Volver a página de inicio

1. Con fecha 22 de marzo de 2019 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional escrito de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompañaba, junto con el testimonio del procedimiento correspondiente, el auto de 26 de febrero de 2019, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo (LA LEY 5156/2012), de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos, por presunta vulneración del art. 149.1.7 (LA LEY 2500/1978) y 18 CE.

2. Los antecedentes que presentan relevancia para esta cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) En fecha 7 de abril de 2017, la dirección del centro sanitario en el que prestaba servicios, comunicó a don Arturo, la extinción de su contrato de trabajo, por haber superado la edad de jubilación prevista en la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012); decisión que fue posteriormente confirmada en alzada por resolución de la directora gerente del Instituto Catalán de la Salud de 10 de mayo de 2017.

b) En fecha 9 de junio de 2017, don Arturo presentó demanda por despido improcedente contra el Instituto Catalán de la Salud, de la que conoció el Juzgado de lo Social núm. 19 de Barcelona, dictándose sentencia el 23 de enero de 2018, en la que se estima la demanda interpuesta y se declara la improcedencia del despido. Considera la sentencia que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) contradice lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley del estatuto de los trabajadores (en adelante LET) que establece que serán nulas las cláusulas convencionales de jubilación forzosa. Señala asimismo que, sin perjuicio de que el estatuto de los trabajadores es una norma de carácter estatal y de derecho necesario, en el presente caso, en aplicación del principio de aplicación de la norma más favorable al trabajador (art. 3.3 LET), habrá de estarse a lo dispuesto en la citada disposición adicional décima LET, por lo que deberá entenderse sin efecto la cláusula que obliga a la jubilación forzosa de los trabajadores del Instituto Catalán de la Salud, al cumplir la edad ordinaria de jubilación. Por ello, y en virtud de los principios de jerarquía normativa y favor operari (arts. 9 CE (LA LEY 2500/1978) y 3 LET) es esta la norma aplicable, lo que determina el derecho del demandante a prolongar su vida laboral después de cumplir la edad de 65 años.

c) Contra la anterior sentencia, el Instituto Catalán de la Salud interpuso recurso de suplicación, que se fundamenta en que la disposición adicional décima de la Ley del estatuto de los trabajadores, que se ha aplicado en la sentencia como norma más favorable para estimar la demanda, se refiere exclusivamente a los convenios colectivos, por lo que no es extensible a una ley, que es la que se ha aplicado al presente caso, en concreto, la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), que no ha sido declarada inconstitucional en su disposición adicional decimotercera y que, dentro del sistema de fuentes del derecho del trabajo, y por aplicación del principio de jerarquía normativa, está por encima del convenio colectivo.

d) En providencia de 23 de enero de 2019, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó iniciar el trámite previsto en el art. 35.2 LOTC (LA LEY 2383/1979), a cuyo efecto procedió a dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en término de diez días, alegasen lo que a su derecho convenga acerca de la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la citada disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo (LA LEY 5156/2012), por posible vulneración del art. 149.1, apartados 7, 17 y 18 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).

e) El anterior trámite fue evacuado por el fiscal en escrito de 28 de enero de 2019, en el que estima que no resulta procedente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, "al resolverse la cuestión enjuiciada, tal y como ha hecho el juzgado de instancia, por aplicación del principio de jerarquía normativa, al existir una norma jurídica de rango superior y posterior en el tiempo a la autonómica [disposición adicional décima de la Ley del estatuto de los trabajadores, texto refundido de 23 de octubre de 2015], por lo que la función de la Sala debe constreñirse a resolver el recurso de suplicación pendiente".

El demandante, en escrito de 11 de febrero de 2019, señala que acudir a la extraordinaria vía constitucional, en tanto que comporta la suspensión del procedimiento hasta que sea resuelta la cuestión por el Tribunal Constitucional, compromete el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho a obtener la resolución de su demanda sin dilaciones indebidas, máxime teniendo en cuenta que la solución dada en la instancia no compromete la seguridad jurídica en la resolución del caso.

El Instituto Catalán de la Salud remitió sus alegaciones en fecha 11 de febrero, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por estimar que no se ha producido la vulneración constitucional alegada. El Fondo de Garantía Salarial, en cambio, no formuló alegaciones.

3. Mediante auto de 26 de febrero de 2019 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó finalmente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad contra la citada disposición adicional decimotercera de la Ley 5/2012 (LA LEY 5156/2012) por presunta vulneración del art. 149.1.7 (LA LEY 2500/1978) y 18 CE.

Comienza señalando que en la sentencia de instancia se declararon probados una serie de hechos, que no resultan controvertidos: que el actor venía prestando servicios en el Instituto Catalán de la Salud desde 1985, con la categoría profesional de adjunto para la gestión tecnológica de la dirección de mantenimiento y obras del hospital universitario de la Vall d’Hebrón, habiéndose formalizado inicialmente su relación laboral mediante la suscripción de diversos contratos temporales hasta en que 2002 suscribió un contrato de carácter indefinido, que fue modificado en 2004, estableciéndose en su cláusula primera que continuaría prestando servicios como adjunto de dirección hasta que se cubriera la plaza por el procedimiento reglamentario o se produjera la amortización.

Recuerda al auto que la sentencia recurrida en suplicación ha estimado la demanda interpuesta por el actor y ha calificado la decisión extintiva de su relación laboral por jubilación forzosa, como un despido improcedente, por aplicación del principio de norma más favorable, siendo esta la contenida en la disposición adicional décima LET, al considerar que existe un conflicto de normas, entendiendo el juzgado sin efecto la cláusula que obliga a la jubilación forzosa de los trabajadores al cumplir la edad ordinaria de jubilación.

La disposición adicional décima LET, en la redacción dada por la Ley 3/2012 de 6 de julio (LA LEY 12140/2012), establece que: "Se entenderán nulas y sin efecto las cláusulas de los convenios colectivos que posibiliten la extinción del contrato de trabajo por el cumplimiento por parte del trabajador de la edad ordinaria de jubilación fijada en la normativa de Seguridad Social, cualquiera que sea la extensión y alcance de dichas cláusulas". Por su parte el art. 3 LET, al regular las fuentes de la relación laboral señala, en su apartado tercero que "los conflictos originados entre los preceptos de dos o más normas laborales, tanto estatales como pactadas, que deberán respetar en todo caso los mínimos de derecho necesario, se resolverán mediante la aplicación de lo más favorable para el trabajador, apreciado en su conjunto, y en cómputo anual, respecto de los conceptos cuantificables".

Precisa el auto que para que exista un conflicto de leyes es necesario que dos o más leyes regulen una misma cuestión de forma diferente. En el presente caso no nos encontramos ante una jubilación forzosa que venga impuesta por alguna cláusula de un convenio colectivo, sino ante una norma con rango de ley, en concreto, la disposición adicional decimotercera de la Ley 5/2012, de 20 de marzo (LA LEY 5156/2012). La jubilación del actor se ha acordado de conformidad con una norma con rango superior al convenio colectivo, siendo así que en el sistema de fuentes del derecho laboral, que recoge el art. 3 LET, los derechos y obligaciones concernientes a la relación laboral se regulan, en primer lugar, por las disposiciones legales y reglamentarias del Estado y, en segundo lugar, por los convenios colectivos.

Señala asimismo el auto que la Sala no estima correcto el razonamiento que contiene la sentencia para estimar la demanda, y afirma que la cuestión de fondo solo puede resolverse mediante la aplicación de la disposición adicional decimotercera de la Ley 5/2012 (LA LEY 5156/2012), por lo que, si dicha ley es conforme a la Constitución, la relación laboral se habría extinguido válidamente y, en otro caso, la extinción sería constitutiva de un despido improcedente.

En lo que respecta al fondo del asunto, considera que la norma aplicable puede ser contraria a la competencia exclusiva atribuida al Estado en los apartados 7 y 18 del art. 149 CE (LA LEY 2500/1978), pues el establecimiento de una determinada edad a la que debe jubilarse el trabajador con carácter forzoso es materia propia de la legislación laboral, cuya competencia exclusiva corresponde al Estado.

Por lo que respecta al personal laboral al servicio de las administraciones públicas, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (LA LEY 16526/2015) (LEEP) dispone que es de aplicación, según su artículo 2, al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de las administraciones, entre otras, de las comunidades autónomas. Según el art. 67.1 de dicha norma, la jubilación de los funcionarios podrá ser: "b) forzosa al cumplir la edad legalmente establecida", añadiendo en su apartado tercero que la jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario sesenta y cinco años de edad. No obstante, en los términos de las leyes de función pública que se dicten en desarrollo de este estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumplan los setenta años de edad. La administración pública competente deberá resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación.

Continúa el auto señalando que nada se dice en relación al personal laboral. Y según el art. 7 de la Ley del estatuto básico del empleado público: "El personal laboral al servicio de las administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este estatuto que así lo dispongan". Considera así, que para el personal laboral al servicio de las administraciones públicas rigen en materia de jubilación las mismas normas que en la legislación laboral general.

Concluye señalando que el art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) considera también competencia exclusiva del Estado las "bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios"; y en la medida en que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) declara la jubilación forzosa del personal laboral del Instituto Catalán de la Salud al cumplir los sesenta y cinco años de edad, dicho precepto podría ser también contrario al citado precepto constitucional.

4. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 16 de julio de 2019, acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad, reservando para sí el conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Nación, por conducto del ministro de Justicia, y al fiscal general del Estado, así como al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; comunicar la citada providencia a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC (LA LEY 2383/1979), permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión; y publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya".

5. Por sendos escritos registrados con fecha 31 de julio de 2019 y 5 de septiembre de 2019, los presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron la personación de las respectivas cámaras en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC (LA LEY 2383/1979).

6. Con fecha 11 de septiembre de 2019, el abogado del Estado se personó en el procedimiento y formuló sus alegaciones, en las que interesa la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en atención a las razones que seguidamente se sintetizan.

Tras delimitar el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, señala el abogado del Estado que nada dice la Ley del estatuto básico del empleado público sobre la jubilación forzosa del personal laboral, a diferencia de la del personal funcionario, de manera que el personal laboral al servicio de las administraciones públicas está sujeto en esta materia a la legislación laboral general, y recuerda que no es relevante a efectos del personal laboral el ATC 85/2013, de 23 de abril (LA LEY 33507/2013), que inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 6611-2012 contra la regulación de las prolongaciones en el servicio activo por encima de la edad de jubilación forzosa del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud.

Indica el abogado del Estado, que conforme al art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978), el Estado dispone de competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y la comunidad autónoma de Cataluña, conforme al artículo 170 de su Estatuto de Autonomía, ostenta competencia de ejecución de la legislación estatal. A continuación precisa el alcance de esta distribución competencial conforme a la doctrina constitucional y señala que la STC 360/1993, de 3 de diciembre (LA LEY 2415-TC/1994), ya declaró la inconstitucionalidad de determinadas disposiciones reglamentarias del Gobierno Vasco que establecían unas causas de extinción específicas para los contratos de trabajo con determinadas personas por considerar que dichas disposiciones tenían carácter normativo laboral, vulnerando la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral prevista en el artículo 149.1.7 CE. (LA LEY 2500/1978)

Por todo ello, concluye el abogado del Estado que procede la estimación de la cuestión, toda vez que:

i) La legislación laboral es competencia exclusiva del Estado de conformidad con el artículo 149.l.7 CE. (LA LEY 2500/1978) La jubilación forzosa de los trabajadores por cuenta ajena a que se refiere la disposición adicional décima LET se inserta en el ámbito de la legislación laboral puesto que constituye un supuesto de extinción de la relación laboral por cumplimiento de la edad de jubilación. Por tanto, la jubilación forzosa es materia propia de la legislación laboral ya que esta es, como ha señalado el Tribunal Constitucional, "aquella que regula directamente la relación laboral".

ii) Del artículo 7 de la Ley del estatuto básico del empleado público se deduce que la jubilación forzosa del personal laboral al servicio de las administraciones públicas está regida por la legislación laboral contenida en la Ley del estatuto de los trabajadores. Dicha regulación, a la fecha de la jubilación forzosa del trabajador del Instituto Nacional de Salud, no solo no contempla esta como causa de extinción del contrato de trabajo, sino que declara la nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos que establezcan dicha jubilación forzosa (disposición adicional décima LET, en redacción dada por la Ley 3/2012 (LA LEY 12140/2012)).

7. El 13 de septiembre de 2019 presentó su escrito de alegaciones el abogado de la Generalitat de Cataluña en el que solicita la inadmisión o, en su caso, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

Una vez expuestos los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad, el abogado de la Generalitat de Cataluña recuerda que mediante los autos 85/2013, de 23 de abril (LA LEY 33507/2013), 125/2013, 127/2013 y 128/2013, de 21 de mayo, y 155/2013, de 9 de julio, el Pleno del Tribunal Constitucional inadmitió las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y reconoció la constitucionalidad del régimen de jubilación forzosa y de prolongaciones de la permanencia en el servicio activo del personal del Instituto Catalán de la Salud prevista en la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) y en el plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de la Salud vigente en aquel momento.

Sostiene que el Tribunal Constitucional con sus resoluciones validó la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), que establece el régimen de jubilación del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, que era objeto de los procesos en los que se suscitaron aquellas anteriores cuestiones de inconstitucionalidad. Y seguidamente, pasa a exponer las razones por las que, a su juicio, no cabe tampoco dudar de la constitucionalidad de la aplicación de estas mismas prescripciones al conjunto del personal del Instituto Catalán de la Salud, incluido el personal laboral del mismo, tal como contempla en sus propios términos aquella disposición reiteradamente validada por el Tribunal Constitucional.

Así, señala que para determinar si el precepto objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad incurre en los excesos competenciales apreciados por la Sala Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, será preciso establecer su encaje competencial, atendiendo tanto al objeto y finalidad de ese precepto, como al contenido propio y finalidad de los ámbitos competenciales definidos en la distribución de competencias establecida en la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y el Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006).

En concreto, indica que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) determina en su primer apartado la declaración de oficio de la jubilación forzosa del personal estatutario y del personal laboral del Instituto Catalán de la Salud, al cual son aplicables las mismas condiciones que al personal estatutario, cuando la persona interesada cumple los 65 años de edad; a continuación, el apartado segundo determina las condiciones que deberán cumplirse para que pueda autorizarse, a solicitud de la persona interesada, la prolongación en el servicio activo hasta los setenta años de edad. Por tanto, esta disposición adicional establece las condiciones de jubilación tanto para el personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, como para el personal laboral del mismo instituto, pero acota la proyección de esas prescripciones, restringiéndola únicamente al personal laboral al que son aplicables las mismas condiciones que al personal estatutario.

Para el abogado de la Generalitat la lectura atenta de la Ley del estatuto de los trabajadores, de la Ley del estatuto básico del empleado público y del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud demuestran la aplicabilidad a ese personal laboral de las condiciones de jubilación forzosa previstas para el personal del Instituto Catalán de la Salud.

Señala que la legislación laboral prefigura la posibilidad de que al personal laboral al servicio de las administraciones públicas le sean de aplicación determinadas condiciones propias del régimen estatutario de los funcionarios públicos, cuando así se establezca al amparo de una ley. En ese sentido, como reconoce el propio auto de planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad, el vigente texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (LA LEY 16526/2015), aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, al definir en el art. 2 su ámbito de aplicación, determina que se aplica al personal funcionario "y en lo que proceda al personal laboral" al servicio de las administraciones públicas. Es decir, enuncia una cláusula abierta por la que sus prescripciones serán de aplicación al personal laboral dependiente de las administraciones públicas, "en lo que proceda".

No queda determinado sin embargo en ese precepto quien tendrá la capacidad de definir qué y cuándo procede la aplicación de prescripciones del régimen funcionarial al personal laboral, pero es incuestionable que, cuando menos, el legislador competente respecto de la legislación básica y de desarrollo del régimen del personal al servicio de su correspondiente administración pública pueden ejercer esa potestad, puesto que las prescripciones que impongan en ese sentido serán materialmente condiciones propias del régimen estatutario de sus empleados públicos.

En definitiva, afirma el abogado de la Generalitat de Cataluña, que en su relación de servicio, el personal laboral dependiente de la administración pública se rige por la legislación laboral, pero también, en su condición de empleados públicos, por las normas propias del régimen estatutario de los empleados públicos que les resulten de aplicación.

Considera asimismo que el marco legislativo estatal, conformado por la Ley del estatuto de los trabajadores, la Ley del estatuto básico del empleado público y el Estatuto marco habilitan diversas vías, como son la ley y los planes de ordenación de recursos humanos, mediante las cuales las comunidades autónomas pueden extender al personal laboral de sus servicios de salud algunas de las condiciones que rigen para el personal estatutario de los mismos, al objeto de mejorar la gestión de los recursos humanos y de los propios servicios.

Además, indica el abogado de la Generalitat de Cataluña que el marco normativo estatal habilita específicamente la regulación de la jubilación forzosa del personal del Instituto Catalán de la Salud en los términos establecidos por la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012). Así, afirma que el art. 17.1 el Estatuto marco, con carácter de legislación básica estatal, reenvía de forma abierta a las normas que resulten en cada caso aplicables, la determinación de los términos y condiciones de jubilación de todo el personal de los servicios de salud; a continuación, en el art. 26.2 fija, para el personal estatutario de esos servicios de salud, la jubilación a los 65 años, con la posibilidad de que los interesados soliciten la prolongación si cumplen determinadas condiciones y se les autoriza por el servicio de salud, en función de las necesidades de la organización. Esta prescripción, de acuerdo con el art. 2 del propio Estatuto marco, es de aplicación al personal laboral de los servicios de salud, si no se opone a su normativa específica de aplicación y si así lo prevén las disposiciones aplicables al personal funcionario o los convenios colectivos aplicables.

Para el abogado de la Generalitat si bien la fijación de una edad a la que, con carácter general, deben jubilarse forzosamente los trabajadores es materia propia de la legislación laboral cuya competencia exclusiva corresponde al Estado, sin perjuicio de su ejecución por las comunidades autónomas (art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978)), hay que tener en cuenta que en el presente supuesto nos encontramos ante un empleado público del servicio de salud de la Generalitat de Cataluña, es decir, del Instituto Catalán de la Salud; y que al personal laboral de los servicios de salud de las comunidades autónomas, les resulta de aplicación no únicamente la legislación laboral, sino también, en tanto que empleados públicos, determinadas prescripciones de la legislación estatal y autonómica de función pública y de la legislación estatal y autonómica reguladora del régimen especial del personal estatutario de esos servicios de salud.

Considera que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) no pretende regular con carácter general el régimen de jubilación forzosa de los trabajadores, materia propia de la legislación laboral del Estado, sino que tiene una finalidad mucho más modesta y que no se refiere a una regulación laboral general, sino a unas condiciones concretas del personal laboral del servicio de salud de la propia Comunidad Autónoma, al tiempo que tiene su encaje en una materia —la gestión u ordenación de su propio personal— en la que la Generalitat de Cataluña ostenta las competencias enunciadas en los referidos arts. 136 (LA LEY 7429/2006) y 162.3 e) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006), sin afectar tampoco a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares.

Además, a su juicio, debe tenerse en cuenta que, al contemplar para el personal laboral el mismo régimen de jubilación que el del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, la disposición objeto de la presente cuestión está evitando también que pueda producirse una discriminación entre los empleados públicos del mismo organismo que se rigen por uno u otro régimen. Puesto que, desde una perspectiva del derecho a la igualdad, difícilmente podría justificarse una norma que, no existiendo causas objetivas que permitan considerar razonable esta diferenciación, estableciera un régimen de jubilación forzosa distinto para el personal estatutario y laboral del Instituto Catalán de la Salud.

A continuación, señala que el auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad no aporta razón alguna que permita fundamentar la supuesta vulneración de la competencia del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)).Únicamente se afirma, en el último párrafo de los razonamientos jurídicos del auto, que "en la medida en que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) declara la jubilación forzosa del personal laboral del Institut Catalá de la Salut al cumplir los sesenta y cinco años de edad, dicho precepto podría ser también contrario al artículo 149.1.18 de la CE". Esa no es, a su juicio, una fundamentación sucinta, sino inexistente, y de conformidad con la consolidada doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, no basta para desvirtuar la presunción de constitucionalidad del precepto legal cuestionado, ni cumple el requisito de exteriorizar las razones por las que entiende infringida la Constitución, impidiendo a esta parte ejercer su derecho de defensa, al desconocer las razones o motivos por los que se duda de la constitucionalidad del precepto cuestionado. En consecuencia, considera que debería ser inadmitida la cuestión de inconstitucionalidad en lo que se refiere a la supuesta vulneración de la competencia en materia de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, reservada al Estado por el art. 149.1.18 CE. (LA LEY 2500/1978)

Subsidiariamente señala que, en el hipotético caso que el Tribunal Constitucional no apreciase la notoria falta de argumentación en esa parte del auto, la cuestión debería ser desestimada en este punto, atendiendo a los fundamentos jurídicos expuestos en el ATC 85/2013, de 23 de abril (LA LEY 33507/2013), así como los ulteriores AATC 125/2013, 127/2013 y 128/2013, de 21 de mayo, y 155/2013, de 9 de julio, en los que el Tribunal expuso de forma prolija el perfecto encaje de la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), en el marco de la regulación estatal básica de la jubilación forzosa y de la prolongación de la permanencia en el servicio activo del personal estatutario de los servicios de salud de las comunidades autónomas.

8. El 13 de septiembre de 2019 presentó su escrito de alegaciones la letrada del Parlamento de Cataluña en el que solicita la inadmisión o, en su caso, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.

Comienza la letrada exponiendo los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad; y a continuación realiza una serie de consideraciones sobre el contenido del auto por el que la misma se plantea y su relación con los precedentes del Tribunal Constitucional que inadmitieron cuestiones de inconstitucionalidad formuladas en relación al régimen jurídico del personal del Instituto Catalán de la Salud previstas en la disposición transitoria novena (LA LEY 5156/2012) y adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012).

Afirma que el razonamiento de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya es ambiguo y contradictorio, y su lectura pone de manifiesto el difícil encuadramiento de la materia objeto de análisis constitucional y, en consecuencia, la determinación del precepto constitucional infringido. Así, el auto finaliza sus razonamientos invocando tanto el art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978) que atribuye la competencia exclusiva del Estado en la materia de legislación laboral, como la competencia exclusiva del Estado ex art 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) sobre el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios.

A continuación, la letrada del Parlamento de Cataluña recuerda que en los fundamentos jurídicos 5 y 6 del auto 85/2013, de 23 de abril (LA LEY 33507/2013), al que otros autos posteriores se refieren reiterando sus fundamentos jurídicos, el Tribunal Constitucional examinó la disposición adicional decimotercera de la Ley catalana 5/2012 (LA LEY 5156/2012), enmarcó las previsiones del art. 26.2 del Estatuto marco en la competencia estatal sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos del art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978), y analizó si el régimen de jubilación forzosa y de prolongaciones del servicio activo, previsto en aquella disposición adicional de la Ley catalana, era conforme con aquel precepto básico, concluyendo que no existe contradicción alguna. Además destaca que en los referidos autos el Tribunal Constitucional no tuvo en cuenta únicamente la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), sino también la especial consideración del plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de la Salud para el periodo 2012-2015, como instrumento necesario para la racionalización de los recursos humanos al servicio de la administración sanitaria catalana.

A su juicio, no cabe tampoco dudar de la constitucionalidad de la aplicación de las mismas prescripciones al conjunto del personal del Instituto Catalán de la Salud, incluido el personal laboral del mismo, tal como prescribe en sus propios términos aquella disposición reiteradamente validada por el Tribunal Constitucional.

Con el objeto de justificar la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), señala que la referida disposición ha sido dictada de conformidad con la legislación básica estatal, configurada en este caso, por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud (LA LEY 1904/2003) y por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (LA LEY 16526/2015) (LEEP); y que su aprobación por parte del legislador catalán resulta del ejercicio de las competencias estatutariamente reconocidas a favor de la Generalitat de Cataluña en materia de función pública y personal al servicio de las administraciones públicas catalanas [art. 136 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006) (EAC)] y también por efecto de lo previsto en el art. 162 del EAC, que reconoce en materia de sanidad y salud pública la competencia sobre organización, funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de los centros, servicios y establecimientos sanitarios [art. 162.3 e) EAC].

Afirma que de la lectura conjunta de la Ley del estatuto de los trabajadores, de la Ley del estatuto básico del empleado público y del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud se puede concluir que al personal laboral le pueden ser de aplicación las mismas condiciones relativas a la jubilación forzosa que a las del resto de personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud, sin que ello permita plantear dudas sobre la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera de la Ley catalana 5/2002 (LA LEY 756/2002). Concluye que si una comunidad autónoma puede por ley proveer la integración del personal laboral de sus servicios de salud en el régimen estatutario, también ha de poder aplicar a ese personal condiciones propias del régimen de su personal estatutario, para tender a la igualación de las condiciones de prestación de sus servicios, mejorando la eficacia en la gestión de los recursos humanos y del propio servicio, en el mismo sentido que el previsto en la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012).

Señala asimismo que el Estatuto marco regula, entre los instrumentos de planificación, ordenación y coordinación de la política de recursos humanos del sistema nacional de salud, los planes de ordenación de recursos humanos que constituyen el instrumento básico de planificación global dentro del servicio de salud. Estos planes, a su entender, pueden establecer medidas necesarias para conseguir una estructura determinada del personal al servicio de la salud acorde con los objetivos definidos en las respectivas planificaciones de recursos humanos para conseguir su adecuado dimensionamiento, distribución, y capacitación en orden a mejorar la calidad, eficiencia y eficacia de los servicios sanitarios.

En consecuencia, indica que el plan de ordenación de recursos humanos es de aplicación a todo el personal dependiente del Instituto Catalán de la Salud, tanto estatutario como laboral, y en tanto que instrumento básico de planificación global dentro de los servicios de salud, puede incluir entre sus líneas de actuación la equiparación de las condiciones de jubilación de todo el personal del instituto con las del personal estatutario, unificando para ello la edad de jubilación forzosa a los sesenta y cinco años, en consonancia además con lo establecido en el art. 26.2 del Estatuto marco. En concreto, de lo que se trata es de establecer una equiparación del régimen de jubilación del personal laboral del Instituto Catalán de la Salud con relación al personal funcionario (y estatutario), regulación singular que encuentra su fundamento en la naturaleza de sus funciones propias en los servicios sanitarios.

En este sentido, señala que el plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de la Salud para el período 2016-2020, cuyas disposiciones tienen naturaleza pactada, constituye el documento marco de planificación de los efectivos humanos a disposición del instituto, e incluye en su ámbito de aplicación el personal laboral y el personal funcionario, al no efectuarse ninguna diferenciación entre personal estatuario, laboral, fijo o temporal, o personal sanitario o no sanitario.

Como conclusión, afirma que el marco legislativo estatal, conformado por la Ley del estatuto de los trabajadores, la Ley del estatuto básico del empleado público y el Estatuto marco habilitan diversas vías (como son la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012) y los planes de ordenación de recursos humanos), mediante las que las comunidades autónomas pueden extender al personal laboral de sus servicios de salud algunas de las condiciones que rigen para el personal estatutario, al objeto de mejorar la gestión de los recursos humanos y de los propios servicios. De esta suerte, en el supuesto de la disposición adicional decimotercera de la Ley 5/2012 (LA LEY 5156/2012), no se altera el ámbito subjetivo de aplicación existente en la referida normativa básica estatal, sino que se limita a enunciar que ese régimen de jubilación es de aplicación tanto al personal estatutario como a aquel personal laboral al cual son aplicables las mismas condiciones.

La letrada del Parlamento de Cataluña afirma en consecuencia que la disposición adicional decimotercera de la Ley 5/2012 (LA LEY 5156/2012), no infringe ni la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de la función pública del art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) ni tampoco la competencia estatal en materia de legislación laboral del art 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978), y ello porque el legislador catalán ha ejercido sus competencias estatutariamente reconocidas en materia de sanidad y salud pública del art. 162 EAC, que tienen el carácter de exclusivas sobre la organización, el funcionamiento interno, la evaluación y la inspección del control de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, y la competencia compartida respecto del régimen estatutario y del personal que presta servicios en el sistema sanitario público del art 136 letra b) EAC.

Sostiene pues que la existencia de competencias estatales que se proyectan o concurren sobre un mismo ámbito de actuación (en este caso, la competencia estatal sobre la legislación laboral) no excluye ni impide el ejercicio de las competencias de la Generalitat para auto organizar la prestación de la asistencia sanitaria, mediante la homogeneización del régimen de jubilación forzosa de todo el personal del Instituto Catalán de la Salud. Esta afirmación viene avalada, a su juicio, por la argumentación que se desprende de los AATC 85/2013, de 23 de abril (LA LEY 33507/2013) y 128/2013, de 21 de mayo, que, si bien vienen a resolver una cuestión de inconstitucionalidad contra la disposición transitoria novena de la Ley catalana 5/2012 (LA LEY 5156/2012), efectúan también una mención a la disposición adicional decimotercera de la misma. De la lectura de las argumentaciones que se incluyen en los autos se desprende que queda avalada la capacidad normativa del legislador catalán en materia de regulación de las condiciones de jubilación, así como también de la correspondiente prórroga del servicio.

Considera de este modo que la existencia de competencias estatales en materia laboral no excluye ni impide el ejercicio de las competencias del legislador autonómico para organizar la prestación de la asistencia sanitaria y para determinar la posibilidad de proceder a la homogeneización del régimen de la jubilación forzosa para todo el personal del Instituto Catalán de la Salud, por lo que la norma cuestionada no es contraria a la Constitución.

Así pues, a juicio de la letrada el legislador catalán ha ejercido las competencias estatutarias en materia de salud y de auto organización de aquel personal de función pública que trabaja en sus instituciones sanitarias. En efecto, el artículo 136 EAC establece como materias de competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña: el régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas y la ordenación y organización de la función pública, salvando lo dispuesto en el apartado b). Por tanto, esta materia se configura en primer lugar en base a una cláusula de exclusividad abierta así como también una cláusula compartida tasada, de modo que todo aquello que no esté previsto expresamente como competencia compartida se debe entender que forma parte de la cláusula exclusiva.

Considera también que la disposición adicional decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (LA LEY 5156/2012), no pretende incidir en el ámbito general de la legislación laboral en materia de la regulación de la jubilación forzosa de los trabajadores, sino que tiene una finalidad más concreta: establecer un mismo régimen de jubilación forzosa para todos los empleados públicos al servicio de los centros e instituciones sanitarias y concretamente del Instituto Catalán de la Salud con el objetivo de que se pueda mejorar la prestación de los servicios sanitarios públicos mediante una adecuada planificación y racionalización de sus recursos humanos a través de los planes de ordenación de recursos humanos. En este sentido el Instituto Catalán de la Salud se organiza para conseguir una mejora en la prestación del servicio sanitario mediante la planificación de sus recursos humanos mediante los correspondientes planes de ordenación de recursos humanos previstos en los arts. 12 (LA LEY 1904/2003) y 13 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud (LA LEY 1904/2003), los cuales han considerado conveniente fijar un mismo régimen de jubilación forzosa para todos los empleados públicos a su servicio, régimen que a la vez se ha establecido por ley para procurar que todas las categorías de trabajadores puedan hallarse en situaciones comparables.

Por último, afirma que el auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad no aporta razón alguna que permita fundamentar la supuesta vulneración de la competencia del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)).

9. El 18 de septiembre de 2019 presentó sus alegaciones la fiscal general del Estado.

Tras recoger los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad, la fiscal general del Estado señala que el auto plasma con claridad la duda de constitucionalidad, en relación con el art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978); sin embargo, respecto de la duda planteada en relación con el art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978), la argumentación del auto se considera tan escasa, que no cumple la doctrina constitucional que exige alegar suficientemente la inconstitucionalidad del precepto legal, carga que incumbe al órgano judicial que eleva la cuestión.

A continuación, recuerda la doctrina constitucional dictada en relación con el art. 149.1. 7 CE (LA LEY 2500/1978), poniendo de relieve, específicamente, que la regulación de la jubilación debe considerarse que forma parte de la legislación laboral, en los términos de la STC 8/2015 (LA LEY 341/2015), FJ 10. Ahora bien, expone que la doctrina constitucional también señala que las normas autonómicas no inciden sobre la materia "legislación laboral" en el sentido del art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978), cuando no se refieren a una regulación laboral general, sino a condiciones concretas de los empleados públicos de la propia comunidad autónoma, sin afectar a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares y tampoco tienen por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren los mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal; así resulta del ATC 229/2015, de 15 de diciembre, FJ 4, y queda reflejado más extensamente en el ATC 228/2015, de 15 diciembre, FJ 4.

Señala la fiscal general del Estado que de la doctrina constitucional se desprende que en los casos en que se plantea un conflicto competencial es necesario analizar cada norma concreta para determinar en qué materia puede encuadrarse. Así, en la presente cuestión, para determinar si se ha vulnerado el art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978) será necesario examinar si la concreta norma impugnada puede considerarse legislación laboral. Afirma a tal efecto que, aunque la norma regula la jubilación forzosa por razón de la edad, esta va dirigida solamente al personal laboral del Instituto Catalán de la Salud, por lo que, en aplicación de la doctrina constitucional (AATC 228/2015 y 229/ 2015, ambos de 15 de diciembre, FJ 4; 154/2014, de 27 de mayo, FJ 3; 55/2016, de 1 marzo, FJ 5, y 83/2016, de 26 abril, FJ 3) que no considera encuadrables dentro del concepto "legislación laboral" del art. 149.l.7 CE (LA LEY 2500/1978), a las normas autonómicas que no constituyen regulación laboral general, sino que se refieren a condiciones concretas de los empleados públicos de la propia comunidad autónoma, sin afectar a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares y que tampoco tienen por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren los mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal, se estima que la norma objeto de esta cuestión no se puede considerar legislación laboral a los efectos del art. 149.1.7 CE. (LA LEY 2500/1978)

En relación a la referencia a los mínimos indisponibles contemplados por la legislación estatal, que en este caso sería la Ley del estatuto de los trabajadores, la disposición adicional décima LET, según la redacción vigente en el momento de aprobación de la norma cuestionada, permitía establecer cláusulas de jubilación forzosa por edad a través de los convenios colectivos. Por tanto, si podía disponerse una edad para la jubilación forzosa mediante un convenio colectivo, el hecho de que, en la Ley del estatuto de los trabajadores, no se estableciera que los empleados por cuenta ajena tuvieran que jubilarse necesariamente a determinada edad, no constituía un "mínimo indisponible", por lo que una ley autonómica podría asimismo regularla para su propio personal laboral, siendo norma de mayor rango que un convenio colectivo.

En cuanto a la posible vulneración del art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) recuerda que el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no cumple adecuadamente la doctrina constitucional que exige alegar suficientemente la inconstitucionalidad del precepto legal. En todo caso, en relación al fondo de esta cuestión, considera de aplicación la doctrina emanada del ATC 85/2013, de 23 abril (LA LEY 33507/2013), en cuyo fundamento jurídico 5, se viene a reconocer la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera aquí cuestionada

10. Mediante providencia de 17 de diciembre de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.