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¿Para qué se ha aprobado la Ley de Ra...

¿Para qué se ha aprobado la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local?

Guillermo LAGO NÚÑEZ

Secretario de Administración Local con habilitación nacional

Diario La Ley, Nº 8288, Sección Documento on-line, 8 de Abril de 2014, Ref. D-112, Editorial LA LEY

El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Editorial LA LEY

Diario La Ley, Nº 8298, Sección Tribuna, 25 de Abril de 2014, Año XXXV, Editorial LA LEY

LA LEY 1975/2014

Uno de los objetivos de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local es la clarificación de las competencias locales, constituye quizás el aspecto más relevante de la Ley ya que plasma el objetivo de implantar en nuestro ordenamiento jurídico el principio de «una administración una competencia». Sin embargo esta clarificación aún no se ha producido ya que las Comunidades Autónomas han planteado que la determinación de las competencias propias corresponde a las mismas conforme a sus Estatutos de Autonomía y muchos ayuntamientos reclaman seguir con un modelo abierto que, de entenderse vigente, dejaría sin sentido la reforma.

Desde la aparición de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL) han sido dos las principales reivindicaciones de los ayuntamientos ante el Estado: una, la descentralización de competencias y servicios y, dos, la financiación local en el sentido de disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones. Ambas tienen raíz en el concepto de autonomía local que recoge la Constitución, en su vertiente política (art.140) y en su vertiente económica (art.142).

De la descentralización ya se habló durante la segunda reforma del régimen local (1999), allí se enterró. El Estado no podía instar un proceso descentralizador, entre otras cosas porque no tenía ya materias para descentralizar al haberlo hecho a favor de las Comunidades Autónomas, eran éstas las que debían asumir este proceso a favor de los municipios lo que se incluyó en la reforma autonómica con los Estatutos de segunda generación atribuyendo a las Comunidades Autónomas la determinación de las competencias propias de los entes locales (Andalucía, Cataluña).

Entre tanto los ayuntamientos, al amparo de la propia LRBRL podían acometer actividades complementarias del resto de la administraciones, y en aras de exhibir esa autonomía así lo hicieron, asumiendo responsabilidades, que se iban considerando políticamente necesarias para la ciudadanía, a las que no estaban legalmente obligadas. Para ello se acudieron a fórmulas de subvención finalista en el que colaboraban las Comunidades Autónomas o el propio Estado, cuya aportación, con el tiempo, ha ido paulatinamente decayendo y figura ahora únicamente con carácter testimonial.

Los rasgos de la autonomía local en los nuevos Estatutos de Autonomía aunque suponen un aumento cuantitativo han visto reducida su dimensión cualitativa, no resultan recognoscibles en la práctica. Acaso alguien sabe, por ejemplo, que son los ayuntamientos los que pagan el mantenimiento de los colegios públicos (luz, calefacción, limpieza, vigilancia, los cristales rotos, las caídas en los centros) ¿es esto una competencia o una carga de la que el Estado quiere desapoderar?

Sí, los ayuntamientos tienen unidades de consumo, de mujer, de menores, de juventud, de drogodependencia, de inmigración, de empleo, de ayuda a la dependencia, de turismo, escuelas infantiles, centros de día, residencias de la tercera edad, escuelas de todo tipo, pero todas éstas materias dependen de las políticas que en cada caso marca la administración autónoma. Se puede decir que la descentralización desde las Comunidades Autónomas a los ayuntamientos ha sido de papel, no ha garantizado hasta la fecha la titularidad de competencias propias locales al delimitarlas bajo su control y financiación, dejándolas sin intensidad, con un mero valor instrumental sin sustantividad en la capacidad de gestión. Es una quimera que los ayuntamientos sufraguen la inversión y mantenimiento de costosas infraestructuras de las competencias propias que las Comunidades Autónomas gratuitamente les han asignado (por ejemplo, en el ciclo del agua pueden ir desde la desalación a la reutilización, en residuos desde la recogida domiciliaria hasta la reutilización, etc.) con el sistema de financiación actual.

En cuanto a la segunda de las reivindicaciones del mundo local, el de la financiación local, es un hecho que no se ha abordado nunca. La financiación de las haciendas locales recae en la imposición sobre el suelo, las construcciones, los vehículos, las plusvalías generadas por las transmisiones, lo que ha provocado que la financiación de las competencias sea (salvo la exigua participación en los tributos del Estado) en definitiva la propiedad, lo inmovilizado, y los propietarios los que contribuyen a la sostenibilidad de los servicios locales.

Los ayuntamientos se han situado durante éstos 29 años (1985-2014) en un ecosistema de gobernanza multinivel, asumiendo una responsabilidad de lo subsidiario, de lo complementario, sin que se haya realizado un análisis para determinar qué competencias merecen ser ejercidas y a qué nivel, lo que ha provocado un fuerte desequilibrio y desigualdad territorial ya que en unos municipios estos servicios, sin motivación técnica, están asumidos y financiados por la Comunidad Autónoma (precisamente en las capitales de provincia y en las poblaciones con mayor visibilidad) y en otros están siendo prestados y subsidiados por el poder local en un ejemplo grave, ahora sí, de ¿totum revolutum?, de descoordinación competencial.

Entre tanto se ha venido implantado la corriente neoempresarial de la nueva gestión pública en el que los Estados ya no son el centro del poder y se establecen modelos híbridos en la forma de gobernar, frente a ello socialmente se exige al sistema económico-administrativo que se ponga al servicio de las instancias éticas de la ciudadanía. Estamos pasando en definitiva al modelo de Estado de cuarta generación: el Estado relacional (dejando atrás los modelos paternalista, asistencial e intervencionista anteriores), que desestataliza la sociedad pero ofrece más coordinación y directrices encaminadas al bien común.

En esta corriente la reforma impuesta por la Unión Europea del art. 135 de la Constitución (2011) tuvo por objeto limitar el gasto público mediante la obligatoriedad asignada a las administraciones públicas de alcanzar el equilibrio presupuestario, este principio europeo constituye un paradigma económico que concibe la estabilidad como un requisito para el crecimiento y la creación de empleo. Al ser una reforma impuesta desde fuera se efectuó sin haber armonizado previamente las relaciones de coordinación, supremacía y primacía entre las instituciones y el marco jurídico del Estado y el de la Unión (DOMÍNGUEZ MARTÍN, 2011) lo que está suponiendo más de un desencuentro.

Uno de ellos está siendo el la tercera reforma del régimen local a través de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante LRSAL). Se trata de una reforma escalonada, sus efectos se van a ir produciendo paulatinamente en unos tres años; durante el primero se está produciendo el cambio de paradigma competencial, la reducción de entes instrumentales y consorcios, la teórica asunción de los servicios de salud por las Comunidades Autónomas, la limitación de retribuciones y cargos y la esperada publicación de los coste de servicios locales (al parecer inicialmente referido a los servicios básicos) en el último trimestre. En 2015 se producirá la asunción de los servicios sociales no comunitarios y de educación y la supresión de todas las entidades locales menores, consorcios y entes instrumentales que no cumplan la estabilidad presupuestaria. En 2016 veremos sus efectos finales (MONTSE CARPIO).

Con esta reforma se conjuga el principio de estabilidad presupuestario ( art. 135 CE) con el de garantía de la suficiencia financiera de ingresos ( art. 142 CE) como presupuesto indispensable para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada que implica, que los Entes locales, cuenten con fondos suficientes para cumplir con las funciones que legalmente les han sido encomendadas. El TC, en STC 48/2004 de 25 de marzo, consideró: «Pues bien, si hemos venido afirmando que el art. 156 CE vincula la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "al desarrollo y ejecución de sus competencias", en la medida en que dichos Entes territoriales sólo pueden financiar o subvencionar actividades de su competencia, debemos entender, en la misma línea, que el art. 142 garantiza la suficiencia de los medios de las haciendas locales estrictamente para "el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas", por lo que debe llegarse a la misma conclusión necesariamente en relación con los Entes locales». Aunque esa suficiencia de ingresos para el desarrollo y ejecución de sus competencias resultara inviable si la ley atribuye a los ayuntamientos un marco abierto e ilimitado en el que todas las materias están al mismo nivel.

Para conjugar estos dos principios el legislador del 2013 ha propuesto como objetivo clarificar las competencias locales. Paradójicamente, tras la entrada en vigor de la norma se ha producido en lugar de la clarificación pretendida una confusión sobre cuales son las competencias locales, debido a que las Comunidades Autónomas habrían asumido previamente el régimen competencial (y hasta su desarrollo normativo) y el Estado carecería de título para rediseñarlo.

En efecto el legislador estatal ha optado, a través de la LRSAL, por establecer el suelo competencial con autonomía financiera de los municipios por una doble vía:

  • Concretar el ámbito competencial del municipio que es promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los propios términos previstos en el art. 25 LRBRL asignando un catálogo de competencias propias y de servicios básicos (art. 26) y otras delegables (art. 27.3).
  • Suprimir el art. 28 de la anterior LRBRL lo que implica la interdicción de las actividades complementarias al de las otras Administraciones Públicas sobre la base de un principio, racional pero no jurídico (MUÑOZ MACHADO), de una administración una competencia.

El listado de materias del art. 25.2 LRBRL, en contra de lo que pueda parecer, no se establece como numerus clausus, ni como máximo, ya que expresamente se reconoce que el legislador autonómico y sectorial pueda además de delegar las que están en el listado del art. 27.3 LRBRL, determinar la competencia municipal propia de que se trate garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra administración pública y se prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades locales ( art. 25.4 y 5 LRBRL) lo que abre el camino, a partir de ahora, de las transferencias de competencias autonómicas, con criterios homogéneos, a favor de los ayuntamientos.

De esta forma el Estado, como reconoció la doctrina del TC en la STC 214/1989, garantiza los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la autonomía local de acuerdo con su capacidad financiera. No impide que se asignen otras por el legislador autonómico siempre que no supongan atribución simultánea y vengan acompañadas de los correspondientes recursos financieros. Y permite que puedan invocar otras (distintas, impropias, ajenas), que no incurran en duplicidad con otra administración y no se encuentre en situación de desequilibrio presupuestario ( art. 7.4 LRBRL).

El problema que inicialmente se ha suscitado y del que deriva esta «¿clarificación confusa?» es precisamente el ejercicio por parte de los ayuntamientos de las competencias atribuidas por la legislación autonómica y sectorial con anterioridad a la entrada en vigor a la reforma (ya sea en base a los Estatutos de Autonomía, ya en la legislación autonómica de régimen local o en la legislación sectorial estatal o autonómica). Algunas voces cualificadas se han pronunciado para indicar que ante la contradicción entre la LRSAL y una ley autonómica debe prevalecer la autonómica inaplicando la LRSAL (VELASCO CABALLERO y ALMONACID LAMELAS) o sobre las objeciones a la aplicación retroactiva del art. 7.4 (JIMÉNEZ ASENSIO). También se ha recogido en los recursos de inconstitucionalidad planteados (que parecen defender en este apartado más bien la autonomía de las Comunidades Autónomas). Incluso alguna comunidad autónoma ha aprobado normas para así declararlo ( DL 1/2014 de Castilla y León), sin cumplir lo establecido en el art. 25.4 LRBRL, y otras, mediante disposiciones adicionales, lo pretenden hacer (Galicia).

En este tema ya dio luz el Consejo de Estado en su Dictamen 567/2013 sobre el anteproyecto de ley que citaba la STC 32/1981. Y ha sido muy claro el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen 165/2014 sobre el recurso de inconstitucionalidad acordado por la Junta de Andalucía frente a la LRSAL, al no considerar inconstitucional este sistema: «el hecho de que el Estatuto de Autonomía para Andalucía en su art. 92 establezca un listado de competencias propias para los municipios, no supone una contradicción con la redacción del nuevo precepto ( art. 25 LRBRL) ya que aquellas competencias que hayan decaído en la LRSAL pero que se reconozcan en el Estatuto Autonómico, tendrán encaje a través de los cauces competenciales del artículo 7 ya citado, es decir, vía delegación o como competencia impropia».

No hay que alarmarse, se trata que los ayuntamientos regresen a lo básico, que tiene una especial incidencia en el bienestar general, constituye los ejes para el desarrollo de un sistema de ciudades y cuenta con largo recorrido de ejecución, que se garantice la prestación de estas competencias propias en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, y que sean eficientes (y se pague en plazo a los que proveen los medios y materiales para prestarlos). Una vez estos servicios públicos están garantizados las Comunidades Autónomas solo pueden impedir que los ayuntamientos destinen sus recursos a otras actividades si hay duplicidad o riesgo de inestabilidad.

En cambio sí nos debe alarmar que nadie, aparentemente, se haya escandalizado que nuestros hijos tengan que pagar con intereses los servicios básicos que hemos recibido (tres planes para el pago a proveedores desde 2012) mientras hemos destinado los recursos para financiarlos a otras actividades que no estaban obligadas a prestar.

Si lo que se quiere plantear ahora es que las competencias locales, el aspecto más relevante de la Ley de Bases de Régimen Local , se mantengan igual que antes de la reforma entonces la pregunta es: ¿para qué se ha tramitado y aprobado la LRSAL?

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Salvador Romero Hernández|25/04/2014 10:40:53
El problema deriva de la propia Constitución Española, que no trató a la Administración Local española con la importancia que realmente tiene, al no haber establecido una distribución de competencias a tres bandas, Estado, Comunidades y Entes locales. Si se hiciera esa distribución en sede constitucional, no estaríamos en la situación que nos encontramos ahora, y además también se habría resuelto desde entonces el problema secular de la financiación local. Por lo tanto, la solución es que en la próxima reforma constitucional, se acuerden de este sustancial problema, y se dé la relevacia que se merece a la Administración local en nuestro país. Mientras esto no se haga, seguiremos igual, aunque parcheen cada vez que se les ocurra la Ley de Régimen Local. Notificar comentario inapropiado
Ramón Rodríguez Viñals|08/04/2014 9:26:16
Magnifico artículo de Guillermo Lago que, como siempre, ha puesto "el dedo en la llaga". ¿Pudiera ser que esta Ley no sea más que un "brindis al sol" para contentar formalmente a Bruselas e ir ganando tiempo a ver si la crisis "escampa" y podemos volver a "las andadas"?Notificar comentario inapropiado
César Marañón|08/04/2014 9:17:58
Entiendo que es interesante perseguir una clarificación de competencias, pero disiento de la perspectiva de Guillermo Lago. Es necesaria una clarificación para todo el sector público, y con más profundidad el autonómico y el central, que han demostrado una menor flexibilidad para volver al equilibrio financiero. La LRSAL ha sido un elemento distorsionador que ha disfrazado la realidad de las cuentas públicas: el problema no está en la administración local. No cabe duda de que era necesaria una reforma del régimen local seria y modernizadora, pero la LRSAL tiene poco de serio (por sus contradicciones e imprecisiones) y de moderno (potenciación de las diputaciones, entidades de elección indirecta). El axioma "una administración una competencia" no es un principio, sino un slogan. Está orientado hacia la expresión del adelgazamiento de la administración. La ciudadanía reclama el principio "una competencia, una administración", es decir, que se presten los servicios y que se sepa con certeza quien es el responsable de su correcta prestación. A mi entender ha sido una gran oportunidad perdida que va a viciar el comportamiento de las entidades y su relación con los demás niveles de gobierno durante muchos años. El asunto requería un gran acuerdo respetando el sistema de fuentes y el reparto territorial de competencias. De momento el asunto está en cuestión: pocas leyes han suscitado tantos recursos al Tribunal Constitucional como esta. Será por algo.Notificar comentario inapropiado
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