SEGUNDO: El presente recurso debe ser desestimado con arreglo a los siguientes argumentos que esencialmente coinciden con lo manifestado por la Abogacía de Estado, cuyos razonamientos asumimos plenamente:
I. El bloque normativo constituido por los artículos 24 de la Ley 43/2010 (LA LEY 27018/2010) citada y los artículos 28.1 b) (LA LEY 4926/1999), 32.2 (LA LEY 4926/1999) y 37 del Real Decreto 1829/1999 de 3 de diciembre (LA LEY 4926/1999), por el que se aprueba el Reglamento que regula la prestación de los servicios postales (Reglamento Postal), imponen al operador designado por el Estado para la prestación del servicio postal universal (Correos) las siguientes obligaciones:
1. La entrega de los envíos postales se realizará regularmente en la dirección postal que figure en su cubierta.
2. La entrega en instalaciones apropiadas distintas al domicilio postal, requerirá previa autorización de la Comisión Nacional del Sector Postal (hoy CNMC), cuando concurran las condiciones fijadas en la normativa de desarrollo de la Ley, y con arreglo a lo previsto en la directiva 97/67/ CE.
3. Cuando concurran circunstancias excepcionales, que afecten a la regularidad del reparto o a las condiciones de entrega de la correspondencia, entre otras cuando se ponga en peligro la seguridad de los empleados, "el operador encargado de la prestación del servicio postal universal deberá ponerlo en conocimiento del órgano regulador para su valoración y, en su caso, establecer condiciones específicas que faciliten la entrega de los envíos en dichos ámbitos".
II. El marco sancionatorio aplicado está integrado por los artículos 59.b) de la Ley Postal, en relación con su artículo 60.a):
1. El primero califica como infracción grave la conducta prevista en el artículo 59 b) consistente en "El incumplimiento de los principios, requisitos y condiciones relacionados con la prestación del servicio postal universal por no realizar la entrega de los envíos postales ordinarios, incluidos en el servicio postal universal", cuando no se den las circunstancias que permitan calificar la infracción como muy grave.
2. La sanción máxima que puede imponerse a una infracción grave son 80.000 euros y a la muy grave 400.000 euros.
III. La cuestión nuclear planteada en el presente caso es la relativa a determinar si, para la suspensión de las obligaciones descritas, el operador designado necesita o no la autorización previa de la CNMC.
1. En cuanto al primer período de suspensión definido por la recurrente (octubre de 2016 a 13 de febrero de 2017), no podemos admitir que la decisión unilateral de Correos estuviera cubierta por el artículo 32.4 del Reglamento Postal, que efectivamente exonera al operador designado a solicitar autorización previa a la CNMC. Dicha norma indica lo siguiente: "Se entregará en oficina la correspondencia dirigida a dicha dependencia o aquella que, por ausencia u otra causa justificada, no se hubiese podido entregar en el domicilio. Los plazos de permanencia en dicha oficina se determinarán por el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal".
2. La excepción a la entrega domiciliaria de la correspondencia que reconoce dicho precepto sin obligación de comunicarlo a la CNMC, se refiere, bien a la ausencia del domicilio del destinatario, bien a "causas justificadas", que tienen por objeto alguna imposibilidad concreta y puntual. No se refiere por lo tanto, a una situación permanente o de larga duración como la planteada por Correos en este caso.
3. Es evidente que una circunstancia puntual que, como se infiere de la norma puede deberse a una causa tal banal como la ausencia del domicilio del destinatario u otra análoga, no implica realmente una suspensión del servicio, ni una alteración sustancial del mismo. Por ello carece de sentido exigir en ese caso la comunicación a la CNMC y la espera a su autorización para proceder en el sentido procedente.
4. El propio comportamiento de Correos denota ese convencimiento como subraya la Abogacía del Estado, pues si las cosas fueran como postula en la demanda carecería de sentido la posterior presentación, el 13 de febrero de 2017, de una comunicación a la CNMC para dar cuenta de lo que estaba ocurriendo.
5. En el segundo período identificado por la recurrente (13 de febrero de 2017 a julio de 2011), entra en juego el artículo 37.6 del Reglamento Postal que sí especifica una serie de causas excepcionales que permiten al operador suspender la entrega domiciliaria. Entre ellas se encuentra la concurrencia de "circunstancias que pongan en peligro la seguridad de los empleados", lo que podría avalar la conducta de Correos.
6. Sin embargo, una lectura completa de dicho precepto nos conduce a la solución contraria, pues en el mismo se indica que en ese caso: "el operador encargado de la prestación del servicio postal universal deberá ponerlo en conocimiento del órgano regulador para su valoración y, en su caso, establecer condiciones específicas que faciliten la entrega de los envíos en dichos ámbitos."
7. Frente a la rotundidad del precepto, no pueden admitirse las alternativas propuestas por la recurrente.
8. En primer lugar, el hecho de que el artículo 37.5 del Reglamento Postal imponga la autorización expresa del regulador para efectuar entregas mediante casilleros concentrados pluridomiciliarios en "conjuntos residenciales de inmuebles que sean viviendas unifamiliares con un único número de policía y sin identificación oficial individualizada de cada una de las viviendas, o áreas industriales cuyas naves tengan, asimismo, un único número de policía y sin identificación oficial de cada una de ellas", no desvirtúa la necesidad de autorización del regulador en el caso del artículo 37.6.
La frase "Sin perjuicio de los supuestos señalados en los puntos anteriores" con la que empieza el artículo 37.6 del Reglamento Postal, lo que hace es reforzar esa necesidad de autorización para el supuesto antes descrito y, al mismo tiempo, impone esa misma necesidad en el caso específico que regula, lo que no es más que una consecuencia del artículo 24.2 de la Ley 43/2010 (LA LEY 27018/2010).
9. En segundo lugar, la dicción del precepto es muy clara e inequívoca en cuanto al hecho de que no apodera al operador a actuar unilateralmente, pues su comunicación sobre la suspensión del servicio se sujeta a la valoración que de la misma haga el órgano regulador y de la decisión que éste tome, en su caso, al respecto.
Al proponer una prueba de análisis sintáctico sobre el sentido de dicha norma a realizar por un experto independiente, olvida la recurrente que esa es justamente la función de este Tribunal que, por otra parte, no tiene duda alguna sobre el contenido y sentido de la misma.
IV. Subsidiariamente, la recurrente plantea una exención de responsabilidad al haber desarrollado una conducta ajustada a parámetros de máxima diligencia.
No podemos acoger el planteamiento de la recurrente por los siguientes motivos:
1. No nos cabe duda de que Correos fue sensible ante el problema planteado y que trató de encontrar soluciones al margen de la estricta aplicación de la ley. Sin embargo, ni la interpretación de la norma que propone es razonable, ni existe al margen del derecho tributario un precepto como el artículo 179.2 d, de la Ley General Tributaria (LA LEY 1914/2003).
2. El hecho de que el acuerdo de 17 de julio de 2017 de iniciación del procedimiento para determinar las condiciones específicas de entrega de los envíos postales en el ámbito de la citada urbanización, asumiese la propuesta de la Dirección en el sentido de autorizar la actuación de Correos, no impide que posteriormente y a la vista del conjunto de la información recopilada, la Sala de Regulación con fecha de 26 de julio de 2018 y tras realizar un nuevo trámite de audiencia a las partes, procediendo de conformidad con el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015), cambiase de criterio.
La información recabada con posterioridad a dicho acuerdo de inicio y que fundamenta el cambio de criterio es el Informe Técnico de Seguridad Vial sobre el estado de las calles de la Urbanización Bellavista de 22 de agosto de 2017 y las alegaciones de la Junta de Compensación de 17 de agosto y 16 de noviembre de 2017.
3. No existe error invencible alguno, pues el artículo 37.6 del Reglamento Postal no deja dudas sobre su alcance y no puede concluirse que la recurrente actuara diligentemente, pues como operador del sistema le resulta particularmente exigible el conocimiento de sus obligaciones explícitamente señaladas en el artículo 24.2 de la Ley Postal. En su párrafo segundo, dicha norma indica que "se realizará una entrega en instalaciones apropiadas distintas al domicilio postal, previa autorización de la Comisión Nacional del Sector Postal, cuando concurran las condiciones fijadas en la normativa de desarrollo de la presente Ley , con arreglo a lo previsto en la Directiva 97/67/CE".
V. Sobre las soluciones alternativas a que se refiere la propuesta de resolución.
Tampoco en este punto pueden acogerse las pretensiones de la recurrente por los siguientes motivos:
1. La CNMC en el ejercicio de sus competencias concluyó mediante resolución del 21 de septiembre de 2018, que "la entrega de los envíos postales debe hacerse en el buzón o casillero domiciliario de cada una de las viviendas, utilizando para ello medios de transporte que no pongan en riesgo la integridad física de sus empleados", lo que Correos cumplió mediante el uso de vehículos de cuatro ruedas, opción que ratificó la resolución impugnada.
2. El alegato de Correos sobre la ineficiencia de esas medidas porque incrementan de forma desproporcionada los costes operativos de la Unidad de origen, cede ante la necesidad señalada por la CNMC de prestar el servicio en los términos legalmente establecidos y, además, ante la constatación de que, efectivamente, Correos ha venido realizando, en vehículos de cuatro ruedas, las entregas de paquetería en los domicilios individuales de los residentes en la Urbanización Bellavista.
VI. Sobre la discriminación entre residentes.
Nuevamente tampoco en este punto pueden acogerse las pretensiones de la recurrente y ello por los siguientes motivos:
1. La actora considera que, al haber hecho el reparto con normalidad en las calles asfaltadas y no en las que no lo están, no puede existir agravio comparativo ya que se ha empleado un criterio basado en datos objetivos.
2. Frente a este argumento cabe decir que no puede la recurrente por su propia autoridad, tal y como se ha argumentado hasta este momento, establecer una discriminación permanente respecto de determinados destinatarios del servicio postal, máxime cuando no existe justificación para ello.
3. En el escrito de alegaciones de la Junta de Compensación de fecha 16 de noviembre de 2017, se indica, sin que Correos lo haya desmentido, que "la entrega en las calles asfaltadas se realiza en motocicleta, pasando por los viales de Bellavista" y en el informe técnico de 17 de agosto de 2017, se señala que "sin embargo, se realiza el reparto de paquetería y se atraviesa la urbanización Bellavista para ir a hacer entrega de correo ordinario a una batería de buzones situada en una zona arbolada, (suelo rústico), pasado el puente, al final de la calle "C" y fuera del ámbito de la UE 82/01".
4. En consecuencia, como indica la Abogacía del Estado, "se pasaba por la zona no asfaltada para repartir en la zona que sí lo estaba", lo que, además de poner en evidencia las contradicciones de la recurrente, acredita que la discriminación denunciada se ha producido vulnerado con ello el principio de equidad en la prestación del servicio, recogido en el artículo 22.1.a) de la Ley Postal.
VII. Infracción del principio de proporcionalidad de la sanción
Tal y como se indica en la resolución impugnada, la CNMC no calificó los hechos como falta muy grave, sino grave, lo que de por sí implica una considerable disminución de responsabilidad, ya que la multa pasa de un máximo de 400.000 euros a 80.000 euros de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Postal. Además, la sanción no se ha impuesto en su grado máximo.
En estas circunstancias no puede entenderse infringido el principio de proporcionalidad, pues ha existido una gradación de la sanción y la recurrente no ha acreditado la concurrencia de ninguna circunstancia atenuante. Por otra parte, la sanción se impone al operador designado para la prestación del servicio público universal por lo que no puede afirmarse que la cuantía de la sanción resulta desproporcionada para su capacidad económica.
Ninguna de las atenuantes que Correos invoca concurre en este caso. Ya se ha dado respuesta a las relativas a la interpretación razonable de la norma y a la alegada ausencia de discriminación. Tampoco podemos aceptar como atenuante el hecho de que el período infractor se redujera, tomando como parámetros lo previsto en el acuerdo de incoación (dos años) y lo finalmente resuelto (menos de dos años), ya que no existe previsión legal al respecto y no está vinculada la imposición de la multa a la duración prevista en el acuerdo de incoación.
En atención a lo expuesto procede desestimar el recurso.