I.
Introducción
La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021), publicada en el BOE de 21 de mayo y en vigor desde el día siguiente en su práctica totalidad, es una disposición normativa extraordinariamente ambiciosa.
Según el párrafo primero del art. 1 (LA LEY 11370/2021), «Esta ley tiene por objeto asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 (LA LEY 22346/2015), firmado por España el 22 de abril de 2016 y publicado en el "Boletín Oficial del Estado" el 2 de febrero de 2017; facilitar la descarbonización de la economía española (1) , su transición a un modelo circular (2) , de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades (3) ».
El Acuerdo de París (4) tiene como fines, según su art. 2 (LA LEY 22346/2015):
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— Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático.
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— Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos.
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— Situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
Al inicio del apartado II del extenso preámbulo de la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021) se contiene una referencia conjunta al Acuerdo de París y a la Agenda 2030 que es clave para entender el calado de esta Ley: «El Acuerdo de París de 2015, el desarrollo de sus reglas en Katowice y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (5) marcan el inicio de una agenda global hacia el desarrollo sostenible, que conlleva la transformación del modelo económico y de un nuevo contrato social de prosperidad inclusiva dentro de los límites del planeta».
La Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021), por lo tanto, trata de plasmar en España el marco general conducente, nada menos, que a la transformación del modelo económico, de un lado, y a un nuevo contrato social de prosperidad inclusiva, de otro, con la crisis climática como catalizador.
La inesperada aparición de la COVID-19 en 2020 ha provocado, como efecto colateral, que lo «verde», por su relación con la sostenibilidad y con el largo plazo, se erija como palanca fundamental de la nueva fase de recuperación, lo que, a su vez, permitirá enlazar sin solución de continuidad con el otro gran reto colectivo del planeta, el cambio climático (Domínguez y López, 2020, pág. 34) (6) .
Este cambio general de paradigma y de ampliación de los valores imperantes en la sociedad global y en cada uno de los Estados y regiones que la componen requerirá la plena involucración de los poderes públicos, del sector privado y de la ciudadanía.
Del mismo modo, además de este esfuerzo general, serán necesarios recursos financieros públicos y privados de enorme magnitud. En el penúltimo párrafo del apartado segundo del preámbulo de la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021) se menciona expresamente el Plan de Acción de Finanzas Sostenibles de la Comisión (Comisión Europea, 2018) (7) . A la vista de la previsión de la Comisión de 2018 de que sería necesario movilizar, solo en el ámbito de la Unión Europea, unas inversiones anuales de unos 180.000 millones de euros, el legislador español de 2021 concluye que «La escala del desafío va más allá de la capacidad de la inversión pública», y que, «Por ello, y como condición necesaria, se precisa adecuar el sistema financiero europeo, su cultura y sus incentivos, a los nuevos criterios de sostenibilidad financiera».
En efecto, el sistema financiero sólo podrá contribuir a estos retos si previamente ha logrado amortiguar y absorber los impactos en términos de balance y de resultados que se derivan de los riesgos climáticos y ambientales (8) , aunque no se puede ignorar la necesidad de un cambio cultural para la efectividad del nuevo paradigma, tanto por parte del mismo sector financiero y bancario como por la de sus clientes, al igual que por todas las entidades del tejido productivo, las autoridades públicas y la ciudadanía en su conjunto (Domínguez y López, 2020, pág. 11).
En opinión de Roldán (Roldán, 2018, pág. 17) el sistema financiero, y los bancos en particular, «va a ser la palanca que van a utilizar las autoridades para garantizar una transición hacia una economía más sostenible y que sea compatible con la preservación de la estabilidad financiera» (9) .
II.
El papel del sector financiero
1.
Consideraciones generales
La principal vía de influencia del sector financiero sobre el medioambiente es la que prevalece a partir del desempeño de las funciones que lleva a cabo para el funcionamiento del sistema económico. Tales funciones, en sus categorías fundamentales, pueden ser agrupadas en los siguientes apartados: a) medios de pago; b) captación de ahorro; c) concesión de crédito; d) inversiones en activos financieros; e) aseguramiento de riesgos. Dado que se trata de funciones absolutamente esenciales para el funcionamiento de la economía, la importancia del papel del sistema financiero resulta difícil de ser exagerada (Domínguez y López, 2020, pág. 14).
Si tenemos en cuenta: i) la relevancia del crédito bancario (o asimilado) para la financiación de viviendas, vehículos, equipamientos familiares, viajes y otras actividades de consumo de las familias; ii) la dependencia que tienen las empresas del crédito para la financiación de su inmovilizado y de su activo circulante; iii) el protagonismo adquirido por los fondos de pensiones y los fondos de inversión en el capital de las sociedades cotizadas; iv) el peso de las participaciones empresariales directas de las entidades de crédito; y v) el carácter crítico de los seguros para poder actuar en contextos de riesgo, no podemos sino concluir que el sistema financiero es el sostén de la actividad económica real, y tiene la capacidad de definir tanto su perfil de especialización productiva como su configuración misma (Domínguez y López, 2020, págs. 14 y 15).
Sin embargo, la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021), como no podía ser de otra manera, no incide en la regulación de la actividad de las entidades que integran el sector financiero, sino que les impone nuevos deberes en materia de divulgación de información («disclosure», en inglés) (10) , aprovechando informes preexistentes cuyo objeto es ampliado (estado de información no financiera, información con relevancia prudencial...).
Esta orientación se aprecia bien en el último párrafo del tercer apartado del preámbulo de la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021), aunque se ha de admitir, como veremos enseguida, que las nuevas obligaciones en materia de transparencia afectarán a las entidades financieras cotizadas pero también a las no cotizadas:
«La ley establece un marco para facilitar la equidad en la transición a una economía descarbonizada, ofreciendo herramientas de aprendizaje y transparencia obligatorias que ayuden a detectar y evaluar riesgos y oportunidades y mejorar las decisiones de inversión. Así, entre otras cuestiones, se precisa el contenido de las obligaciones de reporte no financiero de las empresas cotizadas con el fin de incorporar la información relativa al nivel de exposición a riesgos climáticos y de carbono y las estrategias y objetivos para su mitigación».
La concreción de lo anterior la encontramos en el art. 32 de la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021), prácticamente a continuación del artículo (el 30 (LA LEY 11370/2021)) referido a los «recursos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático» (insuficientes, como expresamente se reconoce en el preámbulo de la Ley 7/2021 (LA LEY 11370/2021)).
2.
Entidades de crédito
Según el art. 32.2 (LA LEY 11370/2021), los grupos consolidables de entidades de crédito y las entidades de crédito no integradas en uno de estos grupos consolidables sometidos al régimen de supervisión del Banco de España y del Banco Central Europeo, incluirán entre la información con relevancia prudencial (art. 85 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito (LA LEY 10274/2014), y art. 93 del Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero (LA LEY 1785/2015), de desarrollo de la anterior) «un informe de carácter anual en el que se haga una evaluación del impacto financiero sobre la sociedad de los riesgos asociados al cambio climático generados por la exposición a este de su actividad, incluyendo los riesgos de la transición hacia una economía sostenible y las medidas que se adopten para hacer frente a dichos riesgos. Asimismo publicarán objetivos específicos de descarbonización de su cartera de préstamo e inversión alineados con el Acuerdo de París a partir de 2023».
3.
Compañías de seguros
En lo que concierne a los grupos consolidables de entidades aseguradoras y reaseguradoras y a las entidades aseguradoras y reaseguradoras no integradas en uno de estos grupos sometidos al régimen de supervisión de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de conformidad con lo previsto en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LA LEY 11723/2015), divulgarán y remitirán a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en los plazos señalados en el art. 93 del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre (LA LEY 18309/2015), de ordenación, supervisión y solvencia de entidades aseguradoras y reaseguradoras para el informe de situación financiera y de solvencia, «un informe de carácter anual, en el que se haga una evaluación del impacto financiero sobre la sociedad de los riesgos asociados al cambio climático generados por la exposición a este de su actividad, incluyendo los riesgos de la transición hacia una economía sostenible y las medidas que se adopten para hacer frente a dichos riesgos» (art. 32.3 (LA LEY 11370/2021)).
4.
Sociedades cotizadas
Tratándose de sociedades emisoras de valores admitidos a negociación en mercados regulados que formulen cuentas consolidadas, así como las que no estén integradas en un grupo consolidable, que estén obligadas a incluir en el informe de gestión consolidado o en el informe de gestión individual, el estado de información no financiera de acuerdo con lo previsto en el art. 49.5 del Código de Comercio (LA LEY 1/1885) y en el art. 262.5 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital (LA LEY 14030/2010), remitirán a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, dentro de su informe de gestión, «un informe de carácter anual en el que se haga una evaluación del impacto financiero sobre la sociedad de los riesgos asociados al cambio climático generados por la exposición a este de su actividad, incluyendo los riesgos de la transición hacia una economía sostenible y las medidas que se adopten para hacer frente a dichos riesgos».
Por lo tanto, nos podríamos encontrar con casos de entidades sujetas a los apartados 2 y 3 del art. 32 (LA LEY 11370/2021) que, además de tener que emitir los informes en su condición de entidades financieras, deban facilitar información adicional a través del informe de gestión, más en concreto, al parecer, por medio del estado de información no financiera (11) .
Además, en cada uno de estos casos el supervisor destinatario de los informes será diferente, lo que justifica la referencia unificadora del art. 33.2 (LA LEY 11370/2021), al que nos referiremos a continuación.
5.
Contenido de los nuevos informes
El contenido de los informes mencionados en los apartados 1 a 4 del art. 32 (LA LEY 11370/2021) sobre la estimación del impacto financiero de los riesgos para la sociedad asociados al cambio climático será determinado por real decreto, en el plazo de dos años desde la aprobación de esta Ley (art. 32.5), e incluirá los siguientes aspectos en las obligaciones de información que se establezcan:
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a) La estructura de gobierno de la organización, incluyendo la función que sus distintos órganos desempeñan, en relación con la identificación, evaluación y gestión de los riesgos y oportunidades relacionados con el cambio climático.
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b) El enfoque estratégico, tanto en términos de adaptación como de mitigación, de las entidades para gestionar los riesgos financieros asociados al cambio climático, teniendo en cuenta los riesgos ya existentes en el momento de la redacción del informe, y los que puedan surgir en el futuro, identificando las acciones necesarias en dicho momento para la mitigación de tales riesgos.
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c) Los impactos reales y potenciales de los riesgos y oportunidades asociados al cambio climático en las actividades de la organización y su estrategia, así como en su planificación financiera.
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d) Los procesos de identificación, evaluación, control y gestión de los riesgos relacionados con el clima y cómo estos se integran en su análisis de riesgo de negocio global y su integración en la gestión global del riesgo por parte de la organización.
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e) Las métricas, escenarios y los objetivos utilizados para evaluar y gestionar los riesgos y oportunidades relevantes relacionados con el cambio climático y, en caso de que se haya calculado, el alcance 1, 2 y 3 de su huella de carbono y cómo se afronta su reducción (12) .
6.
Nuevas obligaciones para los supervisores nacionales
El sistema quedaría cerrado con el mandato dado a los supervisores financieros en el art. 33.1 (LA LEY 11370/2021):
«El Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en el ámbito de sus respectivas competencias, elaborarán conjuntamente, cada dos años, un informe sobre el grado de alineamiento con las metas climáticas del Acuerdo de París y de la normativa de la Unión Europea basado en escenarios futuros y sobre la evaluación del riesgo para el sistema financiero español derivado del cambio climático y de las políticas para combatirlo, que se coordinará en el ámbito de la Autoridad Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera (AMCESFI). El informe recogerá las propuestas que, en su caso, considere necesarias para mitigar el riesgo y será publicado y remitido al Congreso de los Diputados y al Senado».
III.
Conclusiones
Como se ha mostrado, la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021) está llamada a movilizar a los poderes públicos, al sector privado y a la ciudanía durante las próximas décadas, lo que requerirá un seguimiento continuado para la toma de decisiones por las autoridades, alineadas con las adoptadas en otros centros decisorios regionales (Unión Europea) e internacionales (Naciones Unidas, comunidad internacional a través de la firma de tratados multilaterales).
El principal reto es el de la lucha contra el cambio climático y la degradación ambiental, pero el componente social de protección de los más desfavorecidos también está bien presente en su articulado y en sus objetivos.
Los recursos necesarios para afrontar estas tareas serán cuantiosos, lo que justifica, de un lado, la contribución del sector público, complementada con la participación del sector privado y del financiero, más en concreto, de otro.
El papel del sector financiero será clave para que sus entidades puedan canalizar la inversión y la financiación hacia proyectos sostenibles ambiental y socialmente, evidenciando la relevancia de su función social
Por lo tanto, el papel del sector financiero, de sus reguladores y supervisores será clave para que las entidades financieras —no solo las bancarias— puedan canalizar la inversión y la financiación hacia proyectos sostenibles ambiental y socialmente, evidenciando la relevancia de su función social.
La Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021) se centra en la divulgación de la información por las entidades, aunque está divulgación deberá estar basada en una previa gestión sólida y continuada, para la cual, por el momento, el sector financiero no cuenta con normas escritas y bien definidas a modo de «manual de instrucciones». Esta flexibilidad puede ser positiva, pero también podría originar una dispersión de los esfuerzos de las entidades y del sector en su conjunto.
En consecuencia, sería crucial que todas las normas, nacionales e internacionales, y las expectativas de los supervisores, que paulatinamente se van publicando para concretar los grandes principios del Acuerdo de París y de la Agenda 2030, y que tratan de ofrecer puertos seguros a las entidades para el desarrollo de su actividad y a los supervisores para su tarea de seguimiento, estuvieran debidamente coordinadas.
IV.
Referencias bibliográficas
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