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S TS 29/6/2017

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 1145/2017 de 29 Jun. 2017, Rec. 1964/2016

Ponente: Tolosa Tribiño, César.

Nº de Sentencia: 1145/2017

Nº de Recurso: 1964/2016

Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

LA LEY 85552/2017

ECLI: ES:TS:2017:2626

Cabecera

URBANISMO. Planeamiento urbanístico. Nulidad de la suspensión de la vigencia del PGOU de Denia de 1972 en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan general en trámite y de su régimen urbanístico transitoriamente aplicable, por incumplimiento del ineludible trámite de información pública. Aunque la ley urbanística no lo establezca expresamente viene impuesto por otras normas con rango de Ley. No se aprecia falta de motivación, pues la sentencia da motivos más que suficientes para justificar la decisión acogida en el fallo.

Resumen de antecedentes y Sentido del fallo

El Tribunal Supremo estima recurso de casación interpuesto contra resolución del TSJ Comunidad Valenciana declarando la nulidad de la suspensión de la vigencia de un Plan general de ordenación urbana municipal, en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan general en trámite, y de su régimen urbanístico transitoriamente aplicable.

Texto

SENTENCIA

En Madrid, a 29 de junio de 2017

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación número 1964/2016, formulado por la mercantil VIDALMA, S.L., por medio del Procurador D. Marcos Juan Calleja García, contra la sentencia de veinte de noviembre de dos mil quince (LA LEY 241504/2015), dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 149/2013 , sostenido contra el Decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell (modificado por Decreto 112/2013, de 2 de agosto), por el que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística Valenciana , se suspende la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se establece el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite; habiendo sido partes recurridas el AYUNTAMIENTO DE DENIA, a través de la Procuradora Dña. Isabel Soberón García de Enterría, y la GENERALIDAD VALENCIANA, debidamente representada por la Sra. Abogada de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia (y Auto de Rectificación) en el Recurso número 149/2013, con fecha veinte de noviembre de dos mil quince , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

"1.- Que DEBEMOS DESESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil VIDALMA, SL, contra el Decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell (modificado por Decreto 112/2013, de 2 de agosto) por el que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística Valenciana , se suspende la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se establece el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación) del Plan General en trámite, que CONFIRMAMOS.

2.- Se imponen las costas causadas a la parte actora.

VOTO PARTICULAR (...) al amparo del art. 260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) , por no estar conforme con el voto emitido por la mayoría en la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 149/2013 .

Con el debido respeto al contenido y decisión de la sentencia dictada por la Sala, expreso mi discrepancia con su fundamento jurídico quinto, así como con su fallo, que (...) debió haber sido estimatorio del recurso contencioso-administrativo. "

Notificada dicha resolución a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de veintiocho de abril de dos mil dieciséis, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEGUNDO.- Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de VIDALMA, S.L. formuló recurso de casación, con base en los motivos siguientes:

"MOTIVO PRIMERO. Al amparo del artículo 881.c) de la LJCA . Falta de motivación causante de indefensión. Vulneración del Artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) y de los artículos 24 (LA LEY 2500/1978) y 120.3 de la CE (LA LEY 2500/1978) .

Como se anticipaba en el escrito de preparación del recurso, uno de los argumentos en que esta parte basó su impugnación fue la arbitrariedad de la Administración. Junto con consideraciones de alcance más general acerca de la idoneidad o suficiente justificación del cauce empleado, que sí han recibido respuesta, esta parte indicaba la existencia de un supuesto concreto, insoslayable -a juicio respetuoso de esta parte, claro- que ponía de manifiesto la arbitrariedad en el acto recurrido.

MOTIVO SEGUNDO. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Infracción de los artículos 9 , 23 , 105 apartados a ) y c) de la Constitución Española ; artículos 4, apartado e ) y (LA LEY 8457/2008) 11 del Real Decreto legislativo 2/2008 (LA LEY 8457/2008) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo; y artículo 128 del Real Decreto 2159/1978 (LA LEY 1195/1978) , por el que se aprueba el reglamento de planeamiento.

En lo que hace a este primer motivo de impugnación, los preceptos infringidos (todos ellos de normas estatales) que se han enumerado en el encabezado de este motivo son los que garantizan la participación ciudadana en el procedimiento de aprobación del RUT, así como la jurisprudencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo que los aplica e interpreta.

Como no es cosa controvertida, el proceso de aprobación del RUT no fue sometido a información pública. Como toda respuesta a esta realidad -se insiste, no cuestionada- la Sentencia se limita a señalar que la Ley 16/2005 (LA LEY 256/2006), Ley Urbanística de Comunidad Valenciana no contempla de manera expresa este trámite para el RUT y, sobre todo, que la Sala se consideraba vinculada por su previa sentencia (de 17 de octubre de 2008 ) en la que ya había resuelto de manera semejante.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Infracción de la jurisprudencia de esta sala recogida en las sentencias de 23 de febrero de 2000 (casación 6988/1994 (LA LEY 4858/2000) ), 4 de noviembre de 2011 ( casación 5896/2008 (LA LEY 218147/2011)), de 29 de septiembre de 2011 ( casación 1238/08 (LA LEY 186687/2011) ), 16 de febrero de 2011 (casación 1210/2007 (LA LEY 3809/2011) ), 17 de diciembre de 2009 (casación 4762/2005 (LA LEY 283778/2009) ), 31 de mayo de 2001 (casación 4572/1996 (LA LEY 8510/2001) ), 10 de marzo de 2004 (casación 5260/2001 (LA LEY 61011/2004) ), 28 de octubre de

2009 (casación 4098/2005), 30 de octubre de 2009 (casación 4621/2005 (LA LEY 205824/2009)), de febrero de 2010 (casación 6101/ 2005), 28 de febrero de 2000 (casación. 980/1994), 31 de mayo de 2001 (casación. 4572/1996), 10 de marzo de 2004 (casación. 5260/2001), 30 de octubre de 2009 (casación. 4621/2005),12 de febrero de 2010 (casación 6101/2005), 12 de julio de 2012 (casación 4314/2009 (LA LEY 105878/2012)) o 27 de octubre de 2015 (casación 2180/2014 (LA LEY 151169/2015)).

Como tampoco es cuestión controvertida, en el procedimiento de aprobación del RUT no se ha emitido estudio económico financiero. La Sentencia considera que ello no es motivo para su anulación porque la exigencia de estudio económico financiero resulta inútil, pues como con acierto alega la letrada de la Generalitat, el artículo 15.4 del TR de la Ley del Suelo de 2008 (LA LEY 8457/2008) prevé el informe o memoria de sostenibilidad económica para aquellos instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación. En dicho informe se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o apuesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Yerra sin embargo la sentencia, por cuanto que confunde el estudio económico financiero (cuya omisión denunciaba esta parte en su demanda) con el informe de sostenibilidad económica, que es al que se refiere el artículo 15.4 del RDL 2/2008 .

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Vulneración de los artículos 2 a 8 y anexo I de la Ley 9/2006, de 28 de abril (LA LEY 4148/2006) , sobre evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas.

Resumidamente frente a lo sostenido por esta parte la Sentencia considera que no era preciso el sometimiento del RUT a evaluación ambiental estratégica, (...)

Motivo quinto. Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Vulneración de (I) los artículos 9.3 (LA LEY 2500/1978) y 14 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y el Protocolo Adicional 1, de fecha 20 de marzo de 1952, en relación con lo establecido en el artículo 14 del

Convenio para la Protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales, hecho en roma el 4 de noviembre de

1950; así como (II) la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 20 de abril de 2011 (RJ 2011/4312) y (II) la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recogida en las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de septiembre de 1982 -caso Sporrong y Lünnroth contra Suecia -, 22 de julio de 2000 -caso Elia Srl contra Italia -, 8 de noviembre de 2005 -caso Saliba contra Malta -, 8 de enero de 2008 -caso Pietrzak contra Polonia - o 20 de enero de 2009 -caso Sud Fondi Srl y otros contra Italia -.

Como se anticipaba en el primero de los motivos que sustentan este recurso, la sentencia adolece de una reprochable falta de motivación en lo que se refiere a una concreta alegación de mi representada. En particular, la existencia de arbitrariedad, centrada ésta en la realidad de que el RUT regula de manera injustificadamente diferente el suelo incluido en la UE-2 Bosc de Diana (propiedad de mi representada) al incluido en el PRI Bosc de Diana", que se encuentra en idéntica situación fáctica".

TERCERO.- Acordada la admisión a trámite por resolución de ocho de enero de dos mil dieciséis y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las partes recurridas; tanto el AYUNTAMIENTO DE DENIA como la GENERALIDAD VALENCIANA han formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar la desestimación del recurso, "declarando no haber lugar a casación de la sentencia" impugnada.

CUARTO.- Tramitado el asunto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiocho de junio de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación se ha interpuesto contra la sentencia de veinte de noviembre de dos mil quince, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 149/2013 , sostenido contra el Decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell (modificado por Decreto 112/2013, de 2 de agosto), por el que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística Valenciana , se suspende la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se establece el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite.

SEGUNDO.- Alegó la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación, "la nulidad del Régimen Urbanístico Transitorio por total omisión del trámite de audiencia, invocando la aplicación del artículo 11 de la Ley del Suelo . Como segundo motivo de impugnación se alega que no existe estudio económico financiero que acredite el impacto y la viabilidad de la ordenación contenida. A continuación, y como tercer motivo de impugnación, se alega la omisión del trámite de sometimiento de evaluación ambiental previsto en la Ley 9/2006 (LA LEY 4148/2006), así como por la ausencia de Estudio de Paisaje y Estudio Acústico. Asimismo, como cuarto motivo, se alega la caducidad del procedimiento, al considerar que la resolución aprobada es susceptible de generar efectos desfavorables. Por último, y en quinto lugar, se invoca arbitrariedad y desviación de poder".

La Generalitat se opone al recurso alegando, "que la posibilidad de suspender el planeamiento viene previsto en el artículo 102 LUV y que en el caso presente resultan acreditadas las circunstancias concurrentes en el municipio de Denia que han obligado a hacer uso de dicho precepto, y ello para evitar la reviviscencia de un instrumento de planeamiento absolutamente desfasado. En cuanto a los defectos de tramitación, se indica que el artículo 102 LUV no contempla trámite de información pública, que la ausencia de evaluación ambiental estratégica viene justificada en el informe del Servicio de Régimen Jurídico e Inspección Territorial, y con respecto al estudio económico financiero, se señala que no se ordenan actuaciones de nueva urbanización, y sobre los informes sectoriales, alega su innecesariedad por cuanto no hay elementos nuevos a evaluar, y que además no estamos ante el mismo instrumento urbanístico. Por último, se opone a la concurrencia de caducidad, pues no resulta de aplicación al presente caso el artículo 44 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) , atendiendo a la naturaleza normativa de los instrumentos de ordenación y la inaplicación a estos procedimientos específicos de la caducidad".

El Ayuntamiento de Denia, en su contestación a la demanda, se opone al recurso alegando "la justificación de la intervención del Consell, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 LUV , y ello por las distorsiones que produciría la aplicación del obsoleto plan de 1972 y por la necesidad de evitar el vacío que origina la suspensión de la vigencia de la normativa urbanística aplicable, señalando que el Decreto se encuentra perfectamente motivado. Sobre el trámite de información pública, indica que el propio carácter excepcional de la medida le lleva a entender que la norma no establezca un previo trámite de audiencia. En segundo lugar, alega la adecuada tramitación, sin que se produzca una ausencia de informes preceptivos, a tenor del contenido del expediente administrativo, siendo innecesarios los informes sectoriales. Se opone asimismo a la caducidad del procedimiento, ya que estamos ante una disposición de carácter general, que ya lo aleja de la aplicación de los artículos 42 (LA LEY 3279/1992) y 44 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) , y además no encaja en la naturaleza de la disposición normativa recurrida por entender que una disposición urbanística de alcance general produce efectos desfavorables o de gravamen. Por último, respecto de la desviación de poder, se alega la falta de fundamento de dicho motivo de impugnación".

TERCERO.- La sentencia analiza, en primer lugar, la ausencia del trámite de información pública, razonando que "Sobre esta cuestión, como ya se dijo por esta misma Sala y Sección en su Sentencia de 17 de octubre de 2008, nº 1577/2008 , que se interpuso contra el Decreto 11/2007, de 26 de enero, del Consell de la Generalitat, por el que parcialmente se suspende la vigencia del Plan General de Jávea: hay que hacer constar que en el procedimiento de suspensión de la eficacia del Plan no se contempla (el trámite de información pública) , pues ha de tenerse presente que el efecto suspensivo es temporalmente limitado, y que en todo caso, la sala está conociendo sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta todas las alegaciones que al efecto están realizando los actores, con lo que ni es posible ordenar una retroacción, para dar audiencia a los que ya la tienen, ni se ha producido una indefensión real, dada esta circunstancia y, la naturaleza de este pleito".

CUARTO.- A continuación, y como segundo motivo de impugnación, se alega que no existe nada parecido a un estudio económico financiero que acredite el impacto y la viabilidad de la ordenanza en él contenida.

Según la sentencia, en referencia a la STS de 12 de julio de 2012 "Sin embargo, esta doctrina no es trasladable al caso aquí analizado, donde el objeto del recurso viene establecido por la actora y no es sino el Régimen Urbanístico Transitorio del municipio de Denia aprobado por el Decreto. En efecto, el régimen transitorio a confeccionar deberá contemplar tan solo el suelo urbanizado, entendiendo como tal aquel que esté urbanizado o al menos haya iniciado el proceso de urbanización, quedando fuera de su alcance y por tanto debiendo suspenderse todo aquel suelo que incluso con proyecto de reparcelación aprobado e inscrito, no ha ya iniciado el proceso urbanizatorio".

En consecuencia, la sentencia concluye que "Así las cosas, la exigencia de estudio económico financiero resulta inútil, pues como con acierto alega la letrada de la Generalitat, el artículo 15.4 del TR de la Ley del Suelo de 2008 (LA LEY 8457/2008) prevé el informe o memoria de sostenibilidad económica para aquellos instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación. En dicho informe se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos. El motivo, en consecuencia, no puede ser estimado".

QUINTO.- Respecto de la omisión del trámite de sometimiento al procedimiento de evaluación ambiental previsto en la Ley 9/2006 (LA LEY 4148/2006). Según la resolución impugnada "En efecto, la actora alega que se han vulnerado los artículos 2 (LA LEY 4148/2006) , 3 (LA LEY 4148/2006) , 4 (LA LEY 4148/2006) y 6 de la Ley 9/2006 (LA LEY 4148/2006), sobre Evaluación Ambiental . La administración se opone, alegando que en el Informe del Servicio de Régimen Jurídico e Inspección territorial se dice que deviene innecesaria la evaluación ambiental del documento del Régimen urbanístico transitorio puesto que no va a producirse una transformación que suponga efectos significativos sobre el medio ambiente. Dicho lo cual, la norma objeto de recurso no requería el sometimiento a evaluación ambiental estratégica, por no comportar efectos significativos sobre el medio ambiente y ello por lo que se expone a continuación. En efecto, la Ley 9/2006, de 28 de abril (LA LEY 4148/2006), sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -actualmente derogada, pero aplicable al caso de autos por razones temporales-, disponía en su art. 3.2 que se entendía que tenían efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tuvieran cabida en alguna de las siguientes categorías: a) Los que establecieran el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; b)... Pues bien, tomando en consideración el objeto del Régimen Urbanístico Transitorio es claro que el mismo no establecía el marco para la futura autorización de proyectos de esa clase, por afectar solamente al suelo urbanizado, entendiendo como tal aquel que esté urbanizado o al menos haya iniciado el proceso de urbanización, quedando fuera de su alcance y por tanto debiendo suspenderse todo aquel suelo que incluso con proyecto de reparcelación aprobado e inscrito, no ha ya iniciado el proceso urbanizatorio.

A la misma conclusión expuesta se llega acudiendo a los criterios que enumeraba el Anexo de la precitada Ley 9/2006 (LA LEY 4148/2006) para determinar la posible significación de los efectos sobre el medio ambiente de los planes y programas, no teniendo el Régimen transitorio tales efectos ni por las características de la modificación de la ordenación proyectada ni tampoco por las características de los efectos y del área afectada".

SEXTO.- Considera la sentencia que "Igual suerte desestimatoria debe correr el motivo relativo a la ausencia de estudio de paisaje y estudio acústico, así como de todo el resto de informes sectoriales, y ello por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 11.3 de la Ley Valenciana 4/2004 de 30 de junio (LA LEY 1068/2004) (LCV 2004, 230), de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje los Estudios de Integración Paisajística sólo son exigibles, en los términos establecidos en el artículo 48 del Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana y en la Disposición Transitoria Segunda del Decreto 120/2.006 (LCV 2006, 375) que lo aprobaba, en el caso de actuaciones que tengan por objeto nuevos crecimientos urbanos o la implantación de nuevas infraestructuras, lo que no es el caso, como hemos expuesto en el Fundamento de Derecho anterior".

Respecto de la caducidad, se afirma que "conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, y el régimen urbanístico transitorio objeto de recurso lo es, no está sujeto a plazo de caducidad. En efecto, en el caso analizado no nos hallamos en el ámbito en general de los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en su previsión del artículo 44 .2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992) , pues los planes generales se dirigen precisamente a producir efectos favorables para el bienestar de los ciudadanos".

SÉPTIMO.- Por último, afirma la sentencia que restaría por analizar la alegada arbitrariedad y desviación de poder, concluyendo que: "En el caso analizado, hay que hacer constar que no se ha demostrado la arbitrariedad de la Administración y que tal alegación sólo podría haber prosperado justificando que el acto tuvo lugar por razones espúreas, o, lo que es igual, que es contrario e incompatible con el interés general, lo que no aparece verificado, y, ciertamente, como pone de relieve una sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1.997 , tal vicio de legalidad del acto administrativo, con arreglo a la definición que establece el art. 83,3 de la Ley Jurisdiccional y consolidada jurisprudencia, supone el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los previstos en el Ordenamiento y requiere un ánimo predeterminado de utilización torcida de dichas facultades, que ha de probarse, con todas las modulaciones que sean precisas ante la dificultad de detención de una prueba directa, pero que exige aislar en el acto, por quien pretenda su aplicación, una causa ilícita que encuentre reflejo en una disfunción manifiesta entre el fin objetivo del acto, que derive de su naturaleza y de su integración en el Ordenamiento, y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, lo que aquí ni se acredita ni puede deducirse de las actuaciones practicadas, ni es predicable del mero desacierto, ni derivable de simples sospechas o conjeturas. Basta acudir a la Memoria Informativa para determinar los motivos o causas que han determinado la aprobación del Decreto objeto de recurso, como se ha expuesto en el Fundamento de Derecho Sexto, al que nos remitimos por economía procesal".

OCTAVO.- La representación procesal de VIDALMA, S.L. formuló recurso de casación, con base en los motivos siguientes:

1º) Al amparo del artículo 881.c) de la LJCA . Falta de motivación causante de indefensión. Vulneración del Artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) y de los artículos 24 (LA LEY 2500/1978) y 120.3 de la CE (LA LEY 2500/1978) .

2º) Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Infracción de los artículos 9 , 23 , 105 apartados a ) y c) de la Constitución Española ; artículos 4, apartado e ) y (LA LEY 8457/2008) 11 del Real Decreto legislativo 2/2008 (LA LEY 8457/2008) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo; y artículo 128 del Real Decreto 2159/1978 (LA LEY 1195/1978) , por el que se aprueba el reglamento de planeamiento.

3º) Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Infracción de la jurisprudencia de esta sala recogida en las sentencias de 23 de febrero de 2000 (casación 6988/1994 (LA LEY 4858/2000) ), 4 de noviembre de 2011 ( casación 5896/2008 (LA LEY 218147/2011)), de 29 de septiembre de 2011 ( casación 1238/08 (LA LEY 186687/2011) ), 16 de febrero de 2011 (casación 1210/2007 (LA LEY 3809/2011) ), 17 de diciembre de 2009 (casación 4762/2005 (LA LEY 283778/2009) ), 31 de mayo de 2001 (casación 4572/1996 (LA LEY 8510/2001) ), 10 de marzo de 2004 (casación 5260/2001 (LA LEY 61011/2004) ), 28 de octubre de 2009 (casación 4098/2005 (LA LEY 247699/2009) ), 30 de octubre de 2009 (casación 4621/2005 (LA LEY 205824/2009) ), de febrero de 2010 (casación 6101/ 2005 ), 28 de febrero de 2000 (casación 980/1994 (LA LEY 5621/2000) ), 31 de mayo de 2001 (casación 4572/1996 (LA LEY 8510/2001) ), 10 de marzo de 2004 (casación 5260/2001 (LA LEY 61011/2004) ), 30 de octubre de 2009 (casación 4621/2005 (LA LEY 205824/2009) ), 12 de febrero de 2010 (casación 6101/2005 (LA LEY 1630/2010) ), 12 de julio de 2012 (casación 4314/2009 (LA LEY 105878/2012) ) o 27 de octubre de 2015 (casación 2180/2014 (LA LEY 151169/2015) ), por falta de estudio económico financiero.

4º) Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Vulneración de los artículos 2 a 8 y anexo I de la Ley 9/2006, de 28 de abril (LA LEY 4148/2006) , sobre evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas.

5º) Al amparo del artículo 88.1 d de la LJCA (LA LEY 2689/1998) . Vulneración de (I) los artículos 9.3 (LA LEY 2500/1978) y 14 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y el Protocolo Adicional 1, de fecha 20 de marzo de 1952, en relación con lo establecido en el artículo 14 del

Convenio para la Protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de

1950; así como (II) la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 20 de abril de 2011 (RJ 2011/4312) y (II) la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recogida en las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de septiembre de 1982 -caso Sporrong y Lünnroth contra Suecia -, 22 de julio de 2000 -caso Elia Srl contra Italia -, 8 de noviembre de 2005 -caso Saliba contra Malta -, 8 de enero de 2008 -caso Pietrzak contra Polonia - o 20 de enero de 2009 -caso Sud Fondi Srl y otros contra Italia -.

NOVENO.- Respecto la falta de motivación de la Sentencia recurrida, hemos de remitirnos a la constante doctrina de esta Sala, que recoge, entre otras innumerables, la Sentencia de 23 de Mayo de 2013 (Rec. 3439/2010 (LA LEY 49127/2013) ) y que establece: "2º) como dijimos en sentencia de esta sección sexta de 18 de julio de 2012 (recurso de casación nº 4247/2009 (LA LEY 135530/2012)) «La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho ( STC 224/2003, 15 de diciembre (LA LEY 10899/2004) ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador ( STC 24/1990, de 15 de febrero (LA LEY 609/1990) ). Motivación a la que expresamente se refiere el art. 120 CE (LA LEY 2500/1978) , cuya infracción ahora se invoca. No obstante es significativo que en ninguna norma, ni en la interpretación que del art. 24 CE (LA LEY 2500/1978) ha efectuado el Tribunal Constitucional, se ha declarado la existencia de una determinada extensión de la motivación judicial. Cabe, pues, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo (LA LEY 4697/1997) , 25/2000, de 31 de enero (LA LEY 4148/2000) ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE (LA LEY 2500/1978) la que tiene lugar por remisión o motivación aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril (LA LEY 4317/2001) y 171/2002, de 30 de septiembre (LA LEY 274/2003) ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente ( STC 214/1999, de 29 de noviembre (LA LEY 1810/2000) ). Interpretación, la anterior, plenamente asumida por este Tribunal en múltiples resoluciones (27 de mayo, 31 de octubre y 25 de noviembre 2003, 28 y 29 de septiembre 2004, 15 de noviembre de 2004)". En cuanto a la incongruencia, también se ha pronunciado reiteradamente esta Sala. Por todas, citaremos las Sentencias de 23 de Mayo de 2013 (Rec. 3439/2010 (LA LEY 49127/2013) ) y 24 de Mayo del mismo año, en las que hacemos nuestra la argumentación constante del Tribunal Constitucional (entre otras, STC 24/2010 (LA LEY 41035/2010) ), que señala que tal incongruencia se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las cuestiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial, como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución. En ese mismo sentido, hemos de remitirnos, tal y como hace la primera de nuestras sentencias antes citadas, a que "es reiterada la doctrina fijada por esta misma Sala Tercera y sección sexta, de la que es claro ejemplo la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2010 (recurso de casación nº 1544/2010 ) y las que en ella se citan, en orden a que «se incurre en este tipo de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del art. 24 CE (LA LEY 2500/1978) . Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor si bien es posible la desestimación tácita de la pretensión cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión"».

A la vista de ese alcance de la exigencia de la motivación y de la incongruencia omisiva, no puede prosperar el motivo que examinamos, porque en la sentencia de autos se dan motivos más que suficientes para justificar la decisión que se acoge en el fallo; y si bien es verdad que no se da en la sentencia respuesta a todos y cada uno de los argumentos que se opusieron por la defensa de las Administraciones en su contestación a la demanda, es lo cierto que, conforme a dicha doctrina, no se exige dar respuesta a todas y cada una de las alegaciones efectuadas por las partes en la instancia, en la medida en que no trascienda a la decisión que se adopta, que es lo que se hace en el caso de autos. Es decir, la sentencia recurrida razona suficientemente los argumentos que llevan al fallo acogido. Otra cosa es, y a ello parece apuntar el motivo, que no se compartan los argumentos que se dan en la sentencia de instancia, cuestión que es ya ajena al reproche formal que se hace ahora y que obliga a rechazar el pretendido vicio procesal denunciado.

DÉCIMO.- El segundo motivo del recurso, denuncia la infracción de los preceptos que aseguran la efectividad de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento.

Conviene empezar recordando que la garantía de la participación ciudadana, en el curso de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial, se traduce en el otorgamiento a los ciudadanos de un auténtico derecho de participación en este ámbito cuya virtualidad ha de quedar suficientemente preservada. Aun de configuración legal dicho derecho (constitucionalmente reconocido por virtud de lo dispuesto por el artículo 105.a) de la Norma Fundamental), constituye una exigencia constitucional insoslayable. En efecto, es necesario que por medio de las disposiciones que desarrollen tal derecho, no sólo venga a contemplarse el mismo, sino que también se asegure su eficacia, y así se cuida de recordarlo en la actualidad el artículo 4.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (LA LEY 8457/2008) , cuestión distinta es que la normativa estatal básica no deje establecido la forma y modo en que este derecho ha de venir regulado, tarea a la que, con los condicionantes indicados, queda emplazado el legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación territorial y urbanística.

Esto es, puede el legislador autonómico proceder a dar configuración a dicho derecho, pero lo que no puede hacer es impedirlo, obstaculizarlo o simplemente negarlo.

UNDÉCIMO.- Como hemos señalado en nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014 , "Distinta suerte ha de correr al segundo motivo de casación esgrimido, en el que se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en los artículos 9.2 (LA LEY 2500/1978) y 105 a) de la Constitución (LA LEY 2500/1978) , 62.2 y 86.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LA LEY 3279/1992) y del Procedimiento Administrativo Común , y 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 abril (LA LEY 1489/1998), de Régimen del Suelo y Valoraciones , por haber declarado ajustado a Derecho el Decreto autonómico 15/2007, de 1 de enero, impugnado, a pesar de que se omitió en el procedimiento para su aprobación el trámite de información pública, privando así a los ciudadanos de su participación en la elaboración de las disposiciones de carácter general, que les reconocen los preceptos invocados como infringidos en este segundo motivo de casación.

Tanto el Tribunal a quo en la sentencia recurrida como la Administración autonómica demandada consideran que, dado el carácter cautelar y urgente del instrumento de ordenación impugnado, cuya finalidad es establecer el régimen urbanístico provisional del suelo en el municipio hasta que se aprueba la ordenación definitiva, no se precisa cumplir un trámite de información pública, que, dado el plazo de tres meses fijado por el artículo 96.3 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre (LA LEY 107/2003), de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia , resultaría de imposible cumplimiento.

Antes de entrar al examen de los preceptos, que requieren y exigen un trámite de información pública para garantizar la participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, es significativo resaltar el diferente modo de operar la propia Administración autonómica demandada, y ahora recurrida en casación, al tiempo de elaborar y aprobar el Decreto de suspensión del planeamiento y el establecimiento de normas urbanísticas provisionales para el municipio de O Grove, en que se cumplió el trámite de información pública, que tuvimos ocasión de enjuiciar en nuestra Sentencia de fecha 16 de noviembre de 2010 (recurso de casación 1457/2006 (LA LEY 204609/2010) ).

Igualmente, es destacable que tal ordenamiento urbanístico puede llegar a tener vigencia, como en el caso enjuiciado (más de cuatro años), durante un prolongado periodo, lo que pone en entredicho su carácter provisional.

En contra del parecer de la Sala de instancia, ninguna trascendencia tiene para enjuiciar el defecto o carencia del trámite de información pública la Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 1992 (recurso de apelación 5081/1990 ), que para nada aborda, aunque se trate de unas Normas Subsidiarias aprobadas como consecuencia de la suspensión de la vigencia de un Plan General, la cuestión relativa al trámite de información pública.

Por el contrario, guardan relación con la cuestión ahora examinada las Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 16 de diciembre de 1999 (recurso de casación 1402/1994 (LA LEY 2826/2000) ) y 7 de febrero de 2000 (recurso de casación 1423/1994 (LA LEY 4363/2000) ), en las que expresamos que el artículo 70.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (LA LEY 611/1976) exime en la declaración de urgencia de la tramitación establecida en el artículo 41 del mismo texto legal , para insistir en que, según aquel precepto, en casos de urgencia no es necesaria la audiencia prevista en este artículo.

De ese criterio jurisprudencial cabría deducir que en casos de urgencia, cual es la suspensión de la vigencia del planeamiento vigente para aprobar en un plazo perentorio (en este caso tres meses según el ordenamiento autonómico) unas normas provisionales hasta tanto se aprueba la ordenación urbanística definitiva, no es necesario respetar el trámite de información pública.

De tal tesis nos separamos ahora abiertamente, porque el trámite de información pública, como medio para la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, es inexcusable por imperativo de lo establecido en los artículos 9.2 (LA LEY 2500/1978) y 105 a) de la Constitución (LA LEY 2500/1978) , 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992) , y 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril (LA LEY 1489/1998), de Régimen del Suelo y Valoraciones , que, en la actualidad, reitera el artículo 11 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LA LEY 5678/2007) , y el artículo 11 de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (LA LEY 8457/2008) , cualquiera que sea la naturaleza, provisional o definitiva, de las disposiciones urbanísticas y el plazo en que hayan de ser aprobadas, al que deberá ajustarse la información pública.

Ese carácter ineludible del trámite de información pública en la aprobación de las disposiciones administrativas ha sido remarcado por la doctrina jurisprudencial más reciente, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 4 de mayo de 2007 (recurso de casación 7450/2007 ), 10 de diciembre de 2009 (recurso de casación 4384/2005 (LA LEY 273467/2009) ), 28 de junio de 2012 (recurso de casación 3013/2010 (LA LEY 105005/2012) ), 13 de mayo de 2013 (recurso de casación 3400/2009 (LA LEY 93815/2013) ) y 25 de septiembre de 2013 (recurso de casación 6557/2011 (LA LEY 148003/2013) ), habiendo declarado en las dos primeras que el que una Ley, en este caso la Ley autonómica gallega 9/2002, de 30 de diciembre (LA LEY 107/2003), no establezca expresamente el trámite de información pública, no es razón para no exigirlo inexcusablemente al venir impuesto por otras disposiciones con rango de Ley, que lo hacen obligatorio para una mejor protección de los intereses generales, constitucionalmente amparados en los artículos 9.2 (LA LEY 2500/1978) y 105 a) de la Constitución (LA LEY 2500/1978) , 3.5 y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992) , y 24.1 c) de la Ley 50/1997 (LA LEY 4058/1997), del Gobierno .

En conclusión, el segundo motivo de casación invocado debe ser estimado por las razones que acabamos de exponer".

DÉCIMO SEGUNDO.- La estimación del segundo motivo de casación comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida, y nuestro deber de resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según dispone el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) , que se ciñe a resolver si el Decreto autonómico impugnado 54/2013, de 26 de abril, es ajustado o no a Derecho.

Por las razones expuestas al estimar el segundo motivo de casación invocado, debemos declarar que el indicado Decreto autonómico 54/2013, es nulo de pleno derecho, ya que, como hemos declarado en nuestra Sentencia de 7 de enero de 2014 (recurso de casación 3345/2010 (LA LEY 1429/2014) ), y constituye doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencia de 28 de octubre de 2009 -recurso de casación 3793/2005 (LA LEY 205836/2009) - entre otras), los defectos procedimentales cometidos en la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es el Decreto autonómico impugnado, tienen trascendencia sustancial, y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículos 62.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992) , acarrean su nulidad radical o de pleno derecho, de manera que el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia debe ser estimado, según lo establecido concordadamente en los artículos 68.1 b (LA LEY 2689/1998) ), 70.2 (LA LEY 2689/1998) , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) .

DÉCIMO TERCERO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no debamos formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como establecen concordadamente los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º) Ha lugar al recurso de casación número 1964/2016, formulado por la mercantil VIDALMA, S.L., contra la sentencia de veinte de noviembre de dos mil quince (LA LEY 241504/2015), dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 149/2013 , sostenido contra el Decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell (modificado por Decreto 112/2013, de 2 de agosto), por el que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística Valenciana , se suspende la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se establece el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite; 2º) Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 149/2013, interpuesto por la entidad VIDALMA, S.L. contra el Decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell (modificado por Decreto 112/2013, de 2 de agosto) -por el que de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística Valenciana , se suspende la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se establece el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite-, declarando su nulidad por ser contrario al ordenamiento jurídico; 3º) Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes interesadas, con publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Valenciana, e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez. Rafael Fernandez Valverde, Juan Carlos Trillo Alonso, Wenceslao Francisco Olea Godoy, Ines Huerta Garicano, César Tolosa Tribiño, Mariano de Oro-Pulido y Lopez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño , estando la Sala reunida en audiencia pública; Doy fe.

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