PRIMERO.-
La Administración General del Estado y la Diputación Foral de Gipuzkoa interponen sendos recursos de apelación frente a la sentencia nº 172/2016, de 1 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián, en el procedimiento ordinario nº 19/2015.
La sentencia recaída en la instancia estima en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por la Abogacía del Estado contra el Plan de Normalización del Uso del Euskera para el periodo 2013-2017, aprobado por Acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa en fecha 22 de diciembre de 2014, anulando el apartado 3 de su artículo 9; sin imponer a ninguna de las partes las costas causadas.
En el primero de sus fundamentos rechaza el juzgador la alegada vulneración de los artículos 3 (LA LEY 2500/1978) y 14 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y del principio de cooficialidad, en relación con los artículos 3, 2.3, 4, 5, 11, 7, 12, 13 y 16 del Plan, toda vez que, aun dando cierta prioridad al euskera, preservan el uso de las dos lenguas, tanto en las comunicaciones orales como escritas; razona:
" (...)con respecto a los artículos 2. 3, 7 y 12, en ellos se configuran las medidas internas respecto al euskera y como instrumento de trabajo, priorizando el uso del euskera, si bien prevalece siempre el derecho de elección del idioma a ser usado. En el art. 5 se garantiza que se dispondrán los medios técnicos oportunos para que los medios de comunicación reciban la información en la lengua oficial de su elección; en el art. 10 dispone que los anuncios se publicarán en lengua vasca únicamente en los medios de comunicación de dicha lengua, estableciendo la utilización de las dos lenguas oficiales con carácter general; el art. 7 prioriza el euskera si bien establece que todos los elementos orientados a la inscripción en cursos de formación del personal contendrán un apartado para optar por alguna de las dos lenguas oficiales; el art. 12 garantiza que los programas o herramientas informáticas creadas expresamente para su uso en los servicios de la DFG deberán estar preparadas para ser utilizadas indistintamente en las dos lenguas oficiales; el art. 11 dice que en las publicaciones de difusión, promoción e información, fuera del ámbito del procedimiento administrativo, las dos lenguas oficiales han de ser utilizadas de manera equilibrada, priorizando el euskera en la composición, tipografía y demás elementos formales; el art. 13 establece la norma general de que los contenidos de responsabilidad de la DFG accesibles desde Internet o intranet deberán poder ser consultados en euskera y en castellano, y aunque prioriza el uso del euskera da siempre opción al uso del castellano; el art. 16 denominaciones oficiales garantiza igualmente el uso del castellano (...)".
En el fundamento siguiente no aprecia que el artículo 8 (contratación administrativa) conculque los artículos 1 (LA LEY 21158/2011) y 118 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (LA LEY 21158/2011), ni que carezca la Administración foral de competencia objetiva, por cuanto con dicha previsión no se legisla ni desarrolla la normativa sobre contratación pública, ni tampoco se pone a los contratistas que utilicen el euskera en una situación privilegiada respecto del resto.
Acoge, sin embargo, la impugnación del artículo 9, apartado 3 por cuanto: "vulnera el derecho de los castellanoparlantes a utilizar este idioma en sus relaciones con las Administraciones Públicas, y en cuanto que solo les permite utilizar el euskera en cuantos documentos, soportes, publicidad y actos públicos generados por la actividad subvencionada vulnera el principio de cooficialidad de las dos lenguas, orillando el castellano, en este particular aspecto, a la condición de lengua residual".
SEXTO.-
En el primer motivo impugnatorio, la vulneración del régimen constitucional de cooficialidad se residencia en la exposición de motivos y los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9.2, 11, 12, 13, y Anexo I (artículo 4), del Plan de Normalización confirmado parcialmente en instancia, con un fundamento común: la ilícita priorización del euskera sobre el castellano.
Pues bien, el principio de cooficialidad se recoge en el artículo 1 del Plan, que tras identificar como lenguas de servicio a la ciudadanía el euskera y el castellano, dispone que "Se garantizará el uso de ambas lenguas oficiales en todo tipo de relaciones de la Diputación con la ciudadanía, con el objeto de garantizar la elección lingüística de cada cual".
Es cierto que ya en su parte expositiva propugna el uso preferente del euskera, en razón de que "aun siendo lengua oficial, la oficialidad resulta disimétrica en su aplicación, a favor del castellano" (...) "La garantía de igualdad y equilibrio en la opción lingüística ciudadana exige medidas de acción positiva a favor de la lengua con mayores limitaciones en su uso social, sin las cuales las normas de desarrollo de la lengua ven restringida su incidencia".
Sin embargo, en contra de la tesis apelante, es preciso dejar sentado que esa declaración -con valor puramente interpretativo, no normativo, por ello, inimpugnable de forma autónoma - que aboga por una política lingüística de recuperación y fomento del euskera, tomando como premisa esencial la situación asimétrica del euskera y la búsqueda de una situación de igualdad entre el uso de las dos lenguas oficiales, no lleva de suyo la disconformidad a derecho del Plan de Normalización, empero, siempre que en su proyección en el articulado respete el régimen de cooficialidad y no menoscabe los derechos lingüísticos de los castellanoparlantes.
Obligada resulta en este punto la cita de la STC 82/1986, de 26 de junio (LA LEY 11163-JF/0000), que juzgó sobre la constitucionalidad de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre (LA LEY 3160/1982), Básica de normalización del uso del Euskera, en su F.J. 4:
"(....) el art. 3.2 de la de 1978 remite la regulación de la oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano a los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas, y, sobre la base de éstos, a sus correspondientes órganos competentes, con el límite que pueda proceder de reservas constitucionales expresas. Los Estatutos contienen, de esta suerte, mandatos a las correspondientes instituciones autonómicas para regular la cooficialidad de las lenguas propias de las respectivas Comunidades Autónomas. Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma del País Vasco, el art. 6 de su Estatuto, después de establecer en su número 1 que «el euskera , lengua propia del País Vasco, tendrá como el castellano, carácter de lengua oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas », específica en el 2 que «las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta la diversidad socio-lingüística del País Vasco, garantizarán el uso de ambas lenguas, regulando su carácter oficial, y arbitrarán y regularán las medidas y medios necesarios para asegurar su conocimiento». La Ley 10/1982, de 24 de noviembre (LA LEY 3160/1982), básica de normalización del uso del euskera , que, entre otros aspectos, trata de la oficialidad de éste, no es sino el desarrollo de dicha disposición estatutaria".
En el sentido indicado, esta Sala y Sección en sentencia 30 de marzo de 2016, (rec. de apelación nº 964/2015 (LA LEY 52708/2016)), examinando una disposición municipal en materia de subvenciones, que daba prioridad al euskera ", dijo que:
"se promueve el uso del euskera en las actividades propias de las entidades subvencionadas, y se trata de una medida que, en su apreciación de conjunto, no propende a imponer el uso exclusivo de dicha lengua cooficial del País Vasco en perjuicio ni con discriminación de los castellanohablantes, sino a hacer efectivo el uso de la misma en convivencia con la otra lengua cooficial en el ámbito de las actividades deportivas locales y en su exteriorización pública mediante anuncios, comunicaciones, etc..., lo que responde a los objetivos legalmente asumidos por la Ley Básica de Normalización 10/1982, a fin de superar situaciones históricas de diglosia o predominio socio-cultural de una lengua sobre otra.
En esa línea son de destacar previsiones legislativas como las de los Capítulos III y IV de la Ley, y en especial artículos 23 y 25, 26 y 27, entre otros, que no circunscritos al ámbito de la libertad y promoción de su enseñanza en centros académicos, -como parece darse a entender por la parte recurrente-, admiten un abanico mucho más amplio de medidas de fomento, promoción y potenciación del uso social de dicha lengua, que no restringen ni excluyen el deber de conocer el castellano y el derecho a usarlo. Como conclusión, cabe señalar que para el legislador no se está ante una lengua cooficial en posición dominante que requiera tan solo su mero reconocimiento formal y la posibilidad de aprenderla, sino de una lengua con estatus de cooficialidad, cuyo empleo, -históricamente diglósico o próximo a él-, requiere de tales medidas para asegurar el uso social efectivo".
Redunda en el mismo argumento, la STC 31/2010, de 28 de junio (LA LEY 93288/2010), invocada por la abogada del Estado, que declara: "La definición del catalán como lengua propia de Cataluña no puede justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquella lengua, en detrimento del castellano, también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, por las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de que el legislador pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener".
A)Desde la perspectiva expuesta, no pueden reputarse discriminatorios aquellos apartados del Plan que potencian o impulsan el uso del euskera pero dejan indemne el derecho de los ciudadanos del País Vasco a utilizar en sus relaciones con la Administración cualquiera de las lenguas oficiales, reconocido en el artículo 5 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre (LA LEY 3160/1982), Básica de normalización del uso del Euskera, bien, porque prevén el empleo de los dos idiomas, aunque se dé preferencia como lengua de trabajo al euskera (art. 2.1 y 4) -más justificada es aún esa prioridad en las unidades administrativas de euskera (art. 2.2), que desarrollan sus funciones primordialmente en ese idioma, previstas en el Decreto 86/1997, de 15 de abril (LA LEY 5133/1997), por el que se regula el proceso de normalización del uso del Euskera en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi-;
bien porque expresamente garantizan el derecho a utilizar la lengua oficial que elija el destinatario, también en las unidades de euskera (artículo 4.1 del Anexo I);
bien porque afectan al funcionamiento "ad intra" de la Administración Foral, sin menoscabo de los derechos lingüísticos de la ciudadanía (artículo 2.5.c atinente a las reuniones de trabajo y artículo 3 sobre "comunicaciones de trabajo internas").
B) En lo que respecta a las "relaciones con otras Administraciones Públicas" (art. 4), la abogacía del Estado toma como elemento de contraste la sentencia de esta Sala y Sección de 1 de junio de 2016 (rec. de apelación nº 95/2016 (LA LEY 122770/2016)), en la que se razonó que "el régimen de utilización de ambas lenguas o por excepción de solo una de ellas, previsto por el artículo 8-2 de la Ley10/1982 no es de aplicación como sostiene la apelante a las notificaciones o comunicaciones de los acuerdos de la Administración local, dirigidos a los órganos de la Administración del Estado que ejercen sus competencias en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sujetos como los demás poderes públicos con sede en ese territorio al régimen de la cooficialidad o uso indistinto de las dos lenguas, así en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones como de estas entre sí.- Desde luego sería más que paradójico, un verdadero contra sentido legal, que teniendo los ciudadanos de la Comunidad Autónoma el derecho a dirigirse en euskera a la Administración Periférica del Estado y a ser atendidos por esta en esa lengua oficial, ( artículo 6º de la Ley 10/1982 (LA LEY 3160/1982) ); más aún, a que el procedimiento se tramite en esa lengua cooficial ( artículo 36 (LA LEY 3279/1992)-1 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) ), con los consiguientes deberes o cargas de esa Administración, que la misma pudiera oponer a otra Administración Pública del territorio el desconocimiento del euskera o exigir la traducción al castellano de los textos redactados en aquel idioma.-Por las mismas razones, legales y doctrinales, la utilización en exclusiva del euskera en ámbitos (interadministrativos) como el concernido por este proceso no requiere de los mismos requisitos (regulación expresa y no perjuicio a derechos de los interesados) que requiere igual utilización en el ámbito de relaciones de la Administración con los ciudadanos o sujetos privados."
No se atisba siquiera el alegado apartamiento del criterio sentado en esa sentencia: es de ver que en el controvertido artículo 4, a salvo de los servicios designados como unidades de euskera, el resto, en sus relaciones escritas con las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma Vasca y las que no pertenecientes a la misma, estén situadas en territorio en el que el euskera sea lengua oficial, utilizarán las dos lenguas oficiales; al igual que cuando respondan a escritos recibidos en castellano o en ambas lenguas; en modo alguno impide a esas Administraciones el uso exclusivo del castellano en la presentación de sus escritos ante la Administración Foral, como parece entender la abogada del Estado
C)
Acierta, sin embargo, la apelante, en su crítica a los artículos 5 ("comunicación institucional") y 11 ("publicación), que imponen el uso exclusivo del euskera en "ámbitos sociolingüísticos vascófonos" y "zonas... sociolingüísticas vascoparlantes", respectivamente, y deben ser anulados atendido el fundamento de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 8.3 de la Ley 10/1982 (LA LEY 3160/1982), que permitía a los poderes públicos «hacer uso exclusivo del euskera para el ámbito de la Administración Local, cuando en razón de la determinación socio-lingüística del municipio no se perjudiquen los intereses de los ciudadanos", consignado en la precitada STC 82/1986, de 26 de junio (LA LEY 11163-JF/0000), de este tenor:
"(....) En cuanto a la inconstitucionalidad material que el Abogado del Estado invoca, y que la parte vasca trata de salvar basándose en la necesidad de que existan zonas monolingües en euskera en cuanto que lengua minoritaria en situación diglósica , e independientemente del hecho de que haya hoy también otros medios de salvaguardar el euskera, es inexcusable, desde la perspectiva jurídico-constitucional a la que este Tribunal no puede sustraerse, señalar que la exclusión del castellano no es posible porque se perjudican los derechos de los ciudadanos, que pueden alegar válidamente el desconocimiento de otra lengua cooficial. Pues bien, el citado art. 8.3 prevé la redacción exclusiva en euskera, sin que logre reducir su alcance la genérica salvedad de no perjudicar los derechos de los ciudadanos, ya que este precepto es una excepción («no obstante lo preceptuado anteriormente ...») a los anteriores apartados del artículo, que disponen la redacción bilingüe de disposiciones normativas, resoluciones, actas, notificaciones y comunicaciones como regla general.
Por ello, el art. 8.3 viene a ser inconstitucional por infracción de lo dispuesto en el art. 3.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) , en relación con la no existencia del deber de conocimiento del euskera en zona alguna del territorio del Estado , que resulta del art. 6.º del EAPV (LA LEY 2643/1979)."
D)No merece favorable acogida la impugnación formulada frente al artículo 7, que no contempla un uso exclusivo e injustificado del euskera con ilícita discriminación del castellano, toda vez que la impartición en lengua vasca de los cursos del plan general de formación se constriñe a un colectivo específico que domina la lengua vasca, el personal empleado en la Diputación con perfil lingüístico 3 o 4 acreditado.
E) La misma suerte ha de predicarse del artículo 9.2 "subvención" y ello por cuanto no ofrece duda que las normas que impidan la obtención de subvenciones a quienes no conozcan el euskera incurren en la proscrita infracción de los artículos 3 (LA LEY 2500/1978) y 14 CE (LA LEY 2500/1978), mas no es éste el caso, dado que el uso de las lenguas oficiales se señala como factor a tener en cuenta siempre que sea relevante en el objeto de la actividad subvencionada, y en general, en los ámbitos establecidos por los artículos 26 (LA LEY 3160/1982) y 27 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre (LA LEY 3160/1982), por tanto, en actividades que fomenten el uso del euskera en todos los ámbitos de la vida social; remisión que reprueba sin justa causa la abogada del Estado, al no reparar en que se enmarca en la aludida legítima facultad de la Diputación Foral de impulsar y promover la lengua vasca.
F) Comoquiera que el artículo 12 "herramientas y aplicaciones informáticas" requiere que las creadas para su uso en los servicios de la Diputación estén preparadas para su utilización indistinta en las dos lenguas oficiales, atribuyendo al Departamento afectado la responsabilidad de adopción de las medidas que así lo garanticen, la inicial previsión sobre la preferencia de instalación de programas informáticos en su versión en euskera no es constitutiva de la infracción constitucional alegada de adverso.
G) Que
si es apreciable en el artículo siguiente "Redes internet e intranet" desatento a la regla de cooficialidad, ya que establecido que el acceso inicial a los contenidos de la web debe ser a través de la página de euskera, se dispone que el enlace correspondiente a la página en castellano, constará "cuando proceda", esto es, supedita el acceso a internet e intranet de los castellanoparlantes a unos supuestos que quedan ignotos, con un claro efecto discriminatorio respecto de los usuarios euskaldunes que cuentan con acceso directo e incondicionado a la página web de la Diputación Foral; por consiguiente, debe ser anulado.
Por último, ha de prosperar la impugnación del artículo 8 "contratación administrativa" (motivo segundo), por cuanto requiere de los contratistas, y de manera indirecta de su personal, cualesquiera que sean las actividades o servicios objeto de contratación, el cumplimiento de los mismos requisitos lingüísticos a los que la Diputación está sujeta, previsión que soslaya el derecho de aquéllos a la elección del idioma, reconocido en la Ley 10/82 (LA LEY 3160/1982), y resulta incompatible con el régimen jurídico de la contratación pública, que no salva la referencia al artículo 18.d) del Decreto 86/97 (LA LEY 5133/1997), conforme lo razonado en las sentencias que la abogada del Estado invoca:
"Mención aparte merece por último la invocación que en esa línea se hace del Decreto 86/1.997, de 15 de abril (LA LEY 5133/1997), de normalización del uso del euskera en las Administraciones Públicas vascas, cuyo artículo 18 , atribuye a los Planes de Normalización del Uso del Euskera, entre otras determinaciones: (....)
"d) Medidas contempladas en materia de contratación, en particular, las tendentes a garantizar que
aquellos servicios públicos que conlleven una relación directa con el usuario
y se ejecuten por terceros sean prestados a los ciudadanos en condiciones lingüísticas similares a las que sean exigibles para la administración correspondiente".
Debe señalarse no obstante que esa previsión, -por cuya legalidad genérica no cabe preguntarse en este proceso-, carece por sí sola de fuerza normativa directa (se habla de unas medidas hipotéticas y no predeterminadas a incluir en un Plan, que tampoco consta), y su aplicabilidad y compatibilidad resultarían interpretativamente de la concurrencia estricta del supuesto concreto al que se refiere, sin que la mera enunciación en esa disposición de desarrollo reglamentario de la Ley 10/1.982 (LA LEY 3160/1982), cuente con la fuerza expansiva y enervante que parece atribuírsele frente a las infracciones apreciadas".
Corolario de lo expuesto, es el acogimiento de la pretensión anulatoria del Plan impugnado, únicamente respecto de los artículos 5, 8, 11 y 13, con parcial estimación del recurso.