I.
CONCEPTO
Literalmente del latín, no (sufrir consecuencias negativas) dos veces por lo mismo, es un principio que impregna, como vamos a ver, varias jurisdicciones, pero que básicamente trata de acotar el alcance de las consecuencias de determinadas actuaciones en el sentido moderador de evitar más de una infracción por lo mismo. Es una manifestación del principio de legalidad. Está en estrecha conexión con el concepto de cosa juzgada, es decir con la idea de la res iudicata. Esto no impide en ningún modo la posibilidad de recurso de una decisión judicial sino que significa que acabado el sistema de recurso ordinario no puede reabrirse un nuevo proceso si no es por alguna de las causas absolutamente excepcionales que se contemplan en el recurso extraordinario de revisión.
Si desde la óptica del Derecho penal había sido recogido ya en los escritos de Beccaria, su paso a los textos constitucionales tiene lugar en el período de la Revolución Francesa. El período del Antiguo Régimen se caracteriza por la arbitrariedad y en el ámbito de las detenciones eran destacables las llamadas lettres de cachet que permitían apresar a una persona sin ningún tipo de formalidad y de manera totalmente arbitraria (artículo 8 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano).
Como señala la capital Sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1981 (LA LEY 7092-NS/0000), este principio "no se encuentra recogido en los artículos 14 (LA LEY 2500/1978) a 30 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), que reconocen los derechos y libertades susceptibles de amparo (artículo 53.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y 41 de la LOTC (LA LEY 2383/1979)) pero no por ello cabe silenciar que, como entendieron los parlamentarios en la comisión de Asuntos constitucionales y de libertades públicas del Congreso, al prescindir de él en la redacción del artículo 9 del Anteproyecto de Constitución, va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)", al igual que se deriva también del artículo 10.2 CE (LA LEY 2500/1978) pues se cita en numerosos Tratados internacionales en los que España es parte firmante.
Para el ámbito internacional, el Protocolo Adicional 7º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), ratificado por España, en su Art. 4 (derecho a no ser juzgado o castigado dos veces) indica que nadie podrá ser sujeto a ser juzgado o castigado de nuevo en el proceso penal bajo la jurisdicción del mismo Estado por un delito por el cual ya haya sido absuelto o condenado de conformidad con la ley y el procedimiento penal de ese Estado, y sin que ello obste a la reapertura del caso de conformidad con la ley y el procedimiento penal del Estado interesado, si no hay hechos nuevos o revelaciones nuevas o si se ha producido un defecto fundamental en el procedimiento anterior, lo que podría afectar el resultado del caso.
II.
CLASES
El principio de non bis in idem es un principio garantista de los derechos y en definitiva otra manifestación del favor libertatis. Así se puede decir a grandes rasgos que el principio de non bis in idem sirve para garantizar el ámbito de la libertad aportando seguridad jurídica al proceso y situando frente al imperio de la legalidad y que es una manifestación más del Estado de Derecho. La interconexión de los principios del artículo 9.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) es evidente y así lo ha afirmado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha expresado entre otras, en la temprana sentencia 27/1981 de 20 de julio (LA LEY 216/1981) que no son compartimentos estancos, sino que la contrario cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado Social y Democrático de Derecho.
El principio non bis in idem tiene una doble significación. Por un lado es un principio material, conforme al cual nadie debe ser castigado dos veces por la misma infracción. Pero también es un principio de carácter procesal conforme al que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.
1.
Aspecto material del principio
Entiende la capital Sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1981 (LA LEY 7092-NS/0000) ya citada que el principio exige que no recaiga duplicidad de sanciones en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Despliega su eficacia "ex post", ya que impide una nueva sanción por algo que ya ha sido sancionado.
Este principio conlleva a la figura del concurso aparente de leyes penales que impide que, por un mismo contenido injusto, se puedan imponer dos penas, pero también extiende su influencia a la concurrencia entre las leyes penales y cualquier otra clase de leyes sancionadoras, especialmente, como veremos más abajo, las administrativas, vedando de igual manera que la misma infracción sea doblemente sancionada.
Esta idea quiebra cuando un mismo hecho supone la lesión de dos bienes jurídicamente protegibles distintos, motivo por el que como vamos a ver cabe como excepción, la sanción disciplinaria, junto con la penal.
2.
Aspecto procesal del principio
Un mismo hecho antijurídico no puede enjuiciarse simultáneamente por los órganos jurisdiccionales y administrativos.
Si a lo largo de un procedimiento administrativo sancionador la Autoridad administrativa considera que el hecho puede revestir los caracteres de delito o falta, o toma conocimiento de la existencia de un proceso penal en curso por los mismos hechos, solicitará del órgano judicial comunicación sobre las resoluciones adoptadas y si, en base a las mismas aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento, acordará la suspensión del procedimiento hasta que recaiga resolución judicial. Se trata del aspecto procesal del principio que en las relaciones entre Administración y jurisdicción, determina la preferencia de esta última.
Fue reconocido por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 3 de octubre de 1983 (LA LEY 205-TC/1984). En ella se dice que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos y, en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de los mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hacen con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los Órganos del Estado.
Consecuencia de lo anterior es que la Administración no puede simultáneamente actuar sus facultades sancionadoras hasta que no lo hayan hecho los Tribunales de Justicia, debiendo en todo caso respetar cuando actúe a posteriori el planteamiento fáctico que los Juzgados hayan determinado.
En materia penal internacional el Art. 23.2 c) LOPJ (LA LEY 1694/1985) al definir la competencia española en esa jurisdicción excluye de su conocimiento los supuestos en que el "delincuente haya sido absuelto, indultado o penado en el extranjero o haya cumplido condena"
Efecto de lo anterior son la litispendencia - no puede enjuiciarse a la vez algo, el mismo hecho, que ya está siendo enjuiciado por otro órgano - y la cosa juzgada -no puede enjuiciarse por segunda vez lo que ya ha sido juzgado con anterioridad-.
III.
ELEMENTOS CONCURRENTES
Para que se pueda hablar de "bis in ídem" debe concurrir una triple identidad entre los términos comparados: objetiva (mismos hechos), subjetiva (contra los mismos sujetos) y causal (por el mismo fundamento o razón de castigar).
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a) La identidad subjetiva supone que el sujeto afectado debe ser el mismo, cualquiera que sea la naturaleza o autoridad judicial o administrativa que enjuicie y con independencia de quién sea el acusador u órgano concreto que haya resuelto, o que se enjuicie en solitario o en concurrencia con otros afectados.
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b) La identidad fáctica supone que los hechos enjuiciados sean los mismos, y descarta los supuestos de concurso real de infracciones en que no se está ante un mismo hecho antijurídico sino ante varios. Como señala la sentencia del tribunal constitucional de 10 de noviembre de 1990: "es indudable que el principio non bis in ídem no resulta vulnerado cuando las penas se aplican por acciones típicas diversas. La punibilidad acumulativa que se fundamenta en un concurso real de delitos no determina vulneración alguna de este principio precisamente por la diversidad de acciones sancionadas".
Tampoco exonera a su autor de nuevas responsabilidades si con posterioridad vuelve a incurrir en la misma conducta, esto es en la reincidencia. Como dice la Sentencia del Tribunal Supremo, 3ª, de 14 de diciembre de 1992:"la jurisprudencia constitucional (sentencia del constitucional 4/07/1991) reconoce la identidad diferenciada del hecho nuevo en la hipótesis de la reincidencia; sólo aislando en su identidad el hecho reincidente de los anteriores, en consideración de los cuales se cualifica como reincidente, es posible eludir la vulneración del principio non bis in ídem, y en la medida en que la referida jurisprudencia rechaza que en la reincidencia se produzca esa vulneración, se está reconociendo la identidad diferenciada del hecho reincidente", porque como añade la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 1980:"la permanencia en la infracción observada y sancionada no puede constituir una causa de impunidad que ponga a cubierto al infractor de posibles y sucesivas sanciones si no se corrigen aquellas".
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c) La identidad de fundamento o causal, implica que las medidas sancionadoras no pueden concurrir si responden a una misma naturaleza, es decir, si participan de una misma fundamentación teleológica, lo que ocurre entre las penales y las administrativas sancionadoras, pero no entre las punitivas y las meramente coercitivas.
Si los bienes jurídicos afectados por un mismo hecho resultan heterogéneos existirá diversidad de fundamento, y cabrá el doble castigo de lo mismo - v. gr.: Sentencia del Tribunal Supremo, 3ª, de 21 de enero de 1990, la condena en la jurisdicción penal por un delito contra la salud pública y la condena por la Autoridad gubernativa a la clausura del local donde se vendía la droga, en razón a que en el segundo supuesto se trata de prevenir el delito impidiendo la extensión y tratando de erradicar el tráfico y comercio de droga-, como habitualmente ocurre en el supuesto de las llamadas relaciones especiales de sujeción; mientras que si son homogéneos, no procederá la doble punición aunque las normas jurídicas vulneradas sean distintas.
IV.
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO A HECHOS REALIZADOS EN EL TERRITORIO DE MÁS DE UN ESTADO
La prohibición de que un mismo inculpado sea enjuiciado o procesado dos veces por el mismo delito, alcanza, al menos en el territorio Schengen, al ámbito internacional europeo, aunque la misma infracción se haya producido en parte en el territorio de diversos países (v.gr: blanqueo de capitales, detención ilegal, tráfico de drogas, etc.) y aunque ello suponga en parte una cesión de soberanía procesal, por el país que trate de juzgar en segundo lugar.
En efecto, el Tribunal de Justicia de la UE, respondió en este sentido el 28 de septiembre de 2006 a varias cuestiones prejudiciales planteadas por la Audiencia Provincial de Málaga sobre un caso de contrabando de aceite de oliva, procedente de Turquía y Túnez, que entró en territorio Schengen por Portugal, pero que posteriormente fue transportada a Málaga.
Siendo los acusados y los delitos los mismos, resultaba que dos imputados portugueses habían sido absueltos por prescripción en Portugal, pero estaban imputados por lo mismo en España, donde el delito no había prescrito.
La sentencia señala que el principio ne bis in ídem consagrado en el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen "resulta aplicable a la resolución de un Tribunal de un Estado contratante, dictada tras haberse ejercitado la correspondiente acción penal", por la que se absuelve definitivamente a un inculpado por prescripción del delito.
Y ello es lógico si se aplica el principio de confianza mutua, conforme al cual, la Justicia de cualquier país integrante del Espacio Judicial europeo es tan plausible como la de cualquier otro, porque todas son justicia europea, pese a los ordenamientos internos diferentes.
La sentencia del TJUE recordó igualmente que el principio que analizamos no se aplica a personas distintas de las que han sido juzgadas en sentencia firme.
V.
SOBRE SENTENCIAS ABSOLUTORIAS
La Sentencia del Tribunal Constitucional 4/2004, de 14 de enero (LA LEY 11098/2004), en un caso en que el Tribunal de apelación revocó una sentencia absolutoria, ordenando un nuevo juicio de faltas, por haberse destruido el acta en un incendio, estima el recurso de amparo, porque una de las garantías del proceso justo es precisamente "no ser sometido a proceso penal en más de una ocasión por los mismos hechos"-sentencia del tribunal constitucional 159/1987, de 26 de octubre (LA LEY 53527-JF/0000); 2/2003, de 16 de enero (LA LEY 962/2003)), siendo sólo posible anular una sentencia absolutoria con retroacción de actuaciones "en caso de que se haya producido una quiebra de una regla esencial del proceso justo en perjuicio de la acusación, ya que el desarrollo de las actuaciones procesales sin las garantías consustanciales al proceso justo no permite hablar de proceso en sentido propio, ni puede permitir que la sentencia absolutoria adquiera el carácter de inatacable".
VI.
DIFERENCIA ENTRE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENALES
El hecho de que las autoridades administrativas tipifiquen como infracciones de esa naturaleza hechos que igualmente están previstos como infracciones en el Código penal, plantea la cuestión de si son compatibles ambas jurisdicciones y si cabe una doble sanción - judicial y administrativa - por ello o, por el contrario lo impide el principio que analizamos, sobre todo cuando se han incorporado al Derecho Administrativo sancionador todos los principios y garantías materiales del Derecho Penal.
En principio nada impide que un mismo comportamiento antijurídico sea contemplado en un ordenamiento jurídico como infracción penal y simultáneamente como infracción administrativa.
La Administración puede tipificar y sancionar como faltas determinadas infracciones del ordenamiento jurídico administrativo independientemente de las recogidas en el Código Penal, siempre que exista cobertura legal para ello.
Sin embargo, la Administración nunca podrá imponer sanciones que directa o subsidiariamente supongan privación de libertad, conforme determina el artículo 25.3 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978).
Las sanciones administrativas, al no tener la naturaleza de pena, no integran el concepto de antecedentes penales.
Tradicionalmente se ha venido entendiendo que si la Jurisdicción castigaba un hecho, la Administración no podía sancionarlo de nuevo.
En el caso contrario, sin embargo, se entendía que al no ser las resoluciones administrativas, resoluciones judiciales, no existía cosa juzgada, y podía enjuiciarse lo sancionado por la Administración ante la Justicia.
Actualmente esta doctrina ha sido matizada por el Tribunal Supremo (Sentencias del Supremo de 6 de mayo de 1987, 4 de marzo de 1988, 20 de febrero de 1992 y 5m de mayo de 1994) y el Constitucional (30 de enero de 1981, 3 de octubre de 1983 y 8 de junio de 1989), de forma que:
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- Aunque el principio non bis in ídem no se recoge expresamente en el texto constitucional, como hemos indicado más arriba, se infiere de la vigencia de los principios de legalidad y tipicidad recogidos en el artículo 25 Constitución (LA LEY 2500/1978).
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- Tal principio supone que sancionada una conducta por una autoridad, no puede volver a serlo por otra del mismo orden y naturaleza, aunque formalmente se vehiculice a través de otro procedimiento.
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- La jurisdicción penal es prevalerte. En atención a ello, por un lado, la resolución administrativa no produce excepción de cosa juzgada respecto de la jurisdicción, y por otro, la Administración debe abstenerse de conocer de hechos de que conozca la jurisdicción, en tanto esta no resuelva. Lo que resulta inadmisible es una sanción administrativa y otra judicial por los mismos hechos.
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- Por el contrario, una resolución judicial absolutoria basada en que el hecho no ha existido o en que en su causación no ha participado el acusado, o la extinción misma de la responsabilidad penal, vinculan a la Administración (Sentencias del Tribunal Constitucional de 27 de noviembre de 1985 (LA LEY 498-TC/1986) y 15 de octubre de 1990). No lo hace que el hecho sea penalmente atípico, ya que entonces puede sancionarse por la vía administrativa, si constituye una contravención de esta clase.
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- Excepcionalmente cabe la doble sanción penal y administrativa del hecho, cuando además de su carácter penal, la potestad sancionadora de la Administración se funda en lo que se conoce como relación de supremacía especial o estatutaria - principalmente sanciones disciplinarias a funcionarios-, ya que entonces el mismo hecho (el ilícito penal) se contempla desde una óptica diferente (pena y suspensión o separación del servicio)
En estos supuestos, el funcionario está unido al Estado y su organización por dos vínculos: el de sujeción o supremacía general, en que como cualquier otro ciudadano le somete a la potestad sancionadora de la Administración, y el de supremacía especial, por su cualidad de funcionario, merced al cual puede ser otra vez sancionado, por la contravención a la confianza de su relación, y en defensa de la probidad administrativa.
Pero en este tema hay que recordar que como tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia de 4 de marzo de 2013, recurso 901/2012 (LA LEY 47341/2013)) desde la perspectiva del principio «non bis in idem», en caso de concurrencia de condena penal y sanción administrativa por los mismos hechos, la solución no es la anulación de la primera, sino la aminoración de las consecuencias de la condena penal con los efectos ya cumplidos por la sanción administrativa.
La misma jurisprudencia constitucional, admite la posibilidad de la doble sanción -penal y administrativa- en los supuestos en que, en el seno de una relación de supremacía especial de la Administración con el sancionado, esté justificado el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez la potestad sancionadora por la Administración (SSTC 2/1981, de 30 de enero (LA LEY 7092-NS/0000), F. 4 ; 94/1986 (LA LEY 623-TC/1986), de 8 de junio, F. 4 ; y 112/1990, de 18 de junio (LA LEY 1521-TC/1990)), siempre que en la pena resultante se compute la sanción administrativa sufrida (STS 13/2006 de 20.1 (LA LEY 10923/2006)).