los menores frente a posibles actos de disposición sobre el inmueble que constituye la vivienda familiar, protegiendo su uso conforme a lo decidido por el juez, regulación que conecta, a su vez, con el contenido del derecho de habitación previsto en las leyes 423 y 424 del mismo FN (LA LEY 269/1973). Así, una vez establecida la regla sustantiva de que los actos de disposición del titular no pueden ir en perjuicio del uso atribuido, se limita a regular, en conexión con dicha regla, la posibilidad de que el derecho de uso que deriva de la resolución judicial pueda acceder al registro de la propiedad. Previsión que completa el régimen jurídico aplicable a una institución sobre la que la Comunidad foral ostenta una competencia que no ha sido discutida en el presente proceso. En efecto, disponiendo el legislador foral de competencia para regular el derecho de uso de la vivienda en situaciones de ruptura familiar, cabe entender que también la tiene para fijar, por remisión, el potencial régimen de eficacia de dicha regulación frente a terceros, pudiendo para ello utilizar la técnica de hacer factible acudir al mecanismo de la inscripción registral, siempre que la misma resulte posible por prescribirlo el derecho estatal y sin que la norma territorial aborde la regulación sustantiva de esta última inscripción.

De hecho, la norma foral se limita a prever una posibilidad, no establece ni el régimen de acceso de dicho derecho al registro, ni regula la publicidad o protección que el acceso otorga. Tampoco se afecta con ello la función calificadora que realiza el registrador de la propiedad que comporta, asimismo, un juicio de legalidad, atinente a la legalidad formal o extrínseca del documento o título inscribible. Y mucho menos supone determinar cuáles hayan de ser los requisitos que han de cumplirse para tal inscripción ni los presupuestos, modos y efectos de la misma. Cuestiones todas ellas relativas a la protección legal que el registro dispensa frente a terceros y que, como tales, constituyen la ordenación sustantiva de la actividad registral que ha de estar sometida a una regulación uniforme, por mor de la reserva a favor del Estado que opera el art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978)

Por el contrario, el inciso impugnado se limita a contemplar que un derecho, el de habitación de los menores materializado en el uso de la vivienda familiar en los términos apreciados en una resolución judicial, pueda, en su caso, acceder al registro de la propiedad, de conformidad con los presupuestos, modos y efectos previstos en la legislación estatal a la que corresponde regular el registro de la propiedad.

El acceso al registro de este derecho de uso está contemplado en la legislación estatal, de modo que también se cumple el segundo criterio antes mencionado. El ya citado art. 2 LH, en relación con el art. 7 RH, dispone el acceso al registro de la propiedad de, entre otros, los títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, modifiquen o extingan derechos de uso, entre ellos los previstos en el derecho civil propio de las comunidades autónomas con competencias para legislar en esta materia, como es el caso de Navarra. Esa misma competencia autonómica es lo que permite descartar que la previsión que examinamos del FN (LA LEY 269/1973) sea una lex repetita proscrita por la doctrina constitucional (al respecto, STC 51/2019, de 11 de abril (LA LEY 43100/2019), FJ 6), pues, rectamente entendida, no está regulando una materia ajena a las competencias autonómicas y, como ya se ha señalado, se trata de una previsión que encaja en la sistemática de la legislación que examinamos.

La redacción de la citada ley es la siguiente:

El abogado del Estado reconoce que los pactos anticréticos estaban ya regulados en la Compilación de 1973 y que su inclusión en el FN (LA LEY 269/1973) responde a un ejercicio adecuado de la competencia prevista en el art. 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982), pero estima que el último párrafo ("inscripción") vulnera la competencia estatal en materia de ordenación de los registros, al permitir la inscripción de tales pactos en el registro de la propiedad, ya que la norma foral nada puede decir al respecto debiendo respetar el carácter exclusivo de la competencia estatal. Las representaciones procesales del gobierno y del Parlamento de Navarra han negado que la norma regule aspecto alguno relacionado con la inscripción del derecho, lo que permitiría excluir la vulneración denunciada.

Tampoco se vulnera la competencia estatal para determinar los derechos que son inscribibles en la medida en que la Ley y el Reglamento hipotecarios son los que prescriben el acceso al registro de la propiedad de este tipo de pactos El ya transcrito art. 7 RH consagra la denominada doctrina del numerus apertus en relación a la creación de derechos reales o modificación de los existentes en lo que respecta a su acceso al registro y a la protección que dispensa. En relación con lo anterior el también mencionado art. 8 RH, dispone la sujeción a inscripción de los actos y contratos relativos a derechos reales y bienes inmuebles previstos en los derechos forales. Idea que también expresa el párrafo cuestionado cuando indica que el pacto anticrético será inscribible en el registro de la propiedad "según su objeto", esto es, atendiendo a su naturaleza de derecho real, según disponen las normas estatales.

No se aprecia tampoco vulneración de la doctrina constitucional sobre la denominada lex repetita. Teniendo en cuenta la naturaleza del derecho en cuestión y la competencia foral al respecto, cabe recordar aquí lo afirmado en la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019) FJ 7.D) "En el contraste entre la regulación autonómica y la estatal dictadas al amparo de su competencia en materia de Derecho civil debe aplicarse la doctrina constitucional sobre la reproducción de normas estatales por las autonómicas y distinguir dos supuestos distintos de lex repetita. El primer supuesto que se produce cuando la norma reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias tanto el Estado como la comunidad autónoma, como es nuestro caso. El segundo tiene lugar cuando la reproducción se concreta en normas relativas a materias en las que la comunidad autónoma carece de competencias. Pues bien, de acuerdo con la doctrina antes expuesta, mientras que en el segundo la falta de habilitación autonómica debe conducirnos a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma estatal, en el primero, al margen de reproches de técnica legislativa, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto (STC 341/2005, de 21 de diciembre (LA LEY 160/2006), FJ 3)".

El abogado del Estado alega que este párrafo regula las consecuencias jurídicas de la inscripción del pacto de reserva de dominio desde la perspectiva específica que la protección registral dispensa, con invasión de la competencia exclusiva estatal. Para el gobierno de Navarra se trata de una norma sustantiva de derecho civil navarro que ya existía en la compilación de 1973 y se deriva de la configuración del pacto de reserva de dominio como una condición suspensiva, conforme a la ley 482, de la eficacia real de dicho pacto. El letrado del Parlamento de Navarra argumenta en términos similares y sostiene también que es la competencia sustantiva la que fundamenta la previsión cuestionada.

El precepto foral no reconoce la posibilidad de inscribir los actos de disposición de la cosa que pueda llevar a cabo el vendedor, sino que busca garantizar el carácter prevalente del derecho del comprador sobre la cosa adquirida con pacto de reserva de dominio mediante la inscripción en el registro de la propiedad o en otro distinto. El párrafo transcrito parte del supuesto de que el pacto de reserva de dominio ha sido objeto de inscripción en algún registro, sea el de propiedad o bien el registro de venta a plazos de bienes muebles previsto en el art. 15 de la Ley 28/1998, de 13 de julio, de Venta a Plazos de Bienes Muebles (LA LEY 2688/1998). Inscripción que se habrá practicado con arreglo a la legislación estatal aplicable, pues nada establece al respecto la norma foral, la cual sí determina cuáles son los efectos concretos que se derivan de tal inscripción, esto es, la protección de la posición jurídica del comprador, que queda a salvo de los actos de disposición que el vendedor pueda llevar a cabo.

La previsión de la norma foral sirve para proteger al comprador, en cuanto a la adquisición de la propiedad del bien transmitido aún pendiente el pago total del precio acordado. Sin embargo, no procede que este Tribunal se pronuncie sobre la pretendida idoneidad de la norma controvertida desde la perspectiva de la finalidad a la que sirve, cuestión de política legislativa, ajena a su función. Desde el punto de vista competencial que se plantea en el recurso es suficiente con apreciar que esa finalidad tuitiva del comprador que tiene la norma foral se traduce en la regulación de aspectos que la Comunidad foral tiene, en todo caso, vedados, como son los relativos a los efectos que produce la inscripción registral. Lo hace al disponer que, una vez inscrito el pacto, "todo acto de disposición de la cosa por parte del vendedor será sin perjuicio del derecho del comprador", con lo que atribuye efectos a la inscripción en relación con la protección que esta otorga al comprador. Es una cuestión que, por integrarse dentro del concepto de "ordenación de los registros" que emplea el art .149.1.8 CE, queda reservada al Estado en su totalidad, sin posibilidad de que el legislador autonómico introduzca una regulación propia en este ámbito ni aún reproduciendo la estatal, pues carece de competencia para ello, dado el carácter exclusivo de la competencia del Estado.

No se trata aquí, como en los dos casos previamente examinados, que el legislador foral se limite a aludir a la posibilidad de inscripción del derecho en tanto que cuestión ligada a una regulación material sustantiva sobre la que ostenta competencias. A diferencia de los anteriores, este precepto prescribe las consecuencias que dicha inscripción tiene en las relaciones entre comprador y vendedor, lo que excede de las competencias en materia de derecho civil ex. art.48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982), por cuanto ya se ha expuesto que el Estado es el único habilitado para determinar los actos y negocios inscribibles así como los efectos que se derivan de la inscripción registral y la protección que esa inscripción otorga respecto de los derechos que sobre los bienes se constituyan.

El abogado del Estado entiende que la ley 544 establece el modo en que debe practicarse la inscripción de este derecho real en el registro de la propiedad, identificando los datos que, en todo caso, han de consignarse en ella, lo que supone una invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre ordenación de los registros e instrumentos públicos. Para la representación procesal del gobierno de Navarra, la exigencia de que consten ciertos datos en la inscripción registral enlaza con la regulación sustantiva de la figura que dispone la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019) y es consecuencia ineludible de la misma, sin perjuicio de cualquier requisito que establezca la normativa hipotecaria y de las consecuencias que la normativa registral anude a la inscripción. Según el letrado del Parlamento de Navarra el contenido mínimo de la inscripción no es sino la concreción de los requisitos esenciales de una figura, el censo vitalicio, que no existe en el Código Civil, sin que se regule nada respecto al título, modo de acceso al registro o efectos de la inscripción.

La ley 544 se inserta en la regulación del censo vitalicio, derecho que no existe en el derecho civil común, en la medida en que esta figura tiene rasgos específicos que lo diferencian del contrato de renta vitalicia previsto en los arts. 1802 a (LA LEY 1/1889) 1808 del Código Civil (LA LEY 1/1889). En Navarra el censo vitalicio se regula en las leyes 541 y siguientes del FN (LA LEY 269/1973). Según la ley 541, en el censo vitalicio, el censatario se obliga a pagar una pensión anual durante la vida de una o más personas en contraprestación a la transmisión por el censualista en escritura pública, del dominio de uno o varios bienes inmuebles vinculados con carácter real y en garantía de su pago, u otros bienes muebles excepto dinero o valores. Este censo puede constituirse por acto inter vivos o por disposición mortis causa y permite que se establezcan también derechos temporales o vitalicios de usufructo, uso o habitación a favor del transmitente o terceros, junto con otras obligaciones de naturaleza asistencial a su favor a que se obligue el censatario. Conforme a la ley 542, se instituye a favor de personas físicas o jurídicas, si bien, en este último caso, su duración no puede exceder de cien años. La ley 543 permite que las fincas sujetas a censo vitalicio puedan ser transmitidas, sin perjuicio de la acción real o personal para la reclamación del pago del que responderán solidariamente cedente y cesionario, salvo pacto en contrario, y prescribe también que este tipo de censo es irredimible, también salvo pacto en contrario en el que conste expresamente la cantidad convenida como redención y, en su caso, su estabilización.

Señalado lo anterior, para el examen de la cuestión discutida, debe partirse de lo que, a efectos de inscripción, dispone la legislación estatal respecto a los derechos reales amparados por el derecho civil propio de las comunidades autónomas, como es ahora el caso de Navarra pues su competencia material para regular el censo vitalicio no ha sido discutida en el presente proceso. Según el ya citado art. 2.2 LH, en los registros de la propiedad se inscribirán, entre otros, "Los títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, modifiquen o extingan...censos...", previsión que concretan los también mencionados arts. 7 y 8 RH, este último en relación con los actos y contratos relativos a bienes inmuebles o derechos reales previstos en los derechos civiles forales. En particular, el párrafo segundo del art. 8 RH determina que "Para inscribir dichos actos y contratos se presentarán en el Registro los documentos necesarios, según las disposiciones forales, y, en su caso, los que acrediten haberse empleados los medios que establece la legislación supletoria".

Es la propia legislación estatal la que obliga a la inscripción registral de los actos relativos a los censos, censos cuya regulación, en algunos casos como este, no puede encontrarse en el derecho civil estatal, sino en los derechos forales. Ello plantea la necesidad de hacer compatible la obligación de inscripción, derivada de la condición de derecho real del censo e impuesta por el Estado en los términos que derivan de la Ley y el Reglamento Hipotecarios, con la falta de regulación estatal de la figura y la consiguiente indeterminación de los aspectos a inscribir, al menos desde la perspectiva del derecho estatal. Esta obligación de inscripción, a su vez, se relaciona con el segundo aspecto de la competencia estatal, en cuanto a los efectos de la inscripción y la protección que otorga. En ese sentido, un elemento necesario de la ordenación de los registros es la función de calificación que ha de llevar a cabo el registrador, la cual comporta un juicio de legalidad, atinente no sólo a la legalidad formal o extrínseca del documento o título inscribible, sino también, como establece el art. 18 LH, relativo a "la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro". Función de calificación para la que, en el caso del censo vitalicio, no habría parámetro en la legislación estatal, por la ya aludida razón de que en la misma no se contempla esta figura. Sin embargo, esa circunstancia no resulta desconocida por las normas estatales, en la medida en que a tal cuestión viene a atender el art. 8 RH, por cuanto este último precepto es el que prescribe las condiciones en las que los derechos reales regulados por los derechos civiles forales acceden al registro de la propiedad, exigiendo la presentación de "los documentos necesarios, según las disposiciones forales".

Tampoco puede considerarse un caso de lex repetita pues el precepto hace referencia a algunos de los elementos que definen esta figura en el derecho foral navarro, por lo que no hay aquí repetición ni reproducción de norma estatal alguna, sin que tampoco, a la vista de su contenido, se adentre a determinar la forma o efectos de las inscripciones, la manera de llevar el registro o el valor de los asientos de sus libros.

7. Examen del párrafo segundo de la letra c) de la ley 54, en relación con la vulneración de las competencias estatales sobre el registro civil.

El abogado del Estado considera que esta previsión infringe la competencia estatal para establecer los efectos jurídicos frente a terceros que tienen las inscripciones en el registro civil, así como obvia el carácter extraterritorial que poseen sus asientos. Vulneraciones que son negadas tanto por el letrado del Parlamento de Navarra como por la representación procesal del gobierno foral. Para el primero de ellos, se trata de una regulación que Navarra puede establecer al tener competencia para regular la filiación, estando la inscripción sometida a lo dispuesto en la legislación del registro civil, por lo que la norma es inocua desde la perspectiva competencial. El gobierno de Navarra ha considerado que con esa previsión no se crea un registro nuevo, ni si establece cómo se efectúa la inscripción ni los efectos que derivan de ella.

Para el enjuiciamiento de la disposición impugnada es imprescindible situarla en el contexto normativo que le corresponde. Concretamente, esta previsión engarza, en primer lugar, con la de la letra b) de la ley 53, respecto a la filiación no matrimonial, según la cual, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación del registro civil, la filiación no matrimonial se determina para cada uno de los progenitores por su reconocimiento o por sentencia firme.

La ley 54 regula dicho reconocimiento. Así, en el apartado a) establece la forma del reconocimiento, por declaración ante el encargado del Registro civil u otro documento público, de forma conjunta o separada de los progenitores. En el apartado b) se indica la capacidad para ello. Y en el apartado c) de esta ley 54 se prevén los requisitos para el reconocimiento, señalando que para la determinación de la filiación por reconocimiento se exigirá el consentimiento de los mayores de edad o emancipados. En el apartado segundo de la letra c), que es el impugnado, se fija la posibilidad de efectuar el reconocimiento del menor de edad no emancipado o con capacidad modificada judicialmente, sin que el progenitor cuente con el consentimiento del interesado, o de su representante o una autorización judicial, así como que tal reconocimiento sea inscribible. Finalmente el mecanismo de tutela frente a un reconocimiento del progenitor no querido por el representante legal de un menor o incapacitado se articula "ex post", a través de su oposición posterior, conforme al régimen articulado en el apartado d).

En el análisis de la controversia planteada hemos de partir de la consideración de que nos encontramos ante una materia que afecta a cuestiones tan importantes como los hechos y actos que se refieren a la identidad, estado civil y demás circunstancias de la persona, de los que queda constancia en el Registro Civil de acuerdo con el art. 4 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (LA LEY 15320/2011). La filiación es uno de esos hechos y actos inscribibles; filiación que se determina en las formas previstas en el art. 44 LRC, que también establece los presupuestos necesarios para que pueda tener acceso al Registro. Entre los modos de determinación de la filiación, a lo que a estos efectos interesa, se encuentra el reconocimiento de la filiación no matrimonial con posterioridad a la inscripción de nacimiento del hijo, que se regula en el apartado 7 de ese mismo art. 44, según el cual "podrá hacerse en cualquier tiempo con arreglo a las formas establecidas en la legislación civil aplicable". No se ha cuestionado en este proceso que Navarra ostente competencias para regular dicha filiación por reconocimiento al amparo del art. 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982) y tal circunstancia también puede, sin duda, inferirse de la doctrina constitucional (SSTC 236/2000, de 16 de octubre (LA LEY 184881/2000), y 41/2017, de 24 de abril (LA LEY 28418/2017)).

Llegados a este punto, en el enjuiciamiento de la regulación cuestionada debemos considerar, por una parte, el dato de la competencia de la Comunidad Foral para regular la determinación de la filiación por reconocimiento y, por otra, la forma en que, según las prescripciones de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), debe inscribirse ese reconocimiento en el Registro, incluidos los presupuestos para que pueda tener lugar la inscripción, ya que estos últimos aspectos quedan incluidos necesariamente dentro de la competencia exclusiva del Estado sobre la ordenación de los registros públicos del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) y no pueden ser objeto de la regulación foral.

En efecto, como su lectura atenta y detenida pone de manifiesto, la ley 54, en lo que aquí se ha impugnado, no aborda la cuestión de si la filiación es inscribible o no o el modo en que esa inscripción debe ser realizada o sus efectos, cuestiones todas ellas que corresponde determinar al Estado, como efectivamente ha hecho en la ya citada Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011).

Este régimen de oposición, posterior y no previo al reconocimiento, marca una sustancial diferencia respecto del previsto en el derecho común (art. 44.7 de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011)). Conforme a la legislación estatal del registro civil, el reconocimiento de la filiación no matrimonial con posterioridad a la inscripción del hijo podrá hacerse con arreglo a las formas establecidas en el Código Civil en cualquier tiempo, pero, para que la declaración pueda ser inscrita, requiere el consentimiento expreso de la madre y del representante legal del hijo si fuera menor de edad o de este, si fuera mayor o, en el caso de que tuviera la capacidad modificada judicialmente, se precisa el consentimiento de su representante legal, el asentimiento de su curador o el consentimiento del hijo. A lo anterior se añade que "Para que sea posible la inscripción deberán concurrir, además, los requisitos para la validez o eficacia del reconocimiento exigidos por la Ley civil". En coherencia con ello también se dispone que formulada oposición, la inscripción de la filiación paterna sólo podrá obtenerse previa resolución judicial dictada conforme a las disposiciones previstas en la legislación procesal (art. 44.8 de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011)).

Es decir, de cuanto acaba de exponerse se desprende que la norma foral articula el reconocimiento de la filiación en supuestos de controversia de un modo diferente al del derecho común, pues impide que el mecanismo de tutela frente al reconocimiento del progenitor no querido por la representación legal del descendiente, esto es, la oposición de los restantes interesados, sea una causa obstativa de la posible inscripción, si esa inscripción es posible de conformidad con lo previsto en la legislación estatal reguladora del registro civil y se cumplen también los requisitos exigidos por la ley civil, que en este caso es la navarra, dadas las competencias de la Comunidad Foral en la materia. El reconocimiento, conforme a la legislación navarra, despliega así toda su eficacia en el momento en que se formula, sin necesidad de consentimiento del reconocido y a salvo de lo que pueda suceder posteriormente. Se trata, por tanto, de una norma sustantiva del derecho foral navarro y no puramente instrumental, que no tiene por objeto declarar el carácter inscribible del reconocimiento de la filiación, sino que lo presupone, a partir de los dos efectos que despliega. Con la expresión "será inscribible" señala que el progenitor puede determinar la filiación de su descendiente menor de edad o con capacidad modificada judicialmente, sin que tenga que existir una previa manifestación positiva por parte del representante legal del descendiente, de su defensor judicial o deba mediar autorización judicial. Desde otro punto de vista, con esta expresión la legislación foral no determina que el reconocimiento sea inscribible, cuestión que corresponde determinar al Estado, sino que, más limitadamente, alude al momento en el que dicha inscripción puede solicitarse por quien reconoce o en qué circunstancias es posible hacerla. El hecho de que el régimen de la norma foral en ambos aspectos no sea idéntico al del Código Civil encuentra natural acomodo en las competencias autonómicas en materia de derecho de familia y no supone que el ejercicio de esa competencia determine la publicidad y eficacia de la inscripción registral o que lo haga de forma diferente a la legislación estatal del registro civil.

Así pues, al margen de su mayor o menor acierto en la redacción, es posible concluir que la finalidad de la norma no es regular la inscripción en el registro civil sino poner de manifiesto que, en el sistema navarro, el reconocimiento de la filiación opera de modo directo, sin que, para tal reconocimiento, se tenga en cuenta en ese momento la oposición de los restantes interesados. No se regulan con ello los efectos de la inscripción, ni se determina, de forma diferente, que el reconocimiento sea inscribible en el registro civil, cuestiones ambas en todo caso reservadas a las normas estatales.

En otros términos, lo que hace la norma es regular el valor y la trascendencia de la oposición de los restantes interesados a la declaración de voluntad que implica el reconocimiento de la filiación en el momento en que esa declaración se formula, sin, por ello, incidir en el carácter inscribible de aquel. Tal carácter, que solo puede ser reconocido por la legislación estatal, se da aquí por supuesto y resulta de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), sin que la norma foral introduzca previsión especifica alguna al respecto. La regulación es también coherente con la no impugnada ley 54.a) en cuya virtud "El reconocimiento deberá hacerse por declaración ante el encargado del Registro Civil u otro documento público", con lo que el uso de la expresión "será inscribible" implica que basta con cumplir lo allí previsto, sin necesidad de que se cumpla cualquier otro requisito relacionado con la institución de la filiación, como pudiera ser el consentimiento de los demás afectados. No se trata, en definitiva, de una norma que entre a regular una cuestión reservada a la competencia exclusiva del Estado, ni a reproducir la regulación aprobada por éste en ejercicio de una competencia de tal carácter, lo que, en ambos casos, determinaría la inconstitucionalidad de la norma foral, sino de una disposición sustantiva a través de la cual se completa el régimen jurídico aplicable a una institución civil, la filiación por reconocimiento, respecto de la cual la Comunidad foral ostenta un título competencial propio conforme al art. 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982) y a tenor de la regulación ya existente en la Compilación de 1973.

En suma, interpretado en los términos expuestos, el párrafo segundo de la letra c) de la ley 54 no es inconstitucional y su impugnación ha de ser desestimada. Esta interpretación será llevada al fallo.

8. Impugnación de las leyes 11 y 12 por infringir la competencia estatal en materia de normas sobre conflictos de leyes.

Desde otra perspectiva competencial se plantea la impugnación de las leyes 11 y 12, en las que se regulan la "determinación de la condición civil" y la "condición foral de las personas jurídicas", respectivamente.

El abogado del Estado alega que ambas disposiciones vulneran la competencia del Estado para dictar las "normas para resolver conflictos de leyes", competencia cuyo alcance ha sido delimitado por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en las que ha establecido una doctrina sintetizada en la STC 93/2013, de 23 de abril (LA LEY 38262/2013). El letrado del gobierno foral, por el contrario, estima que se trata de normas dictadas en ejercicio de las competencias que a Navarra reconocen tanto el art. 48 como el art. 5.3 LORAFNA (LA LEY 2233/1982), sin que se invada la competencia del Estado para dictar normas para resolver los conflictos de leyes, en la medida en que la regulación se circunscribe a la enunciación general del concepto de "condición civil foral". Para la representación procesal del Parlamento de Navarra, ambas previsiones derivan del art. 5.3 LORAFNA (LA LEY 2233/1982), sin que se alteren las reglas conflictuales que diseñan los arts. 14 (LA LEY 1/1889), 15 (LA LEY 1/1889) y 16 del Código Civil (LA LEY 1/1889).

El examen de esta impugnación debe partir de la doctrina constitucional al respecto, a la que se refiere la STC 93/2013 (LA LEY 38262/2013), FJ 6, que se expresa en los términos siguientes:

"A fin de responder a la cuestión planteada hemos de partir de nuestra consolidada doctrina, establecida ya en la STC 72/1983, de 29 de julio (LA LEY 194-TC/1983), FJ 6, la cual recoge, a su vez, lo dispuesto por la Constitución para los supuestos de conflictos de leyes y, en consecuencia, la competencia exclusiva reservada al Estado por el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) en cuanto a las normas para resolver tales conflictos y, por tanto, la facultad de determinar cuál es la norma válida —estatal o autonómica aplicable en cada caso. De acuerdo con ello en las SSTC 156/1993, de 6 de mayo (LA LEY 2217-TC/1993), y 226/1993, de 8 de julio (LA LEY 2276-TC/1993), determinamos que la reserva competencial a favor del Estado para dictar "normas para resolver los conflictos de leyes" ex art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) implicaba que se integraba en todo caso en ella la adopción de las normas de conflicto y la definición de cada uno de sus elementos, entre los que se cuenta, y con la mayor relevancia, la determinación de los puntos de conexión que lleven a la aplicación, en supuestos de tráfico jurídico interregional, de uno de los ordenamientos civiles que coexisten en España. Así, en el fundamento jurídico 3 de la primera de las citadas destacamos que "[l]a Norma fundamental —siguiendo en esto el precedente del art. 15.1 de la Constitución republicana— optó, inequívocamente, por un sistema estatal y, por tanto, uniforme de Derecho civil interregional y excluyó, en la misma medida, que pudieran las Comunidades Autónomas establecer regímenes peculiares para la resolución de los conflictos de leyes, ya por la vía de articular puntos de conexión diversos a los dispuestos en la legislación general ya, en otra hipótesis, por medio de la redefinición, alteración o manipulación de tales puntos de conexión. Esta es, en definitiva, una materia enteramente sustraída por el art. 149.1.8 a la acción normativa de las Comunidades Autónomas y atribuida ‘en todo caso’ a la legislación del Estado".

De este modo, como recalcamos en la STC 226/1993, de 8 de julio (LA LEY 2276-TC/1993), FJ 6, "es a las Cortes Generales a quien corresponde el establecimiento de las normas de conflicto para la resolución de supuestos de tráfico interregional y, antes aún, la definición y regulación, en general, de los puntos de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. Debe, por consiguiente, el Estado regular el modo de adquisición y régimen jurídico de la vecindad civil (que es criterio para la sujeción al Derecho civil común o al especial o foral y punto de conexión para la determinación de la ley personal: arts. 14.1 y 16.1.1 del Código) y disponer, también, cuál sea la ley aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan sujetos con vecindad civil diversa. Es del todo claro, por ello, que las normas estatales de Derecho civil interregional delimitarán el ámbito de aplicación personal de los varios ordenamientos civiles que coexisten en España, delimitación para la cual no ofrece la Constitución, ciertamente, pauta o criterio positivo alguno".

Conforme a la doctrina expuesta, la adopción de normas unilaterales o de extensión delimitadoras de los respectivos ámbitos de aplicación espacial y personal de la norma en tanto que técnica de solución de conflictos de leyes, es, por tanto, una tarea que, en principio, resulta vedada a la actuación del legislador autonómico. Quiere ello decir que, en este caso, es al legislador foral a quien corresponde determinar el ámbito de aplicación de las normas que aprueba si bien tal labor no puede ser realizada al margen del principio de territorialidad que limita las normas autonómicas. El propio art. 43 LORAFNA (LA LEY 2233/1982) expresa esta idea cuando afirma que "[t]odas las facultades y competencias correspondientes a Navarra se entienden referidas a su propio territorio, sin perjuicio de la eficacia personal que, en los supuestos previstos en los Convenios para materias fiscales entre Navarra y el Estado o en la legislación estatal, puedan tener las normas dictadas por las Instituciones Forales" pues enuncia un principio general —la eficacia territorial de todas las normas forales— y excepciona del mismo, restringiendo de ese modo las previsiones relativas a la eficacia personal de las normas forales, las decisiones relativas al ámbito fiscal derivado del régimen de Convenio económico con el Estado así como a lo específicamente dispuesto por el legislador estatal".

a) Conforme a tales parámetros deben examinarse los preceptos impugnados comenzando por la ley 11, en la que deben distinguirse tres aspectos diferentes, atendiendo a su redacción.

ii) El segundo inciso de la ley 11 dispone que dicha condición foral "se regulará por las normas generales del Estado en materia de vecindad civil". Se trata de una previsión que concuerda con el art. 5.3 LORAFNA (LA LEY 2233/1982), según el cual "La adquisición, conservación, pérdida y recuperación de la condición civil foral de navarro se regirá por lo establecido en la Compilación del Derecho Civil Foral o Fuero nuevo (LA LEY 269/1973) de Navarra". Es decir, de acuerdo con la previsión estatutaria, es el FN (LA LEY 269/1973) la norma a la que corresponde regular la condición civil foral de navarro a efectos de la aplicación del derecho civil foral. Ahora bien, dicho mandato estatutario es neutro en términos competenciales, lo que significa que la previsión del FN (LA LEY 269/1973) debe respetar, al cumplimentarlo, los limites que para la competencia autonómica derivan tanto de la Constitución (art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978)) como de la propia LORAFNA (LA LEY 2233/1982) (art. 48). Límites que se traducen en la necesidad de tener presente que el Estado es el único competente para fijar el ámbito de aplicación de los regímenes jurídicos civiles coexistentes en el territorio nacional, competencia ejercida en la regulación del Código Civil, utilizando para ello la noción de vecindad civil, identificada en Navarra con la condición foral. De esta forma la ley 11 ha dado cumplimiento al mandato de la LORAFNA (LA LEY 2233/1982) de la única forma posible, desde la perspectiva del respeto al orden competencial, ya que se limita a remitirse a lo que disponga el competente para ello, en coherencia con el carácter de una materia, la utilización del criterio de la vecindad civil como punto de conexión para la determinación del estatuto personal y la ley aplicable, en la que las comunidades autónomas carecen de competencias (STC 158/2019, de 12 de diciembre (LA LEY 180236/2019), FJ 7).

La doctrina constitucional antes citada ha dejado sentado que la Constitución optó, inequívocamente, por un sistema estatal y, por tanto, uniforme de Derecho civil interregional, de modo que es a las Cortes Generales a quien corresponde el establecimiento de las normas de conflicto para la resolución de supuestos de tráfico interregional y la definición y regulación, en general, de los puntos de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. Debe, por consiguiente, el Estado disponer cuál sea la ley aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan sujetos con vecindad civil diversa. Tarea en la que la Constitución no ofrece pauta o criterio positivo alguno, sin perjuicio de que la doctrina constitucional haya advertido que no sería admisible la preeminencia incondicionada de uno u otro de los ordenamientos que pueden entrar en colisión, sino que han de fijarse criterios que, como el de la vecindad civil, "asegura un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles" (STC 156/1993, de 6 de mayo (LA LEY 2217-TC/1993), FJ 3).

En ese contexto, la referencia de la norma foral al respeto al principio de paridad de ordenamientos parece querer aludir precisamente a la necesidad de asegurar esa posición de igualdad que se acaba de mencionar a la hora de fijar las normas para resolver los conflictos de leyes. Pero sucede que ese objetivo de garantizar la posición de igualdad de los ordenamientos civiles es ajeno a las competencias autonómicas, en cuanto que corresponde al Estado al dictar las normas de conflicto aplicables, sin que pueda el legislador foral pretender fijar un criterio al ejercicio de la competencia estatal allí dónde no lo ha hecho la propia Constitución. Determinar cuál es la ley aplicable en los conflictos interregionales derivados de la potencial concurrencia de legislaciones diversas en la regulación de una situación le corresponde en exclusiva al Estado mediante el establecimiento de las normas de conflicto en estos supuestos. De esta manera, la uniformidad de la norma de conflicto que diseña el legislador estatal, basada en la vecindad civil, es la que garantiza ese principio de paridad de los ordenamientos civiles, en cuanto que esa común conexión con la vecindad civil es la que asegura un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles, sin que nada corresponda decir al legislador foral, dado el carácter exclusivo de la competencia estatal al respecto. Eso es lo que resulta de la doctrina constitucional (STC 226/1993 (LA LEY 2276-TC/1993), de 8 de junio, FJ 2) al señalar que el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) "viene sólo a posibilitar una posición de paridad, si así quiere decirse, entre los Derechos especiales o forales, y entre ellos y el Derecho civil general o común, por vía de la atribución en exclusiva al Estado de la competencia sobre las "normas para resolver los conflictos de leyes", competencia que en principio asegura -como hemos dicho en la reciente STC 156/1993- "un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles" (fundamento jurídico 3º). Tan sólo en estos términos, y con las reservas dichas y las salvedades que se harán, cabría hablar de paridad entre ordenamientos civiles, paridad resultante, en definitiva, de la uniformidad de régimen en materia de Derecho interregional privado que la Constitución inequívocamente dispuso".

En atención a esta doctrina hay que concluir que el último inciso de la ley 11, "respetando el principio de paridad de ordenamientos", introduce una norma de conflicto que es contraria al orden competencial e inconstitucional y nula. Declaración de inconstitucionalidad que no ha de afectar al resto del enunciado del precepto, frente al que, depurado así del vicio apreciado, no cabe ya reproche alguno de inconstitucionalidad.

A diferencia de la ley 11, no hay aquí una remisión, sino que se está estableciendo un criterio para la adquisición, pérdida y recuperación de la vecindad civil con fundamento en el domicilio, estableciendo con ello la ley aplicable a dichas personas jurídicas e incidiendo en la determinación de las normas para resolver los conflictos de leyes que solo al Estado compete. Se trata de una cuestión reservada con carácter exclusivo a la legislación estatal en el que las comunidades autónomas tienen vedado el establecimiento de su propia normativa al respecto, por más que se adecuen materialmente a lo dispuesto por el legislador estatal. No salva la inconstitucionalidad apreciada el hecho de que el precepto haga referencia a las personas jurídicas sometidas a las competencias de la Comunidad foral, pues también es el Estado, en ejercicio de sus competencias sobre el sector material de actividad de dichas personas jurídicas, el que, en su caso, debe establecer cuál es el punto de conexión territorial determinante de la competencia autonómica. La fijación de dicho punto de conexión se integra en la competencia sustantiva de que se trate, correspondiendo al Estado precisar los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar para determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas en coherencia con su carácter territorialmente limitado (por todas, STC 330/1994, de 15 de diciembre (LA LEY 13086/1994), FJ 6).

9. Impugnación de la cesión de créditos prevista en la ley 511, por ser contraria a las bases de las obligaciones contractuales.

El abogado del Estado alega que esta ley 511 regula el régimen de un negocio jurídico civil previsto en los arts. 1526 a (LA LEY 1/1889) 1536 del Código Civil (LA LEY 1/1889) y, en concreto, que sus dos primeros párrafos regulan lo mismo que el art. 1535, siendo muy similar a otro precepto de una ley catalana ya declarado inconstitucional en la STC 13/2019, de 31 de enero (LA LEY 3509/2019). El letrado del Parlamento de Navarra ha señalado que no se han modificado los aspectos esenciales de la figura ya previstos en la Compilación de 1973, respondiendo la reforma a un ejercicio adecuado de la competencia en materia de conservación del derecho civil histórico de Navarra. Para la representación procesal del gobierno foral la regulación de la ley 511 no constituye novedad alguna y no contraviene las bases de las obligaciones contractuales.

a) Navarra es competente para abordar la materia a la que se refiere la ley 511. Tiene por objeto la cesión de créditos, que se encontraba ya regulada en la Compilación de 1973 dentro del capítulo V, título VIII ("De las obligaciones en general"), relativo a la cesión de las obligaciones. El precepto original se refería exclusivamente al objeto de la cesión de créditos y coincide en su redacción con el actual primer párrafo de la ley 511, que ha permanecido inalterado en la modificación introducida por la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019), consistente en añadir tres párrafos más al inicial que ya se incluía en la Compilación de 1973. Párrafos que nada innovan en cuanto a la figura regulada, por cuanto son instrumentales de la regulación sustantiva que, como en 1973, sigue siendo la del primer párrafo de la ley 511.

b) Para llevar a cabo ese análisis no resulta determinante, frente a lo que sostiene el abogado del Estado, la doctrina de la STC 13/2019, de 31 de enero (LA LEY 3509/2019).

Dicha sentencia declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015), de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, que también regulaba la cesión de créditos. La razón es que, pese a la similitud que a primera vista pueda apreciarse entre ambas disposiciones, resulta que ambas no se desenvuelven en los mismos ámbitos materiales ni responden al mismo ejercicio competencial, lo que hace que no puedan ser enjuiciadas desde la misma perspectiva a efectos de valorar su adecuación al orden constitucional y estatutario de delimitación de competencias.

En el caso decidido en la STC 13/2019 (LA LEY 3509/2019), la norma catalana estaba llamada a desplegar efectos en el ámbito de los préstamos con garantía hipotecaria y respondía a una finalidad de protección a los consumidores en el marco del mercado inmobiliario. Perseguía esa finalidad de tal modo que suponía una regulación sustantiva en materia de derechos y obligaciones en las relaciones contractuales privadas que se adentraba en las competencias exclusivas del Estado relativas a la legislación civil (art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978)) o al derecho mercantil (149.1.6 CE), careciendo de precedentes en el derecho catalán, pues tampoco se apreció la existencia de anteriores previsiones del derecho civil catalán o instituciones preexistentes que permitieran sostener que la disposición adicional estaba dictada al amparo de la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de derecho civil.

Ninguno de esos dos elementos, en su momento determinantes de la inconstitucionalidad de la norma catalana, concurren aquí, ya que no se trata de una norma dictada para la defensa de los consumidores y usuarios en un ámbito material concreto, el del crédito hipotecario, sino de un precepto que prescribe cuál es el importe que debe abonar el deudor de un crédito cedido, cualquiera que sea la naturaleza de dicho crédito, para quedar liberado de la deuda. Se trata, por tanto, de una norma de contenido netamente civil que, como tal, ha de analizarse atendiendo a la doctrina constitucional relativa a la distribución de competencias en este ámbito. Por otra parte, a diferencia de la norma catalana, la competencia autonómica para regular esta cuestión por ser parte integrante del derecho foral que puede conservar, modificar y desarrollar, es indiscutida y lo que se controvierte es si esa competencia se ha ejercido dentro del marco definido por las bases de las obligaciones contractuales o fuera de él, teniendo en cuenta a estos efectos la doctrina de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 6.

c) La doctrina de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019) sobre el significado y alcance de las bases de las obligaciones contractuales cobra, por tanto, relevancia para la resolución de esta impugnación.

Puede ser sintetizada en los términos siguientes:

i) La materia contractual es compartida entre el Estado y las comunidades con derecho civil foral con competencia para conservar, modificar o desarrollar esta materia conforme al art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Así se trata de una competencia material compartida que permite a la comunidad autónoma el desarrollo de su legislación contractual, siempre que se efectúe dentro de los límites marcados como bases por la legislación estatal. La cuestión se sitúa, por consiguiente, "en lo que debe entenderse por básico en materia civil contractual, pues no todo el Derecho contractual lo es, sino que solo lo serán aquellas reglas que contengan los elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los ciudadanos".

ii) Con fundamento en la consolidada doctrina acerca del carácter formal y material de las bases, este Tribunal ha considerado que "dentro de la competencia estatal sobre la contratación entre privados, tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de los contratos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de este sector (mutatis mutandis, STC 95/1986, de 10 de julio (LA LEY 606-TC/1986), FJ 4) y por este motivo, la competencia estatal de las "bases de las obligaciones contractuales" del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) debe ser entendida como una garantía estructural del mercado único y supone un límite en sí —un límite directo desde la Constitución— a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos". Ahora bien, "este precepto constitucional atribuye al Estado la competencia para establecer los criterios de ordenación general del sector de la contratación privada en aquellos territorios autonómicos que cuenten con legislación propia, pero no le permite regular pormenorizadamente aspectos materiales concretos de estas obligaciones, pues tal regulación menoscabaría las competencias de las comunidades autónomas que tengan un Derecho civil foral o especial propio".

iii) Dada la existencia de una situación de concurrencia de competencias estatal y autonómica sobre la legislación civil contractual, "el carácter básico de la normativa estatal determinará que la norma autonómica haya de ajustarse a los límites establecidos por esta regulación, pues si no la respeta se vulnerará de modo mediato el art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Por ello, para enjuiciar si los preceptos autonómicos impugnados resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias es preciso contrastar si la normativa autonómica es acorde con la legislación básica estatal".

El legislador estatal no ha declarado formalmente las bases de las obligaciones contractuales, por lo que, "mientras esto sucede, las comunidades autónomas no pueden quedar obligadas a esperar el pronunciamiento específico del legislador estatal y pueden ejercer su competencia respetando los principios que se deriven de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y de la legislación existente". En tanto se produce tal declaración formal de las bases de las obligaciones contractuales, estas obligaciones se encuentran reguladas en el Código Civil estatal que es una norma preconstitucional, lo que obliga a inferir de la regulación que efectúa aquellas obligaciones que materialmente tienen esta naturaleza.

Para realizar la tarea "ha de partirse de la idea de que la necesidad de una mínima regulación uniforme en materia de contratos, al ser el contrato un instrumento jurídico al servicio de la economía ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE (LA LEY 2500/1978)), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 (LA LEY 2500/1978) y 138 CE (LA LEY 2500/1978)) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE (LA LEY 2500/1978)). Todas estas normas constitucionales persiguen la ordenación general del orden público económico y son reglas esenciales en el orden jurídico global al ser las normas que determinan la estructura y el sistema económico de la sociedad". Eso hace que, en defecto de pronunciamiento del legislador estatal, "en materia contractual solo deba considerase normativa básica aquellas reglas que incidan directamente en la organización económica, en las relaciones inter partes y en la economía interna de los contratos, comprobando, por ejemplo, si se respetan directrices básicas tales como el principio de la iniciativa privada y la libertad de contratación, la conmutatividad del comercio jurídico, la buena fe en las relaciones económicas, la seguridad del tráfico jurídico o si el tipo contractual se ajusta al esquema establecido en la norma estatal". Además, "La razón para llevar a cabo este ejercicio de simple contraste principial o genérico se encuentra en la propia naturaleza del Derecho contractual, pues, salvo excepciones justificadas, estamos en presencia de un sistema jurídico eminentemente dispositivo en que debe regir y rige el principio de la libertad de pactos".

iv) La operación de inferencia de las bases de las obligaciones contractuales mediante un examen de las normas recogidas en el Código civil de 1889 (LA LEY 1/1889) no significa considerar que todas las normas contractuales contenidas en el libro IV del Código Civil lo sean, de manera que "hay que entender que cuando el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) hace referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases de las obligaciones contractuales está aludiendo al núcleo esencial de la estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación, pero no puede considerarse que el libro IV CC contenga una regulación que impida a las comunidades autónomas con competencias en esta materia que puedan dictar regulación alguna". Las "bases de las obligaciones contractuales" a las que se refiere el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) no constituyen el punto de partida abierto al desarrollo de las comunidades autónomas, sino que, por el contrario, son exclusivamente un límite a la actividad legislativa de estas. La razón de tal afirmación es clara: "la finalidad de la reserva estatal en materia de Derecho de contratos estriba en la necesidad de garantizar un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional".

v) En esa concreción de las bases de las obligaciones contractuales "puede considerarse como tal la comprendida en los principios desarrollados en los títulos I y II del libro IV CC (arts. 1088 a 1314), especialmente las normas relativas a las fuentes de las obligaciones (art. 1089 y ss. CC (LA LEY 1/1889)), a la fuerza vinculante del contrato (art. 1091 CC (LA LEY 1/1889)) y las que regulan sus elementos esenciales y efectos (arts. 1254 a (LA LEY 1/1889) 1280 CC (LA LEY 1/1889)). Con el mismo carácter básico deben tomarse los principios materiales que se extraen de estas normas tales como la autonomía de la voluntad, la prevalencia del principio espiritualista en la perfección del contrato, la eficacia obligacional del contrato en relación con los modos de traslación del dominio; la obligatoriedad del contrato, la buena fe contractual, el sistema de responsabilidad por incumplimiento, la responsabilidad universal del deudor, los requisitos de la validez y eficacia del contrato o la defensa de los consumidores". Así, "cuando el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) reserva al Estado la fijación de las bases de las obligaciones contractuales no se la otorga para regular concreta y detalladamente un determinado tipo contractual, sino para dictar aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional". La consecuencia es que las bases "deben referirse con carácter general y común a todos los contratos o categorías amplias de los mismos (STC 71/1982, de 30 de noviembre (LA LEY 108-TC/1983)) y no pueden comprender la regulación de cada tipo contractual, salvo en la parte y medida que esta suponga una concreción complementaria de las reglas generales o generalizables a la clase a que por su naturaleza jurídica pertenece y, en todo caso, deben quedar opciones diversas para que el legislador autonómico pueda ejercitar su competencia".

d) Así pues, para llevar a cabo el enjuiciamiento que se nos demanda ha de tenerse en cuenta que, conforme a la doctrina de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 6, la expresión "bases de las obligaciones contractuales", aun estando, en efecto, referida a una cuestión incardinada en el marco de la denominada segunda reserva del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), debe entenderse como sinónimo de la expresión "normativa estatal básica", lo que, a efectos de examinar la posible inconstitucionalidad de una norma, remite en última instancia a la relación legislación básica-legislación de desarrollo, en ámbitos de competencia legislativa compartida. Lo que habrá de determinarse, por tanto, es si esta regulación foral se ha acometido dentro de los límites fijados en la reserva del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) que ordena, en todo caso, su adecuación a la legislación estatal.

Antes de realizar dicha tarea conviene tomar en consideración tres circunstancias:

i) La primera se refiere a la trascendencia que en este ámbito es preciso reconocer a la autonomía de la voluntad de las partes. Hay que subrayar, con la STC 82/2016, de 28 de abril (LA LEY 38591/2016), FJ 8, que "el Derecho civil —sea el común o el foral— es eminentemente un derecho creado por y para los particulares, que resuelve los problemas que puedan surgir en sus relaciones privadas. Es el derecho de la autonomía de la voluntad por antonomasia que surge como máxima expresión de la libertad y, por ello, es un ordenamiento conformado en su mayor parte por normas de carácter dispositivo, es decir, primero rigen los pactos y subsidiariamente la norma legal. Dada la naturaleza dispositiva y la primacía de la autonomía de la voluntad que rige esta disciplina, los particulares deben seguir alcanzando libremente sus pactos de autorregulación, sometiéndose a la reglamentación que estimen más acorde a sus intereses". En el derecho civil el art. 1255 del Código civil (LA LEY 1/1889) plasma el principio de autonomía de la voluntad en las relaciones contractuales privadas, y dispone que los contratantes pueden establecer todos los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, "siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público". Lo misma función cumplen en el derecho foral navarro las leyes 7 y 8, en relación con el principio de libertad civil, que es uno de los rasgos más característicos de este ordenamiento jurídico especial y "autoriza, en los casos en que opera, que los particulares disciplinen sus relaciones jurídicas conforme a su voluntad" [STC 95/2017 (LA LEY 111097/2017), FJ 7.a)]. Según la ley 7, intitulada "Paramiento", "Conforme al principio "paramiento fuero vienze" o "paramiento ley vienze", la voluntad unilateral o contractual prevalece sobre cualquier fuente de Derecho, salvo que sea contraria a la moral o al orden público, vaya en perjuicio de tercero o se oponga a un precepto prohibitivo de esta Compilación con sanción de nulidad. Se entienden comprendidos en el límite del orden público, entre otros, la efectividad de los derechos humanos, el fundamento de las instituciones jurídicas y la tutela de los valores inherentes al sistema democrático y social constitucionalmente consagrado". Por su parte la ley 8, que lleva por título "Libertad civil", prescribe que "En razón de la libertad civil, esencial en el Derecho navarro, las leyes se presumen dispositivas". La aplicación de tales previsiones al presente caso nos lleva a advertir que cabe, en esta cuestión y al amparo de la autonomía de la voluntad, un pacto entre las partes que elimine o limite lo previsto en la ley 511 en relación con el negocio jurídico de la cesión de créditos.

ii) La segunda es la especificidad de este caso en relación con el resuelto en la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019). A diferencia de aquel, en el supuesto que ha dado lugar a la presente impugnación, el legislador navarro no se ha adentrado a regular ámbitos hasta ese momento no normados por el derecho foral navarro sino que se limita a conservar ese derecho preexistente, en el sentido de que incorpora el previo contenido de la Compilación al ordenamiento autonómico, sin introducir en ese contenido modificaciones sustantivas sino puramente instrumentales. No se trata de una operación de desarrollo del derecho civil foral sino de algo mucho más modesto, de una operación de mero mantenimiento en el tiempo del derecho civil propio, a partir del ya compilado, sin desbordar, por tanto, el derecho históricamente vigente en Navarra. Cumple recordar que, como ya destacó la STC 88/1993 (LA LEY 2157-TC/1993), FJ 3, la posible legislación autonómica en materia civil se ha admitido por la Constitución... "a fin de garantizar determinados Derechos civiles forales o especiales vigentes en ciertos territorios" esto es "realidades históricas y legislativas plurales y diferenciadas que han encontrado apoyo, en todo caso, en la vigente Constitución". (STC 236/2000 (LA LEY 184881/2000), FJ 5). No se opera aquí al margen del alcance del derecho foral preexistente, en el sentido de que no se introduce peculiaridad territorial alguna allí dónde no la había con anterioridad a la promulgación de la Constitución, ya que lo que hace el art. 2 de la Ley 21/2019 respecto a la precedente redacción de la ley 511 es introducir cambios en aspectos accesorios o no sustanciales, pues, como se ha expuesto, lo concretamente discutido ya se incluía, en los mismos términos, en la Compilación de 1973.

iii) La tercera es la necesidad de que el ámbito de aplicación de las disposiciones del Fuero Nuevo (LA LEY 269/1973) respeten las competencias estatales en materia de legislación mercantil que la Constitución ha reservado en exclusiva al Estado en el art. 149.1.6 CE (LA LEY 2500/1978), competencia en la que quedan comprendidas las reglas de derecho privado relativas al tráfico mercantil (STC 14/1986, de 31 de enero (LA LEY 536-TC/1986), FJ 7). Como destaca la STC 133/1997, de 16 de julio (LA LEY 11516/1997), FJ 4.) "La uniformidad en la regulación jurídico-privada del tráfico mercantil es una consecuencia ineludible del principio de unidad de mercado", con la consecuencia de que "solo a través de sus órganos centrales puede el Estado determinar cuál es el ámbito propio de la actividad libre del empresario mercantil, y sólo la legislación emanada de esos órganos centrales puede regular la forma en que nacen y se extinguen los derechos y obligaciones a que el ejercicio de esa actividad puede dar lugar y el contenido necesario de aquéllos y éstas" (STC 37/1981, de 16 de noviembre (LA LEY 12943-JF/0000), FJ 3). De acuerdo con ello, la doctrina constitucional ha encuadrado en la legislación mercantil, entre otras cuestiones "la regulación del contenido obligacional de un contrato de esa naturaleza" (STC 97/2014, de 12 de junio (LA LEY 74338/2014), FJ 6) o "las relaciones jurídico-privadas de los empresarios mercantiles o comerciantes en cuanto tales, las condiciones generales de contratación y, en principio, los derechos y obligaciones que afectan a la actividad libre del empresario mercantil" (STC 26/2012, de 1 de marzo (LA LEY 27722/2012), FJ 10).

Por tanto, las normas del Fuero Nuevo (LA LEY 269/1973) y, con ellas, la aquí impugnada no pueden, so pena de vulnerar la competencia estatal aquí aludida, ser aplicadas a las obligaciones que surjan de un contrato mercantil y a las relaciones jurídico privadas de los empresarios mercantiles o comerciantes, en tanto que las mismas están reservadas al Estado por el art. 149.1.6 CE. (LA LEY 2500/1978)

e) Teniendo presente lo que se acaba de señalar podemos ya avanzar en la resolución de la impugnación de la ley 511.

A tenor del contenido del precepto impugnado se plantea el problema de determinar los términos en los que el derecho foral podría ser objeto de esa conservación, en cuanto que ese derecho recogiera alguna institución que pudiera afectar de algún modo al límite que suponen las bases de las obligaciones contractuales. Bases que, en este momento, no existen de modo expreso y han de inferirse de la legislación vigente, tal como resalta la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019). En el bien entendido también que esta renovada regulación autonómica no supone, en el supuesto que enjuiciamos, un crecimiento orgánico de ese derecho civil foral, a partir de instituciones prexistentes y conexas o una innovación de sus contenidos según los principios peculiares informadores del derecho foral, sino, simplemente, una modificación de aspectos puntuales y no sustantivos de la preexistente institución que en nada alteran su sentido y contenido anterior.

En lo que a esto último respecta, la Constitución pretende, en el art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), garantizar la existencia de determinados derechos civiles forales o especiales, teniendo en cuenta que solo se explican por suponer una particularidad o diversidad respecto de la regulación general contenida en el Código Civil. El art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) permite así la subsistencia de los regímenes existentes en el momento de promulgarse la Constitución, como excepción a la proclamada exclusividad de competencias del Estado en la materia y, específicamente, en relación con las bases de las obligaciones contractuales. En defecto de expresa decisión estatal sobre el alcance de tal cuestión, en el juicio sobre una norma de este tipo no puede resultar indiferente el contenido concreto del precepto discutido, en particular si se trata de una simple reforma o actualización de reglas preexistentes. Contenido que ha de ser puesto en relación, entre otros, con los límites que, para ese ejercicio competencial, derivan del citado precepto constitucional, sin afectar, en lo que a las obligaciones contractuales se refiere, al régimen fundamental que debe deducirse del derecho común, el cual supone un límite externo al ejercicio de la competencia autonómica que ha de ser respetado en todo caso.

f) Dado que, como se ha mencionado, el legislador estatal no ha establecido que tenga esa naturaleza básica ninguna de las normas que integran el derecho civil contractual, este análisis precisa tomar como punto de partida, teniendo presentes todas las circunstancias que se acaban de exponer, el régimen que el Código Civil establece para la cesión de créditos (arts. 1526 y ss.) y, en particular, su art. 1535 respecto a la venta de créditos litigiosos que es el precepto con el que, como han apuntado todas las partes comparecidas, guarda relación la regulación cuestionada y que se ha propuesto como parámetro de constitucionalidad de la ley foral.

La comparación entre este precepto del Código Civil y el primer párrafo de la ley 511, que es el relevante en cuanto establece la regulación sustantiva de la figura de la cesión de créditos que se aplica en los restantes párrafos de esa ley, lleva a apreciar que, en ambos casos, el deudor cuyo crédito ha sido cedido por el acreedor a un tercero puede liberarse mediante el pago del precio de adquisición que el cesionario abonó al cedente y de los intereses y gastos correspondientes. La diferencia radica en que la regla del Código Civil se circunscribe a un ámbito concreto, como es el de los créditos litigiosos, mientras que la de la ley 511 se aplica a cualquier tipo de créditos, con independencia de su condición de litigiosos. Así pues, lo que el derecho civil navarro ha regulado tradicionalmente es el régimen de liberación del deudor de un crédito cedido a título oneroso, cualquiera que sea su condición, en tanto que el Código Civil lo ha limitado a los litigiosos. Ello implica, en los dos casos, que el tercero que adquiera tales créditos no podrá nunca exigir al deudor un importe superior a aquel que pagó por la cesión.

Resta ahora por determinar si la regulación navarra se ha ajustado a los límites establecidos en la reserva material a que hace referencia el último párrafo del art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), que ordena "en todo caso" su adecuación a la legislación en materia de bases de las obligaciones contractuales, atendiendo a la doctrina constitucional que antes se ha expuesto.

A estos efectos, el parámetro de control no es la concreta regulación que efectúa el Código Civil, que, "al ser una norma preconstitucional, no puede tener la condición formal de básica. La determinación de estas bases ha de inferirse, por tanto, de los principios esenciales que inspiran esta legislación" (STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 7). Según dicha sentencia y fundamento jurídico, "Para analizar en este supuesto si las normas autonómicas impugnadas respetan la legislación básica estatal, el parámetro de control no es la concreta regulación que efectúa el Código civil de estos contratos, sino únicamente sus elementos esenciales. Son estos elementos los que permiten atribuir una determinada naturaleza jurídica a los negocios jurídicos y establecer una regulación básica que garantice que las condiciones esenciales del ejercicio de la actividad económica sean iguales en todo el territorio nacional. De este modo, se salvaguarda la unidad de mercado (STC 79/2017, de 22 de junio (LA LEY 75935/2017), FJ 2) y, en general, la seguridad jurídica y se cumplen los fines que a través de la legislación básica se pretenden garantizar en este ámbito".

Partiendo de las consideraciones que se acaban de exponer, se va a examinar si la diferencia que introduce la legislación civil autonómica respecto de lo dispuesto en el Código Civil sobre la estructura y principios que deben estar presentes en la cesión de créditos respeta las bases de las obligaciones contractuales que se infieren de la regulación prevista en el Código Civil.

El recurso interpuesto identifica las bases de las obligaciones contractuales con la concreta regulación que contiene el art. 1535 del Código Civil (LA LEY 1/1889) respecto a la cesión de créditos litigiosos, de tal manera que, a su entender, forma parte de lo básico el que solamente en este tipo de créditos litigiosos pueda el deudor liberarse de su obligación, caso de que tales créditos sean cedidos. El Código civil no restringe la posibilidad de ceder créditos únicamente a los que tengan la consideración de litigiosos, sino que parte de la regla general de la válida cesión de créditos y permite que las partes, ejercitando la autonomía de su voluntad, pacten el régimen de liberación del deudor que tengan por conveniente, autonomía de la voluntad a la que, como ya se ha recordado, se atribuye idéntico papel en el derecho navarro. De forma que, en realidad, la posibilidad de que el deudor quede liberado de su obligación no depende en exclusiva de la regulación positiva, sea esta cual fuere, en la medida en que el libre juego de la voluntad de las partes puede disponer algo diferente a esa regulación. A este carácter dispositivo de la regulación cuestionada debe añadirse, como elemento de ponderación en el caso concreto, la falta de contenido innovador del precepto en relación con el modo de delimitar las bases de las obligaciones contractuales que deriva de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FFJJ 6 y 7, y, por último, la necesidad de respetar las exclusivas competencias estatales en materia de legislación mercantil.

Eso determina que, a juicio de este Tribunal, el contraste que ha de hacerse entre la regulación foral y la estatal haya de atenerse a los elementos esenciales de la regulación del Código Civil en torno a la figura genérica de la cesión de créditos y no a una de sus manifestaciones específicas, como es la prevista en el citado precepto del Código Civil que aplica un tipo contractual general a una clase concreta de créditos, los litigiosos. Conforme al criterio derivado de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019) lo que haya de ser materialmente básico en esta materia se predica, en defecto de previsión expresa, de los principios esenciales que inspiran la regulación del Código Civil. Por esa razón, teniendo en cuenta que la regulación foral se inspira en los mismos principios que la estatal no parece que, en la operación de inferencia de las bases estatales que ahora resulta obligada, pueda entenderse que la restricción de la cesión a los créditos litigiosos a los que alude el art. 1535 del Código Civil (LA LEY 1/1889) deba ser considerada materialmente básica y, con ello, operar en todo caso como un límite insuperable para que las comunidades autónomas que cuenten con competencias para ello, como es el caso de Navarra (arts. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978) y 48 LORAFNA (LA LEY 2233/1982)), puedan, en defecto de norma estatal expresamente proclamada básica y en la medida en que exista en su ordenamiento la figura de la cesión de créditos, mantener la vigencia de dicha figura en las relaciones interprivatos regidas por el derecho foral, si, con ello no alteran el tipo contractual que, en todo caso, ha de ajustarse al esquema establecido por la norma estatal.

La ley 511 se ajusta a dicho criterio, por cuanto no se ocupa de regular el negocio jurídico de la cesión de créditos, con lo que no altera el régimen del Código Civil y no puede apreciarse inadecuación o interferencia lesiva con los principios y reglas establecidos en la normativa básica que son aquí respetadas. El negocio jurídico se perfecciona por el acuerdo entre cedente y cesionario, sin que sea preciso el consentimiento del deudor. Tampoco incide en la eficacia propia del negocio de cesión en cuanto esta determina que el cesionario se convierta en el acreedor, aunque el deudor desconozca la cesión. Con ello la ley 511 está presuponiendo, en realidad, la presencia de los elementos esenciales de este tipo contractual presentes en el Código Civil, como es la posibilidad de libre cesión de créditos por acuerdo entre las partes, la innecesariedad del consentimiento del deudor y la subrogación del cesionario en la posición del cedente. Lo único que regula la ley 511, y eso, diferencias de redacción aparte, lo hace del mismo modo que el Código Civil, es la facultad que se atribuye al deudor para poder extinguir la deuda cedida pagando al cesionario "el precio que este pagó más los intereses legales y los gastos que le hubiere ocasionado la reclamación del crédito". Y, en todo caso, debe reiterarse que esta regulación no es imperativa ya que está, en todo caso, a disposición de las partes del contrato en virtud del juego de la autonomía de la voluntad que deriva de las leyes 7 y 8 antes transcritas, y también que la misma no se aplica a los ámbitos regidos por la legislación mercantil, por cuanto no puede referirse a obligaciones surgidas de modalidades contractuales regidas por dicho derecho de exclusiva competencia estatal.

Tampoco el que la norma foral y el art. 1535 del Código Civil (LA LEY 1/1889) respondan al mismo esquema supone que la ley 511 sea una lex repetita proscrita por la doctrina constitucional, pues en ámbitos de competencia legislativa compartida como este, la consecuencia del empleo de dicha técnica no es siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto. En este caso "ha de señalarse que la norma autonómica puede reproducir las bases estatales cuando sea necesario para hacer más comprensible el desarrollo normativo que, en ejercicio de sus competencias propias, realice. En tales casos, concurre la excepción que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, permite al legislador autonómico introducirse en el terreno de lo básico (entre otras muchas, STC 119/2018, de 31 de octubre (LA LEY 169176/2018), FJ 2)" (STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 6).

Debe descartarse que la norma amenace el principio constitucional de unidad de mercado, pues nada alega al respecto el abogado del Estado, más allá de la cita de la STC 13/2019 (LA LEY 3509/2019). Debe señalarse que la continuada vigencia de la norma cuestionada desde 1973 no hubiera impedido, llegado el caso, proporcionar a este Tribunal argumentos en tal sentido (en un sentido similar, respecto a la carga alegatoria en relación con la unidad de mercado, STC 100/2020, de 22 de julio (LA LEY 77399/2020), FJ 3). En todo caso, el principio de unidad de mercado tampoco impide el desarrollo legislativo civil (STC 62/1991, de 22 de marzo), ni supone que la regulación tenga que efectuarse de un modo uniforme dentro del territorio nacional (SSTC 84/1993, de 8 de marzo (LA LEY 2147-TC/1993), y 88/1986, de 1 de julio (LA LEY 11173-JF/0000)).

g) Por lo tanto, con arreglo a las premisas que se han expuesto, la regulación amplia, tradicional en el derecho navarro, de este negocio jurídico de cesión haciéndolo aplicable a cualesquiera créditos y no solo los litigiosos, no altera los elementos esenciales de la figura de la cesión de créditos que puede deducirse de la regulación del Código Civil. Atendidas las circunstancias del caso, en particular el carácter dispositivo de la regulación, la falta de contenido innovador de la regulación cuestionada y su aplicación únicamente a relaciones jurídico privadas no regidas por la legislación mercantil, es posible considerar que, así interpretado, constituye una modulación amparada por las competencias autonómicas en materia de conservación del derecho civil foral, sin que infrinja las bases de las obligaciones contractuales que, en este momento, han de inferirse de la regulación estatal. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.

10. Impugnación de la denominada dación en pago necesaria. Párrafos segundo y tercero de la ley 495.

El abogado del Estado formula varios reproches a los párrafos segundo y tercero de la ley 495 relativos a la dación en pago necesaria. Considera que se ha variado sustancialmente el carácter dispositivo que la dación en pago tenía en la Compilación de 1973 por lo que concluye que la ley 495, en sus párrafos impugnados, no se puede justificar en la facultad legislativa autonómica para desarrollar el derecho civil o foral propio. Se añade que contraviene las bases de las obligaciones contractuales que han de ser fijadas por el Estado. Por otra parte el párrafo tercero introduciría una especialidad procesal que sería contraria a la competencia exclusiva del Estado en la materia, conforme al art. 149.1.6 CE. (LA LEY 2500/1978) Los letrados del gobierno foral y del Parlamento de Navarra han defendido, con argumentaciones similares, la constitucionalidad de la norma impugnada. Ambos han señalado que la dación en pago necesaria es una figura tradicional del derecho civil navarro, ya incorporada en la Compilación de 1973 y que, tal como se regula, no es contraria a las bases de las obligaciones contractuales, constitucionalidad de la regulación que justificaría también la del párrafo tercero en cuanto especialidad procesal derivada del derecho sustantivo navarro.

a) La dación en pago no se encuentra regulada expresamente en el Código Civil, si bien la menciona en alguno de sus preceptos (así, entre otros, arts. 1521, 1536 y 1636). Sí estaba, por el contrario, recogida en dos preceptos diferentes de la Compilación de 1973. La ley 495, en su redacción de la Ley 1/1973 (LA LEY 269/1973), hacía referencia a la dación en pago voluntaria al disponer que "Cuando el acreedor acepte la dación en pago de un objeto distinto del debido, la obligación se considerará extinguida tan sólo desde el momento en que el acreedor adquiera la propiedad de la cosa subrogada, pero las garantías de la obligación, salvo que sean expresamente mantenidas, quedarán extinguidas desde el momento de la aceptación", así como también incluía la denominada dación para pago. Por su parte la ahora controvertida dación en pago necesaria, existente en el derecho navarro a partir de su origen en el derecho romano y no incorporada por el Código Civil al derecho civil común, se regulaba en el último inciso del segundo párrafo de la ley 493 que disponía que "Asimismo, el acreedor de cantidad de dinero tendrá que aceptar un objeto distinto si el Juez estima justa la sustitución por haberse hecho excesivamente gravosa la prestación debida", previsión que incorpora de este modo una figura de amplia tradición en el derecho navarro.

Cuanto se acaba de exponer permite desestimar ya la primera tacha que formula el abogado del Estado al párrafo segundo de la ley 495, en la redacción de la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019), acerca de la falta de conexión de esta figura con instituciones preexistentes del derecho navarro en el momento de promulgarse la Constitución. Es de todo punto evidente tanto que Navarra ostenta competencias para regular esta figura como que, en la vigente redacción del segundo párrafo de la ley 495, no presenta diferencias sustanciales con la preexistente ley 493 de la Compilación de 1973. Sin entrar en consideraciones de técnica o política legislativa que son ajenas a los cánones a los que ha de atenerse este Tribunal, hemos de apreciar que concurre la conexión necesaria para estimar que Navarra no se ha extralimitado competencialmente desde la perspectiva de la conservación, modificación o desarrollo de su derecho civil propio. De hecho, la regulación es esencialmente la misma en 2019 que en 1973, por cuanto la obligación ha de ser de abono de una cantidad de dinero; es el juez quien ha de establecer la extinción de la obligación mediante la entrega de un objeto distinto y la sustitución ha de ser "justa", en palabras de la anterior ley 493, "por haberse hecho excesivamente gravosa la prestación debida"; y, a tenor de la vigente ley 495, "atendiendo a la posición de iliquidez del deudor por imposibilidad de realización de sus bienes y a la agravación extraordinaria de la prestación que conllevaría para el mismo su cumplimiento forzoso o su incumplimiento por resultar una desproporción entre sus consecuencias o garantías y la deuda dineraria". La modificación introducida por la vigente ley 495, en la dación en pago necesaria, respecto del texto primitivo de ley 493 de la Compilación de 1973, es que se han explicitado los parámetros que la autoridad judicial ha de tener en cuenta para determinar si la sustitución instada por el deudor es o no justa. De hecho, fuera de tal precisión, lo único que ha hecho la Ley foral 21/2019 (LA LEY 6228/2019) es modificar la sistemática de la regulación de los distintos tipos de dación en pago que, de estar en dos leyes diferentes (las leyes 493 y 495), han pasado ahora a agruparse en una única ley, la 495.

b) Cumple ahora examinar si la regulación del segundo párrafo de la ley 495 es contraria a las bases de las obligaciones contractuales fijadas por el Estado en el Código Civil. La doctrina constitucional respecto a dichas bases y a la necesidad de inferirlas de la regulación del Código Civil ha quedado ya recogida en el fundamento jurídico anterior. Y a esta ley le son también aplicables las tres consideraciones allí expuestas en torno al juego del principio de la autonomía de la voluntad, tanto en el derecho civil común como en el foral navarro; las diferencias de este supuesto con el resuelto en la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), en cuanto a la necesidad tanto de inferir las bases de la regulación preexistente como de ponerlas en relación con la falta de contenido innovador de la disposición que se cuestiona y, por último, a la necesidad de que el ámbito de aplicación de esta norma foral respete las competencias del Estado en materia de legislación mercantil, en el sentido de no aplicarse al marco de los derechos y obligaciones que afectan a la actividad libre del empresario mercantil.

En concreto, se entiende vulnerado el art. 1166 del Código Civil (LA LEY 1/1889), que, al regular la extinción de las obligaciones prescribe que "El deudor de una cosa no puede obligar a su acreedor a que reciba otra diferente, aun cuando fuere de igual o mayor valor que la debida".

No cabe dudar de que esta norma integra las bases de las obligaciones contractuales que han de ser fijadas por el Estado, pues pretende garantizar la exactitud de la prestación como elemento esencial del cumplimiento y extinción de la obligación. Ese mismo carácter básico se deriva de la ya aludida doctrina de la STC 132/2019 (LA LEY 161068/2019), FJ 6, cuando afirma que "puede considerarse como tal la comprendida en los principios desarrollados en los títulos I y II del libro IV CC (arts. 1088 a 1314)".

La dación en pago necesaria comparte con la dación en pago voluntaria el hecho de ser un medio alternativo de pago con el que se persigue el cumplimiento y extinción de la obligación al margen del requisito general de la identidad del pago, que exige la entrega de la prestación debida y no otra (art. 1157 del Código Civil (LA LEY 1/1889)). Es decir, se entrega una prestación distinta a aquella que, en principio, constituye el objeto de la obligación. La diferencia entre una y otra figura de dación en pago estriba en que la necesaria no precisa de la aceptación del acreedor, si bien, en la regulación cuestionada en el presente proceso, tampoco depende de la decisión del deudor sino de la autoridad judicial, que ha de decidir con arreglo a los criterios que proporciona la ley 495 en su segundo párrafo. Se trata de permitir, como excepción a la regla general, que, en casos en los que el cumplimiento de una obligación se ha hecho excesivamente gravosa por un cambio en las circunstancias ajeno a la voluntad del deudor, se haga posible la entrega de un objeto diferente al acreedor, siempre que la autoridad judicial, ponderando los intereses en presencia, estime justa la sustitución ofrecida. La dación en pago necesaria del FN (LA LEY 269/1973) se muestra así como un instrumento excepcional, aunque complementario, del resto de los mecanismos previstos por el ordenamiento para el cumplimiento obligacional. Como excepción, en tanto que depende de las circunstancias y la situación del deudor, se admite el cumplimiento por equivalente en virtud de la equidad y la buena fe que ha de regir las relaciones contractuales, en la medida en que resulte más conveniente para el deudor, sin generar de contrario daño para el acreedor.

Por otra parte, aunque el Código Civil no prevea una figura similar, la misma no es desconocida en el derecho estatal que la aplica en determinadas circunstancias (al respecto, art. 5 y anexo del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo (LA LEY 4108/2012), de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos). También la jurisprudencia ha reconocido un mecanismo que expresamente permite extinguir o modificar el contenido de las obligaciones en función de cambios imprevisibles, recurriendo a la cláusula "rebus sic stantibus", para así solucionar los problemas derivados de una alteración sobrevenida de la situación existente o de las circunstancias concurrentes al tiempo de la celebración del contrato y que se tuvieron en cuenta para establecer las recíprocas prestaciones de las partes. En el caso navarro, como ha reconocido este Tribunal Constitucional, "la existencia de realidades históricas y legislativas plurales y diferenciadas que han encontrado apoyo, en todo caso, en la vigente Constitución" (STC 236/2000 (LA LEY 184881/2000), FJ 5) justifican la posibilidad de que exista un tratamiento distinto de esta materia que, en todo caso, respeta la regla estatal que impide al deudor imponer su voluntad sobre el acreedor.

En consecuencia, entendida en los términos antes expuestos, esta regulación no conlleva el quebrantamiento de ningún principio estructural ínsito en la regulación de las obligaciones contractuales. Esta interpretación se llevará al fallo.

De acuerdo con el art. 149.1.6 CE (LA LEY 2500/1978), la legislación procesal constituye una competencia exclusiva del Estado, en tanto que la competencia atribuida a las comunidades autónomas por este precepto constitucional tiene un carácter limitado, pues está circunscrita a "las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades de derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas". En las SSTC 47/2004, de 25 de marzo (LA LEY 1031/2004), FJ 4; 2/2018, de 11 de enero (LA LEY 1041/2018), FJ 4, 80/2018, de 5 de julio (LA LEY 88682/2018), FJ 5, y 13 /2019, de 31 de enero, FJ 2, a las que ahora procede remitirse, este Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las competencias autonómicas en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar tales controversias competenciales.