Volver a página de inicio

1. Con fecha 1 de marzo de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de Cataluña contra los artículos 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, y la disposición final novena del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo (LA LEY 8087/2020), por el que se establece el ingreso mínimo vital, al entender que los mencionados preceptos vulneran el orden constitucional y estatutario de competencias de la Generalitat de Cataluña.

2. El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se resumen:

a) Consideraciones previas sobre la prestación controvertida: comienza recordando la parte recurrente que el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo (LA LEY 8087/2020), por el que se establece el ingreso mínimo vital (en adelante, RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020)), crea una prestación económica no contributiva de la Seguridad Social (el "ingreso mínimo vital") dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social para personas en situación de vulnerabilidad. Aunque la norma se ha aprobado en el contexto de la crisis sanitaria del COVID-19, la prestación se integra -con vocación estructural- dentro del sistema de la Seguridad Social formando parte de su acción protectora, resultando fundamental para su gestión la cooperación de las comunidades autónomas y de las entidades locales al ser las que pueden acceder de forma más directa a las realidades de los perceptores de la prestación.

A continuación se expone cuál es la estructura del RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020) destacando que, como se prevé en su capítulo IV, la regla general es que la tramitación del procedimiento para el reconocimiento del ingreso mínimo vital corresponda al Instituto Nacional de la Seguridad Social, al que se reserva la competencia para el reconocimiento y control de la prestación, siendo el referido capítulo en el que se concentra el reproche de inconstitucionalidad por vulneración de las competencias ejecutivas que sobre el reconocimiento y tramitación del ingreso mínimo vital debería corresponder a la Generalitat de Cataluña. Asimismo, se denuncia que la intervención de la Generalitat quede condicionada a "la suscripción previa de un convenio con el INSS", pues con ello la tramitación autonómica se contempla como una posibilidad meramente residual. De acuerdo con lo anterior, se tildan de inconstitucionales los preceptos recurridos "por contener reservas de determinadas fases de la tramitación de esa prestación económica a la instancia estatal, INSS, sin respetar el correspondiente reparto competencial, que debería reconocer a la Generalitat el ejercicio de las mismas".

b) Consideraciones generales sobre las competencias concernidas: a juicio del Gobierno catalán la competencia estatal que enmarcaría de forma adecuada la presente controversia competencial sería la prevista en el art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978) que atribuye al Estado la competencia sobre "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas". Por su parte, por lo que se refiere a la Generalitat, se verían afectadas tanto su competencia exclusiva sobre servicios sociales, con la referencia sobre prestaciones económicas (art. 166 EAC), como las correspondientes al desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de Seguridad Social, salvo las normas que configuran el régimen económico [art. 165.1.a) EAC], con mención, también, de la competencia sobre reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas [art. 165.1 .e) EAC].

Se indica después que la concurrencia de tales títulos competenciales (Seguridad Social y asistencia social) se debe a la propia configuración de la Seguridad Social que ha experimentado una evolución al englobar también la protección asistencial (art. 41 CE (LA LEY 2500/1978)), lo que no debe repercutir en el correspondiente reparto competencial. Tal carácter asistencial lo tienen las prestaciones no contributivas de jubilación e invalidez, la asignación económica por hijo o menor a cargo, la renta activa de inserción o el propio ingreso mínimo vital, que han transformado la acción protectora de la Seguridad Social al no basarse en la previa contribución y financiarse con cargo a los presupuestos generales del Estado, atendiendo de ese modo a la concurrencia de una situación de necesidad. Por su parte, la Generalitat tiene atribuido como ámbito de carácter exclusivo el relativo a los "servicios sociales" en el art. 166 EAC, que incluye las prestaciones económicas con finalidad asistencial o incluso complementarias de otros sistemas de previsión pública, sin perjuicio de las prestaciones económicas incluidas en el concepto de "asistencia social" del art. 148.1.20 CE. (LA LEY 2500/1978) Dicho esto, se señala que la incorporación en la Seguridad Social de prestaciones propias de la asistencia social no puede impedir que las comunidades autónomas ejerzan las competencias asumidas al amparo del citado art. 148.1.20 CE (LA LEY 2500/1978) que, por lo que a la Generalitat se refiere, se desarrollan dentro del ámbito de sus competencias ex arts. 165 y 166 EAC. Prueba de ello es que en Cataluña se reconocen y gestionan las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación.

Posteriormente, tras recordar el papel de las comunidades autónomas en la configuración de los modelos de rentas mínimas así como la competencia exclusiva de la Generalitat sobre "servicios sociales" (art. 166 EAC), recuerda que conforme a los arts. 165.1.a) y 165.1.f) EAC esta ostenta determinadas competencias en orden a la protección social, concretamente, para regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad asistencial, y para el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social. Y tales competencias (arts. 165.1 y 166 EAC) no solo habilitan a la Generalitat para organizar y administrar la protección social, sino para crear prestaciones como la "renta garantizada de ciudadanía" (STC 128/2016 (LA LEY 72867/2016)), cuyos beneficiarios y condiciones de obtención son en parte coincidentes y "comportan un conjunto de actuaciones de gestión y reconocimiento" que deberían asumirse en ambos casos por la Generalitat en virtud de las competencias que tiene atribuidas en el ámbito de la asistencia social (art. 166 EAC), además de las que le corresponden en virtud del art.165 EAC.

Precisado lo anterior, se añade que las competencias que se consideran vulneradas se refieren a "funciones de carácter ejecutivo, relativas a la tramitación de las prestaciones", discutiéndose, en definitiva, "su condicionamiento indebido para su ejercicio a la firma previa de un convenio que lo habilite" y "al impedirse el ejercicio de algunas de las competencias de ejecución como son la facultad de reconocer y controlar dichas prestaciones, al encomendar exclusivamente al INSS esta potestad". Se termina diciendo con relación al encuadre competencial de la controversia planteada que el ingreso mínimo vital se ha configurado como una prestación no contributiva de la Seguridad Social cuya gestión y reconocimiento han sido regulados de forma pormenorizada y detallada, constituyendo "una norma de carácter reglado", lo que "debería favorecer el reconocimiento del ejercicio de las competencias de carácter ejecutivo que la Generalitat tiene atribuidas en exclusiva sobre asistencia social (art. 166 EAC) y sobre desarrollo y ejecución en materia de Seguridad Social (art. 165 EAC), estableciéndose que la gestión completa de dicha prestación corresponde a la Generalitat".

c) El artículo 22.1 y 2 (Competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y colaboración interadministrativa) y disposición adicional cuarta (Fórmulas de gestión): una vez realizadas las anteriores precisiones, la parte recurrente detalla a continuación los preceptos sobre los que se centra la controversia, que atribuyen al Estado las tareas ejecutivas de tramitación, reconocimiento y otorgamiento del ingreso mínimo vital. Según su parecer, los preceptos cuestionados vulnerarían las competencias de la Generalitat al reservar exclusivamente al INSS el reconocimiento y control de la citada prestación, y al condicionar la intervención de las comunidades autónomas a la firma previa de un convenio.

En tal sentido se queja de que, concretamente, el art. 22, 1 y 2, y la disposición adicional cuarta atribuyen la gestión a la citada entidad gestora, habilitándola para "tramitar en su totalidad la prestación, y que solo de forma alternativa, y no vinculante, y como mera posibilidad, se contenga una referencia a que las comunidades autónomas puedan intervenir en parte de la tramitación, sin tener carácter preceptivo para el Estado". Con ello se estarían vulnerando las competencias que la Generalitat tiene atribuidas estatutariamente en los arts. 165 y 166 EAC, exigiéndole una habilitación para el ejercicio de las funciones que le son propias. Después se añade que la "potestad ejecutiva de gestión de carácter reglado que se reclama para el consiguiente reconocimiento de la prestación tiene un adecuado encaje en los ámbitos competenciales reconocidos a la Generalitat" de acuerdo con las previsiones del art. 166 EAC (prestaciones económicas de finalidad asistencial) y del art. 165.1 EAC (reconocimiento y gestión de pensiones no contributivas), pudiéndose añadir la referencia al art. 165.1.a) EAC que, como regla general, le reconoce competencia para el "desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de seguridad social, salvo su régimen económico". Se destaca que en Cataluña se reconocen y gestionan íntegramente por la Generalitat las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, que tienen materialmente la misma naturaleza que el ingreso mínimo vital, y que teniendo en cuenta su finalidad y gestión, el ingreso mínimo vital resultaría equiparable a la "renta garantizada de ciudadanía" creada por la propia Generalitat (art. 24.3 EAC).

En suma, el "bloque normativo" de prestaciones asistenciales no contributivas equivalentes (renta garantizada de ciudadanía e ingreso mínimo vital) debería ser gestionado por la Generalitat, al igual que ocurre con otras prestaciones no contributivas que ya gestiona como las de invalidez y jubilación (art. 373 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)). Considera, en consecuencia, que la supeditación de la participación de la Generalitat a la fama de un convenio con el INSS para que sea habilitada en el desarrollo de competencias que tiene atribuidas estatutariamente es una vulneración competencial, agravada por cuanto que no permite descentralizar el reconocimiento de la prestación, sino solo la fase inicial de iniciación y verificación de la documentación. Solo a partir de 2021 se prevé que el Gobierno "estudiará" la posibilidad de transferir la gestión a las comunidades autónomas mediante la firma de convenio y se queja de que a la fecha de presentación de este recurso no se había materializado aún tal disposición.

d) Los artículos 17.1 (Reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas), 24.1 (Solicitud), 25.1 y 2 (Tramitación), y 26.1 y 2 (Supervisión del cumplimiento de requisitos): iguales reproches de inconstitucionalidad merecerían los citados preceptos por reservar las facultades de tramitación del ingreso mínimo vital al INSS con relación a aspectos instrumentales o funciones de mera ejecución administrativa (recepción de solicitudes, determinación de los canales de comunicación con los interesados, verificación de la existencia de la documentación necesaria, supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones que permiten el mantenimiento de la prestación) inherentes a la gestión del ingreso mínimo vital, que se inscribirían en las competencias de la Generalitat en el reconocimiento y gestión de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social en los términos que anteriormente han sido especificados con relación al art. 22 también impugnado.

Asimismo, también vulneraría las competencias autonómicas el art. 17.1, párrafos primero y segundo (Reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas), al tener por objeto una función de mera ejecución administrativa inherente a la gestión del ingreso mínimo vital, ya que, aunque la actuación dirigida a declarar y exigir de oficio la devolución de prestaciones indebidamente percibidas puede parecer relacionada con el régimen económico de la Seguridad Social, ello no justifica la atribución de la competencia al INSS, dado el carácter meramente instrumental y atendiendo a las competencias ejecutivas reconocidas a la Generalitat también en el ámbito del régimen económico de la Seguridad Social, siempre que estas no recaigan sobre actividades estrictamente económicas de su caja única (STC 11/2012 (LA LEY 8344/2012), FJ 5). Lo mismo habría de señalarse con relación a la corrección de errores materiales, de hecho y aritméticos, revisiones por omisiones o inexactitudes y reclamación de cantidades indebidamente percibidas por tal motivo, facultades que corresponderían a la Generalitat [arts. 166 EAC y art. 165.1. a) y b) EAC] y que tampoco tendrían amparo en el art. 149.1.17 CE. (LA LEY 2500/1978)

e) La disposición transitoria primera (Prestaciones económicas transitorias de ingreso mínimo vital hasta el 31 de diciembre de 2021): por los mismos motivos que ya han quedado apuntados se impugna la disposición transitoria primera que establece que el INSS reconocerá la "prestación transitoria de ingreso mínimo vital" a los actuales beneficiarios de la asignación económica por hijo a cargo del sistema de la Seguridad Social. Concretamente, se impugnan los apartados 1 (reconocimiento de la prestación transitoria del ingreso mínimo vital), 5 (notificación a los beneficiarios del reconocimiento y derecho de opción entre prestaciones), 8 (requerimientos de documentación), 9 (solicitud de reconocimiento a instancia de parte) y 10 (reconocimiento de la prestación a beneficiarios de rentas de inserción), que vienen a regular un procedimiento que atribuye al INSS un conjunto de potestades administrativas, incidiendo con ello en las competencias ejecutivas de la Generalitat al tratarse también en este caso de meras facultades de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos normativamente. Al contrario de lo que se ha previsto, considera la parte recurrente que se debieron articular los correspondientes mecanismos de cooperación y coordinación entre administraciones. De acuerdo con lo anterior, los apartados citados vulnerarían las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales (art. 166 EAC) y art. 165.1.a) y 2 EAC, y no tienen amparo en lo previsto en el art. 149.1.17 CE. (LA LEY 2500/1978)

í) La disposición adicional primera (Colaboración de las empresas al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital a la participación activa en la sociedad): también se cuestiona la disposición adicional primera que regula el "Sello de Inclusión Social" con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital desde la situación de riesgo de pobreza y exclusión hasta la participación activa en la sociedad. Se señala que es una materia que debe inscribirse, de un lado, en la competencia sobre políticas de inclusión social (art. 165 EAC), en tanto que se trata de la remoción de obstáculos -en este caso, laborales- que dificulten el pleno ejercicio de los derechos por parte de los beneficiarios de la prestación; y, de otro, en la competencia relativa a la regulación de empresas y establecimientos que prestan servicios sociales y promoción de acciones de solidaridad del art. 166.1 b) y 2 EAC.

No obstante, para el caso de que se incardine la previsión impugnada en el ámbito laboral, se sostiene que la competencia sobre legislación laboral no ha sido invocada en la disposición final novena del RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020) y que estos distintivos quedarían en el ámbito competencial de la Generalitat, que conforme al art. 170 EAC ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia.

Finalmente, se indica que, desde la perspectiva material, el Estado se ha reservado la regulación completa sobre el mencionado distintivo, sin dejar margen para el desarrollo normativo de la Generalitat, contraviniendo, con ello, la doctrina constitucional que limita su participación solo a los aspectos que supongan la fijación de un denominador normativo común. Por tanto, a juicio del Gobierno catalán la disposición adicional primera, a excepción del segundo punto del segundo párrafo, no tendría tampoco amparo en la previsión del art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978), vulnerando también las competencias previstas en el art. 166 EAC y art. 165.1.a) EAC.

g) La disposición final novena (Título competencial): se impugna finalmente la disposición final novena que contiene la referencia de los títulos competenciales que, a juicio del Estado, darían cobertura a la regulación contenida en el RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020). La parte recurrente denuncia su defectuosa invocación puesto que los títulos competenciales que se alegan, relativos a los apartados 1, 13, 14, 17 y 18 del art. 149 CE (LA LEY 2500/1978), no tienen la misma significación en cada una de las previsiones reguladas en el RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020). Entiende que la competencia estatal que enmarca la controversia es la mencionada en el art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978) al referirse al ámbito de la Seguridad Social, y que se vulneran, como ha quedado ya señalado, las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales y las correspondientes prestaciones económicas que en este ámbito están reconocidas en el art. 166 EAC y, además, las previstas en los arts. 165.1.a) EAC, sobre desarrollo y ejecución de la legislación estatal, en materia de seguridad social, salvo las normas que configuran el régimen económico; 165.1.e) EAC, sobre el reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas; y 165.2 EAC, sobre la organización y administración, a estos efectos y en su territorio, de todos los servicios relacionados con las materias especificadas, salvo aquellas reservadas al Estado.

3. Por providencia de 20 de abril de 2021 el Pleno del tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) (LA LEY 2383/1979), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Así mismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" (lo que tuvo lugar en el núm. 102, de 29 de abril de 2021).

4. El abogado del Estado, por escrito registrado en este tribunal el 30 de abril de 2021, manifestó que se personaba en nombre del Gobierno y solicitó la prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que pendían ante la abogacía del Estado. Por diligencia de ordenación de 4 de mayo de 2021 el Pleno acordó tener por personado al abogado del Estado, en la representación legal que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho días el plazo concedido.

5. Por escrito registrado en este tribunal el 6 de mayo de 2021, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC (LA LEY 2383/1979), remitiendo el recurso a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. Otro tanto hizo la presidenta del Senado mediante escrito registrado en este tribunal el 11 de mayo de 2021, interesando que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC (LA LEY 2383/1979).

6. Por escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el 26 de mayo de 2021 el abogado del Estado formuló sus alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:

a) Consideraciones previas sobre la prestación controvertida: arranca el abogado del Estado sus alegaciones señalando que el ingreso mínimo vital (en adelante, IMV) es una prestación que tiene por finalidad hacer frente a la desigual distribución de la renta en la sociedad y que pone de manifiesto la expansión de la acción protectora del modelo de Seguridad Social, integrado por la doble esfera contributiva y no contributiva. Subraya que ha sido desde el ámbito autonómico desde el que se ha venido atendiendo a las personas en situación de vulnerabilidad, combatiendo la pobreza y la exclusión social mediante diferentes modelos de políticas de rentas mínimas. Sin embargo, se trata de modelos muy diferentes entre sí, con distintos grados de cobertura y nivel de protección, que ha derivado en una heterogeneidad significativa en el acceso a las prestaciones sociales, exigiendo la puesta en marcha con carácter urgente de un mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional amparado en el art. 41 CE (LA LEY 2500/1978), con el fin de asegurar un determinado nivel de rentas a todos los hogares en situación de vulnerabilidad con independencia del lugar de residencia.

A juicio del abogado del Estado se trataría, en consecuencia, de una prestación económica de la Seguridad Social, de carácter no contributivo, insertada dentro de su acción protectora y en su sistema institucional, que es financiada con cargo a los presupuestos generales del Estado, y cuya gestión se atribuye al INSS para garantizar la homogeneidad en todo el territorio nacional. En definitiva, el IMV es "garantía de unidad y homogeneidad" en cuanto tiene por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza en todo el territorio español, proporcionando "un suelo común a cualquier ciudadano", salvando las diferencias territoriales derivadas de la existencia de los diferentes programas autonómicos puestos en marcha desde hace más de tres décadas. Tiene, en suma, un carácter integrador y reformador respecto del sistema de prestaciones no contributivas, en el marco del en el que se analizan todas las prestaciones no contributivas de la Administración General del Estado.

b) Consideraciones generales sobre las competencias concernidas: llama la atención el abogado del Estado sobre el hecho de que la parte recurrente no ha identificado con claridad el concreto título competencial que habilitara las competencias de gestión reclamadas y atribuidas al INSS. No obstante lo dicho, considera que puede deducirse de las alegaciones vertidas que le corresponderían a la Administración autonómica todas las competencias ejecutivas y de gestión sobre la protección social no contributiva, incluidas las prestaciones que puedan insertarse en el sistema de Seguridad Social. Entiende que tal interpretación contraviene tanto el contenido del art. 41 CE (LA LEY 2500/1978) (que atribuye a los poderes públicos la función de atender las situaciones de necesidad de los ciudadanos) como el del art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978) (que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas"), en la medida que la gestión de las prestaciones corresponde al Estado en cuanto integrantes de la caja única de la Seguridad Social (SSTC 104/2013 (LA LEY 38272/2013) y 133/2019 (LA LEY 179050/2019)).

Tras referirse al indicado título competencial y a la doctrina constitucional aplicable, pasa a examinar las competencias que en materia de Seguridad Social corresponden a Cataluña según su Estatuto (arts. 165 EAC), recordando que, de conformidad con el art. 111 EAC en la interpretación dada por la STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), la Generalitat ostenta en materia de Seguridad Social la competencia para ejercer la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, todo ello en el marco de las bases que fije el Estado. No solo no es posible, en consecuencia, que la Generalitat actúe fuera de las previsiones de la LGSS (LA LEY 16531/2015), sino que la competencia de ejecución que corresponde a las comunidades autónomas puede venir referida a materias que no formen parte de la legislación básica y del régimen económico de la Seguridad Social siempre y cuando se haya materializado la correspondiente transferencia de las funciones y de los servicios.

Para el abogado del Estado no se ha producido la infracción de art. 166 EAC, en tanto que la subsunción del IMV dentro del ámbito del art. 165 EAC (Seguridad Social) imposibilitaría su encuadramiento simultáneo en el ámbito material de la "asistencia social". En cualquier caso, sostiene que aun cuando el art. 166 EAC caracteriza la competencia de la comunidad autónoma en materia de "asistencia social" como exclusiva, esta circunstancia no impediría el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE (LA LEY 2500/1978), al existir también una asistencia social "interna" al sistema de Seguridad Social (STC 239/2002 (LA LEY 187/2003)), en virtud de la cual el Estado atiende al mandato de subvenir a las situaciones de necesidad de sus ciudadanos contenido en el art. 41 CE. (LA LEY 2500/1978) En definitiva, a su juicio, el art. 148.1.20 CE (LA LEY 2500/1978) no puede entrañar una reserva autonómica de todo lo "asistencial", por cuanto que, como ha quedado dicho, en el art. 41 CE (LA LEY 2500/1978) debe integrarse un nivel asistencial que opera con técnicas propias de una Seguridad Social renovada. Partiendo de todo ello, niega el abogado del Estado que una misma prestación -como parece defender la parte recurrente- pueda ser simultáneamente "seguridad social" y "asistencia social", y que la competencia sobre esta última enerve las competencias del Estado sobre la primera ex art. 149.1.17 CE. (LA LEY 2500/1978) Como se apreció en la STC 239/2002 (LA LEY 187/2003), al Estado le corresponde garantizar un mínimo general que puede ser complementado por las comunidades autónomas con cargo a sus propios recursos, y a esta solución se ajustaría el RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020) impugnado.

c) Artículo 22.1 y 2 (Competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y colaboración interadministrativa) y disposición adicional cuarta (Fórmulas de gestión): una vez hechas las precisiones anteriores y partiendo de que el encuadramiento conecto es el de la materia de "Seguridad Social", pasa el abogado del Estado a examinar si los preceptos impugnados son respetuosos con la distribución de competencias existente al respecto. A tal fin, comienza por el art. 22.1 y 2, y la disposición adicional cuarta, que son los que atribuyen la gestión del al INSS. A estos efectos sostiene que, en contra de lo mantenido en el recurso, la competencia para su reconocimiento y control forma parte integrante del "régimen económico" por cuanto el reconocimiento y pago de prestaciones supone un gasto y obligación a cargo de la caja única de la Seguridad Social (SSTC 124/1989 (LA LEY 2203/1989), 195/1996 (LA LEY 1151/1997), 104/2013 (LA LEY 38272/2013) y 133/2019 (LA LEY 179050/2019)). Conforme a tal doctrina, el Estado no solo retendría la totalidad de las competencias normativas, sino también las facultades de gestión o ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario, esto es, "los instrumentos que garanticen que los expedientes administrativos sobre reconocimiento de prestaciones se gestionen, tramiten y resuelvan conforme a criterios únicos y uniformes en todo el territorio nacional" (STC 124/1989 (LA LEY 2203/1989)).

Para el abogado de Estado no puede aplicarse, en este caso, la doctrina constitucional invocada por la parte recurrente (entre otras, STC 40/2019 (LA LEY 41092/2019)) según la cual el diseño pormenorizado del régimen de una prestación por el legislador estatal admitiría la descentralización en su gestión, por cuanto se limitarían a una pura labor aplicativa de los requisitos legales ("actividad ejecutiva reglada en alto grado"), pues tal doctrina no se refiere a prestaciones de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978)) sino a diversas ayudas económicas con distinto ámbito competencial (el relativo a "fomento del empleo" del art. 149.1.13 CE (LA LEY 2500/1978)). Sería aplicable, por el contrario, la doctrina de la STC 133/2019, de 13 de noviembre (LA LEY 179050/2019), que pronunciándose precisamente sobre la gestión centralizada estatal de una prestación de Seguridad Social, recordó que su gestión corresponde al Estado "en tanto que integrante de la caja única de la Seguridad Social".

Aclarado lo que antecede, añade, de un lado, que el hecho de que la Generalitat ostente la competencia en materia de "asistencia social" no obstaría a que el Estado ejerza las competencias que le corresponden, entre ellas la de determinar el alcance de la acción protectora de la Seguridad Social con la finalidad de atender las situaciones de necesidad ("asistencia social interna") [STC 33/2014 (LA LEY 22392/2014)]; de otro lado, que la competencia sobre "reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas" [art. 165.1.e) EAC] no alcanzaría a la gestión del IMV en tanto que tal precepto no quiere decir que la Generalitat tenga la competencia para gestionar "todas" las prestaciones no contributivas, sino únicamente las pensiones no contributivas (invalidez y jubilación) según el apartado 1 de la disposición adicional cuarta de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre (LA LEY 3398/1990).

A lo anterior hay que añadir que el art. 373.1 LGSS (LA LEY 16531/2015) prevé que, con la excepción de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, la gestión de las prestaciones no contributivas se efectuará por el INSS. De esta manera, el art. 22 RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020) se ajustaría plenamente a las previsiones que delimitan el ámbito de actuación del Estado en materia de Seguridad Social y la Generalitat no ostentaría, en el momento actual, título alguno que afirmase su competencia para la gestión del IMV. Destaca el abogado del Estado en este sentido que lo que la parte recurrente califica como "actos administrativos meramente aplicativos" no serían actuaciones instrumentales "sino que determinan el derecho subjetivo concreto a la prestación" (reconocimiento, suspensión, modificación o extinción) y delimitan su alcance, formando parte de la competencia de gestión que el Estado puede desarrollar a tenor del art. 149.1.17 CE. (LA LEY 2500/1978) Por lo demás, tales competencias no afectarían a las de la Generalitat en materia de "asistencia social" dado que el Real Decreto-ley recurrido hace compatible el IMV con las prestaciones que en concepto de rentas mínimas establezcan las comunidades autónomas. Según su parecer, el IMV vendría a ser una prestación "suelo" tanto en términos de cobertura como de generosidad, quedando preservado el papel de las comunidades autónomas como última red de protección asistencial, manteniendo, de este modo, inalteradas sus competencias. Por ello, lo que estaría pretendiendo la parte recurrente es restringir las competencias del Estado en materia de Seguridad Social al ámbito exclusivamente normativo, desconociendo la doctrina constitucional que ha puesto de manifiesto que en materia de Seguridad Social el Estado no ostenta exclusivamente potestades de tal tipo. Y ello no obsta a que puedan establecerse, tal y como prevé el RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020) discutido, mecanismos de cooperación y de colaboración con las comunidades autónomas o las entidades locales respecto de distintas actuaciones relacionadas con la gestión del IMV, que se deberán articular en el marco de la titularidad de la competencia de gestión que corresponde al INSS.

Por último, respecto de la disposición adicional cuarta, rechaza el abogado del Estado los motivos de impugnación recordando que lo que trata la norma es "garantizar que la gestión sea homogénea en plazos y en todo el territorio", es decir, procura articular la cooperación administrativa garantizando al tiempo que no se engendren directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en materia de Seguridad Social, conciliando la asunción de gestión de funciones por las comunidades autónomas con la consecución de la homogeneidad citada.

d) Artículos 17 (Reintegro de prestaciones indebidamente percibidas), 24.1 (Solicitud), 25.1 y 2 (Tramitación), y 26.1 y 2 (Supervisión del cumplimiento de requisitos): en cuanto a la impugnación de los preceptos que atribuyen al INSS las funciones relativas al conocimiento de las solicitudes de la prestación (art. 24.1), su tramitación (art. 25.1 y 2) y su posterior supervisión y control (art. 26.1 y 2), se niega que incluyan funciones de mera ejecución administrativa que correspondan a la Generalitat, dando por reproducidas el abogado del Estado las alegaciones formuladas al respecto para contestar a la impugnación del art. 22 RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020).

A renglón seguido, pasa al examen del artículo 17, párrafos primero y segundo, que lo que hace es atribuir al INSS la revisión de los actos relativos a la prestación. Se señala que resulta también de aplicación todo lo expuesto hasta el momento, añadiendo que la revisión de las prestaciones indebidamente reconocidas y la reclamación de las cantidades percibidas indebidamente forma parte de la unidad del sistema y la caja única integrada por todos los recursos de la Seguridad Social, por lo que no resulta factible atribuir la competencia a las comunidades autónomas sin poner en peligro la unidad de la caja única (STC 124/1989 (LA LEY 2203/1989)). Eso no obsta, se prosigue diciendo, que el Estado pueda encomendarle funciones delegadas de recaudación de esos ingresos estatales siempre que no se constituyeran fondos autonómicos separados del patrimonio único en que tales fondos se integran.

e) Disposición transitoria primera (Prestaciones económicas transitorias de ingreso mínimo vital hasta el 31 de diciembre de 2021): esta disposición es examinada por el abogado del Estado conjuntamente con el art. 22.1 y 2, descartando la vulneración competencial aducida por la parte recurrente por los motivos que ya han sido recogidos en el apartado c) de este fundamento jurídico.

f) Disposición adicional primera (Colaboración de las empresas al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital a la participación activa en la sociedad) : respecto a la disposición adicional primera (sello de inclusión social), sostiene el abogado del Estado que hay que distinguir dos partes:

En primer lugar, su párrafo primero y el primer inciso del párrafo segundo (que se limitan a establecer el distintivo y contienen dos remisiones reglamentarias para la regulación del sello y el reconocimiento de los titulares de la distinción), el título prevalente sería el de Seguridad Social ex art. 149.1.17 CE (LA LEY 2500/1978), por cuanto que la inclusión social de los beneficiarios del IMV no es una cuestión colateral o complementaria sino un elemento central del diseño de esa prestación. No se critica por la recurrente el contenido de la norma sino su insuficiente densidad y la remisión reglamentaria que efectúa, teniendo en consecuencia la impugnación en este punto un carácter puramente hipotético o preventivo, ya que sólo con la aprobación del desarrollo reglamentario podrá contrastarse si se invaden o no las competencias autonómicas, por lo que la impugnación resultaría prematura, no siendo admisibles los planteamientos meramente "cautelares", "virtuales" o "hipotéticos" (STC 166/1987, de 28 de octubre (LA LEY 96036-NS/0000)).

En segundo lugar, y por lo que se refiere al inciso segundo del párrafo segundo [que señala que la condición de figurar como beneficiario del IMV en el momento de su contratación servirá a los efectos del cómputo del porcentaje previsto en el art. 147.2 a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017)], nada se dice en la demanda. No obstante, conforme a lo indicado en la STC 68/2021 (LA LEY 8481/2021), FJ 5 b (ii) y 7 B) c), se trataría de una norma que incidiría en la preparación y adjudicación de los contratos públicos y, por ende, que puede considerarse materialmente básica al formar parte del mínimo común uniforme que permite garantizar la igualdad de los licitadores y su tratamiento común ante las administraciones, por lo que supondría el adecuado ejercicio de la competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) sobre legislación básica de los contratos públicos.

g) Disposición final novena (Título competencial) : la disposición final novena, en la que se enumeran los títulos competenciales al amparo de los cuales se dicta el RDL 20/2020 (LA LEY 8087/2020), no es susceptible de impugnación autónoma conforme a reiterada doctrina constitucional. Ciertamente, dicha impugnación ha de resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en el examen de los preceptos recurridos, sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico en tanto que el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación con cada uno de los preceptos impugnados y ellos se proyectan sobre esta concreta disposición (SSTC 171/2017, 182/2016 (LA LEY 174413/2016) y 170/2012 (LA LEY 154268/2012)).

7. Mediante providencia de 14 de septiembre de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 16 del mismo mes y año.